D. UNE DEUXIÈME GÉNÉRATION DE CONQUÊTES À ENCOURAGER : LA PARITÉ QUALITATIVE
L'accès des femmes aux mandats électoraux semble bien engagé pour les élections locales, mais le « troisième tour », celui de la désignation aux plus hautes fonctions, reste en 2018 un défi pour les élues.
1. Le cas des assemblées locales : un partage inégal du pouvoir ?
Danielle Bousquet, présidente du HCE, a très opportunément rappelé, lors d'une audition conjointe de notre délégation et de la délégation aux collectivités territoriales, le 24 mai 2018, sur les conditions d'exercice des mandats locaux par les élues, que « La parité, c'est le partage à égalité entre les femmes et les hommes du pouvoir de représentation et de décision dans toutes les sphères de la vie citoyenne ; c'est le partage des places, mais aussi des responsabilités ».
À cet égard, des progrès restent à conquérir.
Certes, la féminisation des instances de décision des assemblées locales a été encouragée par la loi du 31 janvier 2007 107 ( * ) qui prévoit :
- une obligation de parité sur les listes d'adjoints en vue de leur élection par les conseils municipaux ;
- une alternance stricte sur les listes pour les membres de la commission permanente des conseils régionaux et la parité de candidatures sur les listes pour les vice-présidents de conseils régionaux 108 ( * ) .
S'agissant des assemblées départementales , la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux 109 ( * ) a encouragé la féminisation de la commission permanente et des vice-présidences . Depuis 2015, les élues y ont deux fois plus nombreuses qu'en 2011, toutes fonctions confondues 110 ( * ) . Les femmes y représentent ainsi près de la moitié des vice-présidents.
Danielle Bousquet, présidente du Haut conseil à l'égalité, relevait lors de la table ronde précitée du 24 mai 2018 que « là où il y a des contraintes, la parité est une réalité, y compris au sein des exécutifs ».
Mais il semble que la parité, quand elle existe, reste de nature arithmétique plus que qualitative .
En ce qui concerne les départements , les femmes sont premières vice-présidentes dans seulement 32 départements et deuxièmes vice-présidentes dans plus de la moitié des départements.
Selon l'analyse publiée par le secrétariat d'État chargé de l'Égalité entre les femmes et les hommes en 2017 111 ( * ) :
- « Plus de la moitié [des départements] sont dirigés par un tandem exclusivement masculin [58 départements], un seul par un tandem exclusivement féminin [le Doubs] » ;
- « Dans les départements présidés par des hommes, les femmes n'en sont premières vice-présidentes que dans un tiers des cas [34 départements] » ;
- à l'inverse, « Lorsque les départements sont dirigés par une femme, le premier vice-président est un homme dans près de 90 % des cas ([huit départements sur neuf] ».
De fait, comme le souligne une étude de la Direction générale des collectivités locales du ministère de l'Intérieur, publiée en novembre 2017, la part des femmes « reste tout de même loin de la parité parmi les présidents d'exécutifs » 112 ( * ) .
En effet, au lendemain des élections régionales et départementales de 2015 , on comptait :
- trois présidentes de conseils régionaux 113 ( * ) (deux présidentes sur 26 en 2010 114 ( * ) ), soit 17 % de femmes et 83 % d'hommes (depuis octobre 2017, on relève la désignation d'une quatrième présidente d'assemblée régionale 115 ( * ) , dans le contexte de l'entrée en vigueur la législation sur le non-cumul) ;
- huit présidentes de conseils départementaux 116 ( * ) , soit 8 %de femmes et 92 % d'hommes.
Ce déséquilibre constitue la conséquence mécanique du fait que les têtes de listes sont en très grande majorité des hommes.
À cet égard, notre collègue Max Brisson a fait observer, lors de la rencontre avec des élues locales organisée par la délégation le 8 mars 2018, que « la plupart des présidents de conseils départementaux restent des hommes. Nous pouvons donc estimer qu' un autre combat doit être mené, pour faire en sorte que les femmes occupent aussi des postes exécutifs » 117 ( * ) .
S'agissant des maires , la situation diffère en fonction de la taille de la commune .
