DEUXIÈME PARTIE - UNE POLITIQUE IMMOBILIÈRE FAISANT INTERVENIR UNE MULTITUDE D'ACTEURS, UNE CHAÎNE DE DÉCISION ET DE MISE EN oeUVRE MANQUANT DE LISIBILITÉ
I. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DES ARMÉES FAIT INTERVENIR UNE MULTITUDE D'ACTEURS
Aux termes de l'article R. 5131-1 du code de la défense, la politique immobilière de la défense a pour objectif de répondre « aux besoins des formations militaires et autres organismes du ministère de la défense en matière domaniale, d'infrastructure, d'environnement et de logement, dans le respect des intérêts domaniaux de l'État ». Elle comprend « la programmation des crédits correspondants » et « concourt à la définition et la mise en oeuvre des politiques d'urbanisme et d'aménagement du territoire, pour les aspects intéressant le ministère de la défense ».
Cette politique est définie et mise en oeuvre par une multitude d'acteurs relevant non seulement du ministère des armées, mais également du ministère de l'économie et des finances.
Gouvernance de la politique immobilière du ministère des armées
Source : commission des finances du Sénat
A. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DU MINISTÈRE DES ARMÉES EST PLACÉE, POUR L'ESSENTIEL, SOUS LA RESPONSABILITÉ DU SECRÉTARIAT GÉNÉRAL POUR L'ADMINISTRATION ET DE SES SERVICES
Compte tenu de la nature spécifique de ses activités, en matière immobilière, le ministère des armées est régi par des dispositions particulières afin de lui garantir une certaine autonomie de décision et de gestion .
L'article L. 1142-1 du code de la défense dispose ainsi que « le ministre de la défense est responsable de la préparation et de la mise en oeuvre de la politique de défense. Il est en particulier chargé de l'infrastructure militaire ». Cette compétence est déléguée au secrétaire général pour l'administration (SGA).
Aux termes du 4° de l'article 2 du décret n° 2009-870 du 15 juillet 2009 relatif aux attributions du délégué général pour l'armement et du secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense 4 ( * ) , le secrétaire général pour l'administration a la responsabilité de la politique immobilière, du soutien et de l'adaptation de l'infrastructure du ministère, de la définition ainsi que de la mise en oeuvre de la politique du ministère en matière d'environnement .
Pour l'exercice de ses missions, le SGA s'appuie notamment sur quatre directions et une délégation qui lui est rattachée. Le secrétaire général pour l'administration préside en outre le comité de coordination de la fonction immobilière .
Par ailleurs, comme l'ensemble des décisions en matière d'investissement, les opérations immobilières importantes - en particulier les programmes d'infrastructure destinés à l'accompagnement des programmes d'armement - sont soumises à une procédure de validation comprenant plusieurs étapes (cf. encadré ci-dessous).
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Procédure d'examen des projets d'investissement Le comité des capacités (CC) s'assure de la cohérence tant physique que financière entre le besoin militaire à satisfaire et l'opération d'investissement destinée à le satisfaire. Les études amont et les opérations d'investissement non liées directement à l'obtention d'une capacité militaire n'entrent pas dans son champ de compétence. La commission exécutive permanente (CEP) s'assure de la cohérence physico-financière du contenu des opérations d'investissement éligibles à son examen (opérations majeures ou simplifiées qui figurent sur des listes approuvées par le ministre pour les opérations majeures). Elle en vérifie l'avancement et évalue leur faisabilité financière au regard du budget et de la programmation. Un « comité de revue des coûts » présidé par la direction des patrimoines, de la mémoire et des archives (DPMA) examine, préalablement l'examen par le comité des capacités et la commission exécutive permanente, la construction des coûts et la soutenabilité des risques identifiés de chaque programme d'infrastructure concerné. Le niveau le plus élevé de la pyramide décisionnelle est animé par le comité ministériel d'investissement (CMI) qui assiste le ministre en matière de décisions d'investissement . Son champ de compétence couvre les opérations d'armement et d'infrastructure, le maintien en condition opérationnelle des matériels et des infrastructures, les systèmes d'information et de communication et les études de défense. Il s'assure de leur conformité avec la politique de défense et de leur cohérence d'ensemble. Ce faisant, il contribue également à fixer la position du ministère en amont du conseil de défense et de sécurité nationale. Le CMI s'appuie sur les avis des instances d'examen ministérielles, comité des capacités et commission exécutive permanente, formulée sur les opérations majeures d'investissement. Il dispose aussi de l'avis du comité financier interministériel (COFIN) sur la soutenabilité financière de ces opérations. Les modalités d'application de ce principe sont fixées par un protocole entre le ministère de la défense et le ministère du budget. Il se réunit au moins une fois tous les deux mois. Les décisions relatives aux opérations d'infrastructure qui ne sont pas évoquées en CMI sont validées par le secrétaire général pour l'administration, qui reçoit l'avis des instances d'examen ministérielles. Le CMI peut toutefois être saisi en opportunité à la demande de l'un de ses membres permanents sur des opérations pour lesquelles un arbitrage du ministre est rendu nécessaire : il intervient alors comme une instance d'appel. Source : ministère des armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial |
1. Le comité de coordination de la fonction immobilière
Réuni au moins une fois par an et présidé par le secrétaire général pour l'administration, le comité de coordination de la fonction immobilière (CCFI) comprend le chef d'État-major des armées, le délégué général pour l'armement, les chefs d'État-major des trois armées, le directeur central du service de santé des armées, le directeur central du service des essences des armées, le directeur de la mémoire, du patrimoine et des archives, le directeur central du service d'infrastructure de la défense, le chef du service parisien de soutien de l'administration centrale et le directeur des affaires financières du ministère des armées 5 ( * ) .
Le CCFI est chargé d'examiner les orientations de la politique immobilière de la défense (hors installations de la direction générale de la sécurité extérieure et soutien des forces en opération extérieure). Sur la base des propositions de l'État-major des armées ainsi que des directions et services du ministère, il soumet au secrétaire général pour l'administration la programmation des crédits couvrant les dépenses immobilières . Il assure le suivi du déroulement des principaux programmes d'infrastructure et examine la satisfaction des besoins opérationnels. Il s'assure en outre de l'exécution de la programmation par le service d'infrastructure de la défense (SID) 6 ( * ) .
2. La direction des patrimoines, de la mémoire et des archives (DPMA), responsable de la définition de la politique du ministère en matière immobilière, domaniale et d'environnement
Le chapitre 4 du décret du 5 octobre 2009 fixant les attributions et l'organisation du secrétariat général pour l'administration du ministère des armées 7 ( * ) prévoit que la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), devenue direction des patrimoines, de la mémoire et des archives (DPMA) 8 ( * ) , « élabore et met en oeuvre la politique d'ensemble du ministère en matière immobilière, domaniale, de logement et d'environnement » .
La DPMA est notamment chargée, au niveau central, d' assurer les relations avec les autres services du ministère chargés de la politique immobilière de l'État et de représenter le ministère des armées dans les instances de gouvernance stratégique et opérationnelle de la politique immobilière de l'État.
Elle oriente et coordonne l'élaboration des schémas directeurs immobiliers du ministère des armées par les commandants de base de défense (à l'exception de ceux relatifs aux immeubles situés en Île-de-France).
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Les schémas directeurs immobiliers des bases de défense et le plan d'action de la fonction immobilière La stratégie immobilière du ministère de la défense est fondée principalement sur les schémas directeurs immobiliers de base de défense (SDI BdD), le schéma pluriannuel de stratégie immobilière et sur un plan d'action de la fonction immobilière. Les schémas directeurs immobiliers de base de défense (SDI BdD), définis à l'article R. 5131-3 du code de la défense, sont des documents prospectifs décrivant la stratégie immobilière sur le périmètre géographique de chacune des bases de défense (BdD). Ils déclinent localement les décisions ministérielles concernant les implantations des formations militaires et autres organismes du ministère de la défense et précisent les adaptations de l'infrastructure nécessaires à la satisfaction des besoins de ces implantations. Ils évaluent donc les besoins en investissement , ainsi que les possibilités d'aménagement et d'évolution des emprises utilisées . Ils sont élaborés en cohérence avec les préconisations de la politique immobilière de l'État (par exemple, 12 m² de surface utile nette par poste de travail dans les immeubles à usage de bureaux). Le plan d'action de la fonction immobilière , arrêté en novembre 2014 par l'État-major des armées et la DMPA, vise à améliorer l'efficience de la fonction infrastructure . Il comprend deux axes : intensifier la réduction de l'empreinte immobilière du ministère pour améliorer le niveau d'entretien des infrastructures d'une part ; conforter l'exercice des responsabilités des chefs d'états-majors d'armées en adossant la gouvernance infrastructure à une démarche fonctionnelle , tout en renforçant la subsidiarité vers les échelons locaux, d'autre part. Source : ministère des armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial |
Enfin, en matière de cessions, la DPMA conduit les négociations en vue de l'aliénation des immeubles et mène les études de réaménagement des sites .
