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Le débat d'orientation des finances publiques pour 2019

11 juillet 2018 : Le débat d'orientation des finances publiques pour 2019 ( rapport d'information )

B. UN EFFORT DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE TOUJOURS AUSSI PEU DOCUMENTÉ

1. Alors que le respect de la trajectoire budgétaire gouvernementale repose encore sur un effort de maîtrise de la dépense d'une ampleur inédite...

Compte tenu de la baisse des prélèvements obligatoires engagée à juste titre par le Gouvernement (- 1,3 point de PIB entre 2017 et 2022), le redressement des comptes publics repose entièrement sur la maîtrise de la dépense publique.

Ainsi que cela a été précédemment rappelé, l'objectif d'évolution de la dépense publique ambitieux qui en découle n'a pas été modifié par rapport au programme de stabilité.

Objectif d'évolution de la dépense publique

(taux de croissance en volume)

 

2018

2019

2020

2021

2022

Dépense publique hors crédits d'impôts

0,7

0,4

0,3

0,2

0,1

Source : rapport préparatoire au DOFP 2019

La croissance de la dépense publique serait limitée à 0,4 % en volume sur la période 2018-2022, soit un rythme deux fois inférieur à celui observé entre 2010 et 2016.

Croissance de la dépense publique depuis 2009

(taux de croissance en volume, hors crédits d'impôts)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données de l'Insee déflatées par l'indice des prix à la consommation hors tabac pour la période 2009-2017 et les objectifs 2018-2022 figurant dans le rapport préparatoire au DOFP)

Le montant des économies nécessaires pour respecter l'objectif d'évolution de la dépense publique reste ainsi évalué à 81 milliards d'euros, avec un effort concentré sur les trois derniers exercices du quinquennat.

Estimation du montant des économies à réaliser pour respecter l'objectif d'évolution de la dépense publique

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir du tendanciel d'évolution de la dépense publique retenu par la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques 2017)

Si l'objectif d'évolution de la dépense publique apparaît approprié, dans la mesure où « tous nos voisins européens ou presque ont connu un épisode d'ajustement structurel des dépenses publiques de 2 à 3 points de PIB sur cinq ans », soit un effort comparable à celui prévu par le Gouvernement27(*), reste à savoir s'il sera tenu et comment.

2. ... l'identification des économies se fait toujours attendre, laissant craindre un dérapage de la dépense

À cet égard, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022 a certes permis au Gouvernement de dévoiler les premiers éléments de sa stratégie de maîtrise de la dépense, avec :

pour l'État, une norme de dépenses pilotables, un objectif de dépenses totales (ODETE) et un objectif de suppression de 50 000 emplois à l'échelle du quinquennat ;

pour les administrations sociales, un objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) fixé chaque année à 2,3 % sur l'ensemble de la période couverte ;

pour la sphère locale, un mécanisme de contractualisation pour les collectivités territoriales les plus importantes visant à assurer une maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement sur l'ensemble du quinquennat.

Dans ce cadre, le budget 2018 a permis d'engager un premier effort de réorientation de la dépense publique rompant avec la logique du « rabot », en particulier dans les domaines de l'emploi et du logement. Pour autant, il reste très en retrait par rapport à l'objectif de suppression de 50 000 emplois à l'échelle du quinquennat, avec une baisse limitée à 1 600 emplois équivalents temps plein.

Surtout, la crédibilité de la trajectoire de maîtrise de la dépense du Gouvernement est difficile à apprécier au-delà de ce premier exercice.

Pour l'État, le respect des plafonds fixés par la loi de programmation repose en effet sur des économies issues du processus « Action publique 2022 », à hauteur de 4,5 milliards d'euros dès 2020. En la matière, les précédents échecs de la « modernisation de l'action publique » (MAP) et des « revues de dépenses » invitent à la plus grande prudence. En outre, « compte tenu des effectifs supplémentaires désormais prévus pour les missions Sécurités, Défense et Justice », l'objectif de supprimer 50 000 emplois à l'échelle du quinquennat nécessiterait désormais de faire porter 70 000 suppressions de postes au reste des ministères, qui ne représentent pourtant que « 300 000 emplois, soit 15 % des effectifs de l'État »28(*). Il est permis de douter de la faisabilité d'un tel plan de réduction d'emplois.