La proportion moyenne de femmes maires est de 16 % (elle était de 13,8 % avant les dernières élections ; de 10,9 % en 2001).
Cette proportion s'établit :
- à 18 % pour les communes de moins de 500 habitants ;
- à 11 % seulement pour les communes de 30 000 à 10 000 habitants ;
- à 14 % dans les communes de plus de 100 000 habitants (soit six femmes sur 42).
La note précitée de la DGCL relève que « les femmes sont plus nombreuses parmi les adjoints » :
- 29 % parmi les 1 ers adjoints ;
- 38 % parmi les 2 ds adjoints ;
- 39 % parmi les 3 es ;
- 48 % parmi les autres adjoints 118 ( * ) .
Ces constats valident la communication dédiée au rapport consacré par le Haut conseil à l'égalité, en février 2017, au sujet de la parité au niveau local 119 ( * ) : « Parité au niveau local : en l'absence de contrainte légale, le partage des responsabilités s'arrête aux portes du pouvoir » .
En d'autres termes, comme le soulignait Danielle Bousquet, présidente du HCE, lors de la table ronde du 24 mai 2017 au Sénat : « Dans les collectivités locales, le numéro un reste un homme [...]. Même chose pour le numéro deux : 72 % des premiers vice-présidents de région sont des hommes, 65,3 % des premiers vice-présidents de département, 80 % des premiers vice-présidents d'intercommunalité, 71,5 % des premiers adjoints dans les communes ».
2. La parité des exécutifs des EPCI : aucune contrainte légale, des progrès souhaitables
La parité dans les exécutifs des conseils communautaires 120 ( * ) est loin d'être effective. Ce constat confirme le lien entre parité et contrainte légale, car le législateur n'a prévu aucune obligation dans ce domaine.
Selon l'enquête précitée de l'association Elles aussi , effectuée en 2015, on compte seulement 8 % de présidentes , 18 % de femmes dans les exécutifs et 8 % d'exécutifs comprenant une proportion significative de femmes (40 % de conseillères et plus). En revanche 23 % d'exécutifs demeurent exclusivement masculins .
Cette analyse souligne, contrairement au constat relatif aux conseillères, l' absence de lien entre parité des instances dirigeantes et nombre d'habitants :
- 85 % des exécutifs dont les femmes sont absentes relèvent d'EPCI de moins de 20 000 habitants ;
- inversement, 81 % des exécutifs comptant au moins 40 % de femmes appartiennent aussi à des EPCI de moins de 20 000 habitants.
Une étude publiée par l'association Élues locales 121 ( * ) rappelle que la loi NOTRe du 7 août 2015 122 ( * ) , qui a imposé un seuil minimal de 15 000 habitants pour bénéficier des avantages et des compétences liées à un EPCI, a encouragé les territoires à opérer des fusions afin de passer ce seuil. Or les fusions d'intercommunalités conduisent à une diminution du nombre de postes de conseillers communautaires par commune , ce qui semble souvent s'effectuer aux dépens des élues (voir supra ).
Les fusions d'intercommunalités , qui ont « coûté bien des places aux élues », joueraient donc un rôle dans cette parité très incomplète, en diminuant le nombre de places attribuées à chaque commune, généralement désormais représentée par son maire - un homme dans la plupart des cas : « Au gré des fusions d'intercommunalités, moins de places pour les élus non maires, donc moins de place pour les femmes... » 123 ( * ) .
L'actualisation de l'enquête précitée de l'association Elles aussi , réalisée en 2017, fait apparaître une dégradation de la proportion de présidentes d'EPCI : 7,5 % au lieu de 8 %. Dans le même esprit, la part des EPCI dont les exécutifs comptent au moins 40 % de femmes a chuté de 8 % à 4,5 %.
En revanche, la proportion d'exécutifs strictement masculins a fortement baissé, puisqu'elle est passée de 23 % à 14 % 124 ( * ) .
En outre, cette mise à jour indique que le pourcentage des femmes dans les exécutifs varie de 9 % pour la Haute-Corse à 29 % pour la Guadeloupe et le Cher, et que la moitié des EPCI comptent au moins 19 % de femmes dans les exécutifs, situation inchangée par rapport à 2015.