3. La mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI), une structure originale chargée de la valorisation des emprises devant être cédées et de leur négociation
Créée en 1987 et placée auprès de la direction des patrimoines, de la mémoire et des archives, la mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI) est chargée, une fois l'aliénation d'un bien immobilier décidée et lorsqu'elle en a reçu le mandat, d'en assurer la valorisation « dans des contextes notamment marqués par : les enjeux relationnels locaux, le caractère atypique de biens parfois sans équivalence, l'absence de marché immobilier rendant illusoire un appel d'offres, des projets immobiliers ou urbains complexes à développer, les dépollutions à définir en fonction du futur projet, l'adaptation du droit des sols préalable à la reconversion pour d'autres usages » 9 ( * ) .
Comme le note le ministère des armées 10 ( * ) , la MRAI exerce le rôle de « chef de projet ». Elle est chargée, à ce titre, de conduire « la réflexion autour de la reconversion des biens à des fins civiles » et de mener « l'ensemble des négociations permettant de conclure un accord avec un acquéreur pour tout ou partie d'un bien immobilier » . La MRAI « accompagne l'ensemble des partenaires locaux dans la définition de nouveaux usages des emprises militaires libérées ».
Elle agit en lien avec la direction de l'immobilier de l'État (DIE), les commandants des bases de défense et l'ensemble des services du ministère des armées chargés de l'immobilier.
Dans un rapport de mai 2017 consacré à la politique immobilière de l'État 11 ( * ) , nos collègues Michel Bouvard et Thierry Carcenac rappellent que la MRAI constitue une structure atypique dans le champ de l'immobilier de l'État , ce dernier n'ayant pas véritablement développé une culture de la valorisation de ses emprises.
Compte tenu du bilan qu'ils considèrent comme positif de l'action de la MRAI, ils proposent ainsi de « doter l'État propriétaire d'une structure d'appui à compétence interministérielle consacrée à la valorisation des biens, sur le modèle de la mission de réalisation des actifs immobiliers » afin d' « optimiser les cessions des biens mis en vente ».
4. Le service d'infrastructure de la défense (SID), référent ministériel en matière d'infrastructure et d'énergie, acteur majeur de la mise en oeuvre de la politique immobilière du ministère des armées
La mise en place du service d'infrastructure de la défense (SID) par le décret du 12 septembre 2005 12 ( * ) visait à rompre avec une logique de « silos » qui prévalait jusqu'alors en fusionnant les trois directions centrales d'infrastructure propres à chaque armée : la direction centrale du génie pour l'armée de terre, la direction centrale de l'infrastructure de l'air pour l'armée de l'air et la direction centrale des travaux immobiliers et maritimes pour la marine .
Rattaché au secrétaire général pour l'administration, le SID soutient l'ensemble du parc immobilier du ministère de la défense, en métropole, en outre-mer et sur les théâtres d'opération . Il conduit et réalise les opérations d'infrastructure au profit des armées, directions et services. En particulier, le SID est chargé d'élaborer et de mettre en oeuvre la stratégie de maintenance des infrastructures du ministère .
Les activités du SID se répartissent en six domaines principaux :
- assistance au commandement : le SID assure une mission de conseil en matière d'expression des besoins, d'évaluation de l'opportunité des investissements et de la faisabilité des projets ;
- conduite et réalisation des opérations de construction, de rénovation et de maintien en condition des ouvrages. Le SID est ainsi chargé de construire et d'entretenir les installations opérationnelles complexes ;
- gestion et maintenance du parc immobilier occupé par le ministère des armées ;
- assurer une expertise technique, administrative et juridique ;
- assurer un soutien opérationnel en pourvoyant aux besoins en infrastructure sur les théâtres d'opérations extérieures (OPEX) et intérieures (OPINT), au profit de la dissuasion nucléaire et des infrastructures opérationnelles en métropole. Chaque année, le SID projette ainsi environ 320 militaires sur les théâtres d'opérations ;
- maîtriser et optimiser le fonctionnement énergétique du ministère .