Pour la sphère sociale, la trajectoire fixée paraît difficilement tenable, dès lors que le Gouvernement a confirmé que la future réforme des retraites ne vise pas à faire des économies. En effet, le Conseil d'orientation des retraites (COR) estime dans son dernier rapport annuel que les dépenses de retraite relevant du champ des administrations sociales augmenteront, en volume, de 1,6 % par an en moyenne sur la période 2017-202229(*). En outre, le Gouvernement a fixé pour objectif de contenir la hausse annuelle des dépenses de santé entrant dans le champ de l'Ondam à 2,3 % en valeur, soit 0,9 % en volume. Ces deux catégories de dépenses représentant 75 % du total des dépenses relevant de la sphère sociale, contenir la hausse de ces dernières, en volume, à 0,5 % par an sur la période 2017-2022, ainsi que l'a prévu le Gouvernement dans le cadre de la loi de programmation, supposerait que le reste des dépenses sociales diminue de 2,2 % en volume chaque année, ce qui paraît hautement improbable.

Enfin, pour la sphère locale, l'efficacité de la méthode de la contractualisation reste à démontrer. Ainsi que le résume la Cour des comptes, « outre les incertitudes sur l'impact effectif des contrats signés avec les grandes collectivités sur la maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement, on ne peut exclure que les collectivités territoriales utilisent les marges dégagées par une croissance des dépenses de fonctionnement sensiblement inférieure à celle de leurs recettes pour accroître leurs investissements ou réduire leur fiscalité »30(*).

Aussi, le présent débat d'orientation des finances publiques constituait pour le Gouvernement l'opportunité de crédibiliser sa stratégie - et ce d'autant plus qu'il avait été annoncé dans le cadre du programme de stabilité que les conclusions du processus « Action publique 2022 », initialement prévues pour février, seraient remises début mai31(*).

La nécessité pour le Gouvernement de clarifier sa stratégie de maîtrise de la dépense au plus vite apparaissait d'autant plus nécessaire que certains facteurs de « dérapage » peuvent d'ores et déjà être identifiés, avec en particulier :

- le service national obligatoire, dont le coût, qui pourrait atteindre 2 milliards d'euros par an32(*), n'a pas encore été pris en compte dans la trajectoire budgétaire, faute d'arbitrage définitif ;

- les grands projets d'infrastructures portés notamment par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et la Société du Grand Paris (SGP), avec un risque budgétaire pouvant s'élever jusqu'à 9,2 milliards d'euros sur la période couverte par la programmation, d'après la Cour des comptes33(*) ;

- les jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024, pour lesquels une première alerte des inspections générales faisant état de possibles dépassements pour un montant de près de 500 millions d'euros34(*) a conduit à un ajustement a minima du projet, sans pour autant permettre d'exclure d'autres risques liés notamment à d'éventuels dépassements des délais35(*).

Dans ce contexte, le caractère extrêmement lacunaire des informations portées à la connaissance du Parlement sur la maîtrise de la dépense publique devient préoccupant.

Le rapport préparatoire au DOFP se contente ainsi d'illustrer les « nombreux chantiers à venir » par la confirmation d'un « programme de réduction du nombre de taxes à faible rendement » et l'annonce particulièrement floue d'« évolutions » des prestations sociales « s'inscrivant dans une logique d'activation et d'incitation au retour au travail »36(*).

Les conclusions du programme « Action publique 2022 », supposées alimenter la stratégie gouvernementale de réduction de la dépense publique, restent aujourd'hui inconnues et semblent à ce stade n'avoir nourri que les pistes de réforme de l'audiovisuel public, pour un montant d'économies estimé entre 300 millions d'euros et 400 millions d'euros à l'échelle du quinquennat37(*), ce qui reste limité à l'échelle de la dépense publique totale.

Même concernant l'exercice 2019, pour lequel un projet de loi de finances doit être déposé dans trois mois, les parlementaires doivent consulter la presse pour « débusquer » les économies sur lesquelles travaillerait le Gouvernement38(*).

Est ainsi évoquée une nouvelle baisse des contrats aidés, avec une diminution des entrées de 200 000 à 100 000 l'an prochain, soit une économie potentielle estimée à 195 millions d'euros en crédits de paiement et à 377 millions d'euros en autorisations d'engagement39(*).

Les aides au logement seraient également de nouveau mises à contribution, avec la réforme dite de la « contemporanéité », pour une économie estimée à 1,3 milliard d'euros40(*).

Le mystère reste par ailleurs entier concernant la « rénovation » des relations financières entre l'État et la sécurité sociale annoncée par le Gouvernement, dont le scénario budgétaire repose dès 2019 sur un transfert partiel des excédents de la sphère sociale vers l'État, pour un montant encore inconnu de la représentation nationale. La loi de programmation imposait pourtant au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur le sujet « avant la fin du premier trimestre 2018 »41(*).

Dans ces conditions, il est toujours aussi difficile de porter un jugement sur la crédibilité de la trajectoire gouvernementale, laissant craindre un retour de la technique du « rabot » et des dépassements importants en exécution.

Supposé constituer une étape essentielle de la préparation des projets de lois financières qui seront examinés à l'automne, le débat d'orientation des finances publiques paraît en outre vidé de son sens, loin des promesses de rénovation de la procédure budgétaire portées par le Gouvernement.