Des constats établis en décembre 2016 par le réseau Élues locales font état d'une diminution de la proportion de conseillères dans la nouvelle Communauté Grand Paris Seine et Oise, passée à 30 % au lieu d'une moyenne de 42 % dans les conseils des anciens EPCI. L'évolution du conseil métropolitain du Grand Paris, « qui comptait 72 % d'hommes lors de sa première réunion en janvier 2016 », appelle une remarque similaire, de même que la nouvelle communauté de communes Porte Océane du Limousin, où la proportion de conseillères a baissé à 34 %, alors qu'elle atteignait la parité dans sa principale composante, la communauté de communes Vienne-Glane 125 ( * ) .
Selon un témoignage cité par Élues locales , la fusion de trois EPCI au sein de la Communauté de communes Plaines et forêts d'Yvelines a divisé par deux le nombre de représentants des communes de moins de 2 000 habitants (un conseiller - ou conseillère - au lieu de deux), les femmes devenant ainsi, en général, suppléantes 126 ( * ) .
Le réseau Élues locales reproduit à cet égard sur son site 127 ( * ) , en date du 23 mai 2017, des citations éloquentes d'élues dans les EPCI :
- « Nous étions trois femmes vice-présidentes sur neuf au total. Dans la nouvelle interco, il y a trois femmes sur quinze VP ! » (Guingamp Communautés) ;
- « Un président, quatorze vice-présidents dont une seule femme » (Communauté de communes du Thouarsais).
Selon le site d' Élues locales 128 ( * ) , « Il ressort de la très grande majorité des témoignages qu'en règle générale la part de femmes vice-présidentes n'atteint que péniblement les 25-30 % et bien plus souvent 2-3 pour 10-15, voire bien davantage, vice-présidents ».
Mais l'association mentionne aussi des intercommunalités qui respectent parfaitement le principe de parité, voire le dépassent : huit hommes et huit femmes vice-président-e-s pour la communauté d'agglomération Est ensemble, cinq femmes (dont la présidente) et trois hommes pour la Communauté de communes du Val de l'Eyre.
Les évolutions sont donc à tout le moins nuancées.
Selon la présidente du Haut conseil à l'égalité, entendue par la délégation lors d'une table ronde organisée le 24 mai 2018 avec la délégation aux collectivités territoriales sur les conditions d'exercice des mandats locaux par les élues, « La part des femmes dans les conseils communautaires est passée de 32 à 31 % ; 92,5 % des EPCI sont présidés par un homme, contre 91,5 % [avant les fusions encouragées par la loi NOTRe]... Moins d'un EPCI sur dix est dirigé par une femme ».
Ces évolutions posent donc problème : tant le Haut conseil à l'égalité que le réseau Élues locales et l'association Elles aussi préconisent de modifier la loi pour imposer la parité dans les instances de gouvernance des intercommunalités .
Danielle Bousquet a pour sa part plaidé, au cours de la réunion précitée du 24 mai 2018, pour l'intervention d'un texte « avant mars 2019, dans la perspective du prochain scrutin municipal ».
Elle a présenté les recommandations du HCE dans ce domaine, qui s'organisent autour de trois axes : « D'abord, le renforcement des règles paritaires dans les communes, pour agir indirectement sur les intercommunalités ; ensuite, l'instauration de règles paritaires aux élections des conseils communautaires, en agissant sur les modalités électorales : scrutin de liste intercommunal paritaire ? Proposition paritaire et tirage au sort si nécessaire ? Devant la spécificité des groupements de communes, il faut poursuivre la réflexion pour garantir la parité au sein des conseils et des exécutifs ; enfin, le contrôle et le suivi de la mise en oeuvre des règles paritaires ».
La délégation suivra avec intérêt l'issue des travaux du HCE, dont l'avis est prévu septembre 2018.
3. La parité au plus haut niveau des institutions de la République : une exigence ?
Les développements ci-après concernent la parité au sein du Gouvernement et des Bureaux des assemblées parlementaires.