Il comprend :
- une direction centrale (DCSID) ;
- un centre d'expertise des techniques de l'infrastructure de la défense (CETID) situé à Versailles ;
- sept établissements du SID (ESID) et neuf directions d'infrastructure de la défense en outre-mer et à l'étranger, entités de production du service localisées en métropole et dans les territoires ultra-marins et chargées en particulier d'élaborer, contractualiser et réaliser les opérations d'infrastructures du ministère, mais également d'instruire, pour le compte des commandants de base de défense, de la direction des patrimoines, de la mémoire et des archives et de la direction générale de l'armement (DGA) tous les actes relatifs aux biens et droits immobiliers répondant aux besoins formations militaires et des autres organismes du ministère ;
- 52 unités de soutien de l'infrastructure de la défense (USID) au sein des bases de défense. Ces unités exercent un rôle d'expertise et de conseil en matière immobilière auprès des commandants de base de défense, tiennent l'inventaire permanent du domaine immobilier du ministère des armées et veillent à l'entretien et au maintien des immeubles occupés par le ministère ;
- un détachement du SID aux Émirats Arabes Unis relevant de la direction d'infrastructure de la défense de Djibouti.
Par ailleurs, le SID a souhaité s'inscrire dans une logique « de bout en bout » afin de répondre plus efficacement aux besoins du ministère .
Dans cette perspective, trois mesures ont déjà été mises en oeuvre :
- le transfert au 1 er janvier 2015 de 2 600 personnels des régies infrastructure, qui relevaient auparavant des groupements de soutien de base de défense (GSBDD) ;
- le regroupement de l'ensemble des crédits de maintien en condition sur le programme 212 « Soutien de la politique de défense », certains de ces crédits étant précédemment inscrits sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces » ;
- la définition d'un projet de service baptisé « SID 2020 - opérationnel à vos côtés » destiné à renforcer encore la professionnalisation du service. Validé en juillet 2014, ce projet s'articule autour de trois axes stratégiques déclinés en treize mesures majeures.
Plan « SID 2020 »
Source : ministère des armées, réponse au questionnaire budgétaire pour 2017
En particulier, le plan « SID 2020 » prévoit la mise en place d'ESID référents destinés à améliorer la professionnalisation du SID dans les domaines stratégiques grâce à un accroissement de l'expérience des personnels référents, un approfondissement de leurs compétences et un diffusion des connaissances au profit des autres ESID, une optimisation des réponses apportées dans chaque domaine et au total, une augmentation de l'efficience du service, la diminution des éventuels doublons et la diminution des effectifs en direction centrale en attribuant à chaque ESID un rôle de référence dans un ou plusieurs domaines stratégiques.
Cartographie des ESID référents
Source : commission des finances du Sénat
* 4 Décret n° 2009-870 du 15 juillet 2009 relatif aux attributions du délégué général pour l'armement et du secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense.
* 5 Arrêté du 9 février 2001 fixant la composition et les règles de fonctionnement du comité de coordination de la fonction immobilière du ministère de la défense.
* 6 Article D. 5131-14 du code de la défense.
* 7 Décret n° 2009-1179 du 5 octobre 2009 fixant les attributions et l'organisation du secrétariat général pour l'administration du ministère de la défense.
* 8 Décret n° 2017-818 du 5 mai 2017 modifiant diverses dispositions relatives au secrétariat général pour l'administration du ministère de la défense.
* 9 Ministère des armées, La cession des immeubles militaires, plaquette d'information, décembre 2014.
* 10 http://www.defense.gouv.fr/dar/territoires/le-foncier/la-mission-pour-les-realisations-des-actifs-immobiliers-mrai
* 11 De la rationalisation à la valorisation : 12 propositions pour une politique immobilière de l'État soutenable et efficace, rapport d'information n° 570 (2016-2017) de Michel Bouvard et Thierry Carcenac, fait au nom de la commission des finances, déposé le 31 mai 2017.
* 12 Décret n° 2005-1151 du 12 septembre 2005 modifiant le décret n° 99-164 du 8 mars 1999 fixant les attributions et l'organisation du secrétariat général pour l'administration du ministère de la défense.