3. Un constat confirmé par les plafonds de crédits des missions pour 2019 : une information très lacunaire, une augmentation des dépenses de 600 millions d'euros par rapport au triennal

Le rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques est complété par un document dit « tiré à part », transmis séparément - et bien plus tardivement - au Parlement. Ce document est censé présenter les orientations du budget de l'année à venir, en particulier les plafonds de crédits par mission et les créations ou suppressions de postes envisagées par ministère (schémas d'emplois).

a) Des informations extrêmement lacunaires sur les orientations budgétaires de l'État pour 2019 transmises au Parlement

Les deux pages du « tiré à part » du rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) pour 2019 donnent au Parlement une information si lacunaire qu'elle en devient inexploitable.

Deux carences essentielles doivent être relevées.

D'une part, contrairement à l'usage, aucune information relative aux effectifs de l'État n'est présentée dans le « tiré à part », alors même que la masse salariale constitue le premier poste de dépenses de l'État et que le nombre réduit de suppressions de postes prévues en 2018 induit en théorie des efforts accrus pour la suite du quinquennat.

D'autre part, le document ne contient aucune explication relative aux évolutions de crédits entre les plafonds présentés pour 2019, la loi de finances pour 2018 et l'annuité 2019 du budget triennal : il est par exemple impossible de savoir à quoi correspond exactement la diminution des crédits de la mission « Solidarité » de 540 millions d'euros par rapport à la trajectoire prévue dans le triennal, ni la hausse de 400 millions d'euros des crédits de la mission « Cohésion des territoires ».

De façon moins visible et néanmoins gênante, les plafonds de crédits sont exprimés en milliards d'euros et non en millions d'euros, ce qui réduit là encore significativement le niveau de détail des éléments transmis au Parlement. D'éventuelles mesures de périmètre ne sont pas non plus précisées (sans pour autant que le Gouvernement indique présenter des plafonds à périmètre constant).

Nombre de pages relatives aux plafonds par mission et aux schémas d'emplois dans le rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques, de 2010 à 2019

Méthodologie : nombre de pages du « tiré à part » ou nombre de pages concernant les plafonds par mission et les schémas d'emplois dans le tome I du rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques.

Source : commission des finances du Sénat

Le caractère très insuffisant de l'information portée à la connaissance du Parlement dans le cadre du débat d'orientation des finances publiques contredit directement l'ambition affichée du Gouvernement de rénover la procédure budgétaire. Alors que le débat d'orientation des finances publiques devrait être un temps fort du débat budgétaire, permettant d'amorcer le « chaînage vertueux » que le Gouvernement affirme vouloir renforcer entre analyse de l'exécution et orientations pour l'avenir, il est vidé de son sens par l'absence d'arbitrages clairs de la part du Gouvernement permettant de nourrir les débats.

b) Une augmentation des crédits des ministères de 600 millions d'euros en 2019 par rapport à l'enveloppe prévue dans le cadre du budget triennal

Tout au plus est-il possible de relever une augmentation des crédits des ministères à hauteur de 600 millions d'euros pour 2019 par rapport aux enveloppes prévues par la loi de programmation des finances publiques du 22 janvier 201842(*), soit une augmentation des crédits sous norme pilotable de 510 millions d'euros environ (le dérapage des dépenses ministérielles serait partiellement compensé par une réduction des dépenses des comptes spéciaux pilotables et des budgets annexes).

Crédits des ministères hors contributions directes de l'État au CAS « Pensions » et hors investissements d'avenir

(en milliards d'euros, crédits de paiement, par ordre croissant d'écart avec la LPFP)

 