Le groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle a préconisé, dans ses 40 propositions pour une révision de la Constitution utile à la France 129 ( * ) , document publié le 24 janvier 2018, la parité au Gouvernement . Il s'agit de sa proposition n° 2 : « En outre, le groupe de travail propose que la Constitution pose le principe de la composition paritaire du Gouvernement qui devra comporter un nombre égal de femmes et d'hommes ».
Lors de l'échange de vues auquel elle a procédé sur la révision constitutionnelle, le 29 mars 2018, la délégation a soutenu cette proposition , même si certains de ses membres ont observé, avec notre collègue Françoise Cartron, vice-présidente, que « les derniers gouvernements [avaient] appliqué cette règle de manière implicite », et en dépit du fait que l'application de la parité au gouvernement ne garantit pas que les femmes se voient confier les portefeuilles les plus prestigieux 130 ( * ) .
La délégation aux droits des femmes de l'Assemblée nationale s'est, elle aussi, déclarée favorable à l'inscription du « principe d'un Gouvernement paritaire à l'article 8 de la Constitution » 131 ( * ) .
Notre délégation ne s'était pas prononcée, le 29 mars 2018, sur la formulation concrète de ce principe (de même d'ailleurs que le groupe de travail du Sénat). Celle-ci suppose en effet d'éviter de figer la répartition des responsabilités gouvernementales selon des critères sexués. La nécessaire prise en compte des équilibres politiques et des équations personnelles des membres du Gouvernement exige dans ce domaine de préserver une certaine souplesse . Peut-être pourrait-il être envisagé de prévoir, à l'article 8 de la Constitution, que le gouvernement comporte, au moment de sa constitution, un nombre égal d'hommes et de femmes.
Lors de sa réunion du 17 juillet 2018, la délégation a décidé, après débat, d'étendre cette exigence de parité aux plus hautes fonctions de l'administration, notre collègue Joëlle Garriaud-Maylam, vice-présidente, ayant jugé difficile de limiter la recommandation de la délégation au Gouvernement, sans intégrer les cabinets ministériels et la haute administration. Ce souhait est indépendant de la discussion du projet de loi constitutionnelle.
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La délégation est favorable, comme le groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle, à l'extension de la parité au Gouvernement. Elle demande en outre, indépendamment de la révision constitutionnelle, que tout soit mis en oeuvre pour un accès effectif des femmes aux plus hautes fonctions de l'administration. |
S'agissant du Parlement, le principe de parité est pris en compte dans le règlement de l'Assemblée nationale depuis novembre 2014, à l'égard de la composition du Bureau .
L'article 10 du règlement de l'Assemblée nationale prévoit en effet que « L'élection des vice-présidents, des questeurs et des secrétaires a lieu en s'efforçant de reproduire au sein du Bureau la configuration politique de l'Assemblée et de respecter la parité entre les femmes et les hommes » 132 ( * ) .
Cette disposition a été introduite dans le texte de la résolution n° 437, adoptée le 28 novembre 2014 à l'initiative de François de Rugy, aujourd'hui président de l'Assemblée nationale.
En commission des lois, une première version de l'amendement, qui prévoyait la stricte parité du Bureau, avait été rejetée au motif qu'elle « porterait atteinte à l'autonomie du groupe, garantie par la Constitution », et que « tous les groupes n'ont pas les moyens, du seul point de vue numérique, de présenter des listes paritaires » 133 ( * ) . L'auteur de l'amendement avait objecté que « L'attribution de points en fonction des postes occupés permet déjà un système de représentation proportionnelle des groupes, système qu'il suffirait donc de combiner avec un mécanisme paritaire », concluant que la question était de savoir si la parité était, ou pas, un objectif prioritaire .
Au cours de la séance du 28 novembre 2014, un intervenant favorable à l'amendement a fait observer que le législateur avait, en « [imposant] aux partis politiques l'alternance entre les hommes et les femmes sur les listes », « [limité] l'autonomie des partis, mais [permis] une grande avancée », sous-entendant que rien ne s'opposait à ce que l'Assemblée nationale applique à ses groupes la règle qu'elle avait décidée à l'égard des partis politiques pour les élections.
La rédaction finalement adoptée par l'Assemblée nationale le 28 novembre 2014 pour l'article 10 du Règlement ne vise pas à imposer la parité arithmétique au sein du Bureau, mais à « fixer un objectif » ou, selon les termes de l'auteur de l'amendement, une « obligation de moyens, à défaut de résultats ».
Après l'adoption de cette résolution :
- en 2015, on comptait au Bureau de l'Assemblée nationale huit femmes sur vingt-deux (trois vice-présidentes, une questeure et quatre secrétaires), soit 36 % de députées, une proportion supérieure à celle des députées que comptait alors l'Assemblée nationale (27 %) ;
- actuellement, le Bureau de l'Assemblée nationale comprend dix députées sur vingt-deux (deux vice-présidentes, une questeure et sept secrétaires), soit 45 % : la proportion de femmes au Bureau de l'Assemblée nationale reste donc supérieure à celle des députées (38,5 % depuis les élections législatives de 2017).
La proportion de sénatrices au Bureau du Sénat est, depuis le renouvellement de septembre 2017, de 34,6 % (neuf sénatrices sur 26 membres), soit plus que la part des femmes au Sénat (32,2 % depuis le 1 er juillet 2018) : ce point positif doit être souligné. Il s'agit d'ailleurs d'une nette progression par rapport à la situation antérieure aux dernières élections (six sénatrices sur 26, soit 23 % de femmes au Bureau en 2014-2017).
Il a donc paru à notre délégation, au cours de sa réunion du 29 mars 2018, que le Sénat pourrait modifier son règlement dans la même logique que celle retenue par l'Assemblée nationale en 2014 .
La délégation a néanmoins entendu les réserves exprimées, lors de cet échange de vues du 29 mars 2018, à l'encontre d'une obligation arithmétique de parité qui ne serait ni réaliste ni respectueuse des prérogatives des groupes politiques . Comme l'a rappelé Françoise Cartron, ancienne vice-présidente du Sénat, lors de la réunion de la délégation du 29 mars 2018, la parité arithmétique s'opposerait de fait aux prérogatives des groupes et ferait obstacle aux considérations relatives à l'équilibrage politique qui préside naturellement à la composition du Bureau d'une assemblée parlementaire.
La délégation a néanmoins considéré que, dans le contexte issu de la diminution envisageable de la proportion de sénatrices, qui pourrait résulter de la baisse du nombre de sièges au Sénat, l'affirmation de l'objectif de parité au sein du Bureau pourrait constituer un signal fort et bien venu en faveur de la mixité de notre assemblée .
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La délégation suggère donc une modification du règlement du Sénat affichant l'objectif de parité au sein du Bureau, comme le prévoit celui de l'Assemblée nationale depuis 2014 134 ( * ) , tout en préservant les prérogatives des groupes. Elle considère qu'une telle orientation serait susceptible de compenser le risque de dégradation de la féminisation du Sénat, qui pourrait résulter de la diminution annoncée du nombre de sièges de sénateurs, par une amélioration de l'accès des sénatrices aux responsabilités. |
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La parité semble désormais en progrès dans le domaine politique, qu'elle résulte de « bonnes pratiques », ce qui la rend fragile et réversible, ou qu'elle s'appuie sur des contraintes juridiques qui ont fait la preuve de leur efficacité.
La contrainte juridique , quand elle existe, ne semble pas pouvoir être abandonnée de sitôt. Quant à l' accès des femmes aux responsabilités , il exige aujourd'hui de franchir un nouveau cap d'exigences pour aider les femmes à triompher du « troisième tour », même si une telle évolution est susceptible d'inspirer des réticences.
Comme le soulignait Catherine Tasca, rapporteure du projet de loi de révision constitutionnelle en 1999, « soyons clairs : une place de plus pour une femme c'est une place de moins pour un homme . Il n'est jamais facile d'assumer un tel choix » 135 ( * ) .
* 107 Loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.
* 108 Les mêmes règles s'appliquent aux élections concernant l'Assemblée des Français de l'étranger.
* 109 Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires et modifiant le calendrier électoral.