LFI 2018

LPFP 2019

PLF 2019

Écart LFI 2018

Écart LPFP 2019

Solidarité, insertion et égalité des chances

19,44

21,31

20,78

1,33

- 0,54

Relations avec les collectivités territoriales

3,66

3,51

3,43

- 0,23

- 0,09

Économie

1,62

1,79

1,72

0,09

- 0,07

Santé

1,38

1,48

1,42

0,05

- 0,06

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2,46

2,34

2,3

- 0,16

- 0,04

Sport, jeunesse et vie associative

0,96

1,05

1,02

0,07

-0,03

Engagements financiers de l'État

0,58

0,43

0,41

- 0,17

- 0,02

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

8,15

8,1

8,08

- 0,07

- 0,02

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

3,18

2,88

2,89

- 0,3

0

Aide publique au développement

2,68

2,81

2,81

0,13

0

Défense

34,2

35,9

35,9

1,7

0

Direction de l'action du Gouvernement

1,38

1,39

1,39

0,01

0

Justice

6,98

7,29

7,29

0,31

0

Outre-mer

2,02

2,02

2,02

0,01

0

Pouvoirs publics

0,99

0,99

0,99

-

0

Conseil et contrôle de l'État

0,52

0,53

0,54

0,02

0,01

Culture

2,72

2,74

2,74

0,02

0,01

Médias, livre et industries culturelles

0,55

0,54

0,55

0

0,01

Régimes sociaux et de retraite

6,33

6,27

6,28

- 0,05

0,02

Recherche et enseignement supérieur

27,4

27,87

27,9

0,5

0,03

Action extérieure de l'État

2,86

2,75

2,79

- 0,08

0,04

Action et transformation publiques

0,02

0,28

0,33

0,31

0,05

Crédits non répartis

0,12

0,12

0,17

0,05

0,05

Écologie, développement et mobilité durables

10,39

10,55

10,62

0,24

0,07

Administration générale et territoriale de l'État

2,15

2,14

2,27

0,12

0,12

Enseignement scolaire

51,49

52,09

52,23

0,75

0,14

Travail et emploi

15,17

12,96

13,1

- 2,07

0,14

Sécurités

13,32

13,48

13,65

0,33

0,17

Immigration, asile et intégration

1,38

1,36

1,56

0,18

0,2

Cohésion des territoires

17,22

15,65

16,06

- 1,16

0,41

Source : commission des finances du Sénat (à partir du « tiré à part » du rapport préalable au DOFP 2019)

Comme le met en évidence le tableau ci-avant, huit missions voient leurs crédits diminuer par rapport à l'annuité 2019 de la loi de programmation des finances publiques, pour un montant total de 870 millions d'euros. Le plafond prévu en 2019 serait identique à l'enveloppe du triennal pour sept missions et 15 missions connaîtraient des hausses de crédits, pour un total de 1,47 milliard d'euros.

S'agissant de l'évolution des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, plusieurs points appellent à la vigilance.

Tout d'abord, la hausse du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) est inférieure aux prévisions de la LPFP, ce qui dénote un redémarrage de l'investissement local plus modéré que prévu.

Par ailleurs, la diminution des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » devra être examinée avec précision, s'agissant notamment de l'évolution des dotations d'investissement.

Enfin, la quasi-stabilité des prélèvements sur recettes, hors FCTVA, ne doit pas faire oublier qu'elle peut cacher des situations contrastées. Ainsi, en 2018, la stabilité du montant total de la dotation globale de fonctionnement (DGF) n'a pas empêché que près des deux tiers des communes subissent une baisse de leur dotation forfaitaire et que plus de 45 % d'entre elles voient leur DGF totale diminuer.


* 27 France Stratégie, « Baisser le poids des dépenses publiques : les leçons de l'expérience des pays européens », mai 2018, p. 7.

* 28 Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2018, p. 141.

* 29 Le calcul a été effectué à partir de l'évolution de la part des dépenses de retraite hors fonction publique d'État dans la richesse nationale anticipée par le COR. Le taux d'évolution en valeur déduit a été déflaté par l'indice des prix à la consommation hors tabac. Il peut être noté que la Cour des comptes arrive à un résultat tout à fait similaire (1,7 % en volume), à partir d'autres sources, dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2018.

* 30 Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2018, p. 148.

* 31 Programme de stabilité pour les années 2018 à 2022, avril 2018, p. 50.

* 32 Les Échos, « Le service national universel accueilli avec scepticisme », 27 juin 2018.

* 33 Le chiffrage de la Cour des comptes fait état de risques de dépassements d'un milliard d'euros pour la SGP, de 2 à 5 milliards d'euros pour l'AFITF et un surcoût potentiel de 3,2 milliards d'euros pour la liaison Lyon-Turin et le canal Seine-Nord-Europe - soit un risque de 9,2 milliards d'euros en retenant la fourchette haute des estimations. Cf. Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2018, p. 143.

* 34 IGF-CGEDD-IGJS, « Risques de délais et de coûts concernant certaines opérations majeures prévues pour les Jeux Olympiques et Paralympiques 2024 », 2018.

* 35 Voir sur ce point : compte rendu de l'audition du 20 juin 2018 de la commission des finances du Sénat sur les enjeux liés au financement des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024.

* 36 Rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques, juin 2018, p. 19.

* 37 Les Échos, « Entre 300 et 400 millions d'économies pour l'audiovisuel public », 6 juin 2018.

* 38 Les Échos, « Les pistes du gouvernement pour boucler son délicat budget 2019 », 1er juillet 2018.

* 39 Calculs de la commission des finances du Sénat à partir des données (effectif moyen mensuel, coût unitaire moyen mensuel, durée moyenne et taux de rupture) du projet de loi de finances 2018.

* 40 Les Échos, « Les pistes du gouvernement pour boucler son délicat budget 2019 », 1er juillet 2018.

* 41 Article 27 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* 42 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.