* 110 Secrétariat d'État chargé de l'Égalité entre les femmes et les hommes, Vers l'égalité réelle entre les femmes et les hommes - chiffres clé - édition 2017 , p. 50.
* 111 Secrétariat d'État chargé de l'égalité entre les femmes et les hommes, Vers l'égalité réelle entre les femmes et les hommes - chiffres clé - édition 2017 , p. 50.
* 112 La part des femmes parmi les élus locaux augmente , Bulletin d'information statistique de la DGCL, n° 119, novembre 2017.
* 113 Ile-de-France, Bourgogne-Franche-Comté et Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées.
* 114 INSEE, Femmes et hommes, l'inégalité en question , édition 2017, INSEE Références, p. 158.
* 115 Pays-de-la-Loire.
* 116 Bouches-du-Rhône, Creuse, Doubs, Finistère, Lozère, Pyrénées orientales, Guadeloupe et La Réunion (avant l'élection au Sénat de notre collègue Nassimah Dindar).
* 117 Voir les actes de cette rencontre, publiés dans Le 8 mars 2018 au Sénat : honneur aux élues des territoires , rapport d'information fait au nom de la délégation aux droits des femmes par Annick Billon, n° 480 (2017-2018).
* 118 La part des femmes parmi les élus locaux augmente , Bulletin d'information statistique de la DGCL, n° 119, novembre 2017.
* 119 Quel partage du pouvoir entre les femmes et les hommes élu.e.s au niveau local ? État des lieux de la parité aux niveaux communal, intercommunal, départemental et régional, février 2017.
* 120 Le commentaire de l'enquête de 2015 effectuée par Elles aussi note l'existence dans certains EPCI d'« exécutifs élargis », souvent appelés bureau , ce qui constitue un moyen d'« [agrandir] le noyau décisionnel de diverses façons, y compris en intégrant quelques femmes mais cela n'améliore pas l'équilibre de l'exécutif ».
* 121 https://www.elueslocales.fr/actualites/collectivites/fusion-des-intercommunalites-parite-grande-perdante/
* 122 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 123 https://www.elueslocales.fr/actualites/collectivites/intercommunalite-que-de-critiques/
* 124 Le manifeste de l'association Elles aussi , intitulé Pour une démocratie paritaire et publié en janvier 2018 comporte des chiffres un peu différents : 31,2 % de conseillères, 18,3 % de femmes dans les exécutifs et 7,5 % de présidentes ; exécutif exclusivement masculin dans 13,9 % des intercommunalités.
* 125 https://www.elueslocales.fr/actualites/collectivites/fusion-des-intercommunalites-parite-grande-perdante/
* 126 https://www.elueslocales.fr/actualites/collectivites/intercommunalite-que-de-critiques/
* 127 https://www.elueslocales.fr/actualites/collectivites/intercommunalite-que-de-critiques/
* 128 https://www.elueslocales.fr/actualites/collectivites/intercommunalite-que-de-critiques/
* 129 Groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle (présidé par M. Gérard Larcher, Président du Sénat, rapporteur : M. François Pillet, sénateur), Les 40 propositions pour une révision de la Constitution utile à la France , 24 janvier 2018.
* 130 Voir en annexe le compte rendu de cette réunion.
* 131 Recommandation n° 4 du rapport d'information fait par Marie-Pierre Rixain au nom de la délégation aux droits des femmes sur le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, Assemblée nationale, XV e législature, n° 1095.
* 132 Article 10, 2. Selon l'article 10, 1, Le Bureau de l'Assemblée nationale se compose d'un président, de six vice-présidents, de trois questeurs et de douze secrétaires, soit 22 membres.
* 133 Ces arguments ont été opposés par le président de la commission des lois, Jean-Jacques Urvoas.
* 134 Disposition figurant à l'article 10 du Règlement de l'Assemblée nationale : « L'élection des vice-présidents, des questeurs et des secrétaires a lieu en s'efforçant de reproduire au sein du Bureau la configuration politique de l'Assemblée et de respecter la parité entre les femmes et les hommes ».
* 135 Rapport n° 1240 de Catherine Tasca au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes, Assemblée nationale, décembre 1998.