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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

B. LES RAISONS DU SUCCÈS

1. Un régime qui laisse une large place à l'initiative locale

La première raison du succès du régime de la commune nouvelle, c'est qu'il laisse une large place à l'initiative des élus locaux et des populations, contrairement aux velléités de fusion autoritaire observées par le passé. Votre rapporteur en est convaincu : toute tentative de regroupement serait vouée à l'échec si les principaux concernés n'étaient pas liés entre eux par l'affectio societatis, le désir de se rassembler pour décider ensemble de leur avenir.

C'est pourquoi il est important de préserver les mécanismes qui garantissent aujourd'hui qu'une commune ne puisse être intégrée à une commune nouvelle contre sa volonté.

La procédure de création d'une commune nouvelle

Une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës :

1° soit à la demande de tous les conseils municipaux ;

2° soit, lorsqu'il s'agit de créer une commune nouvelle en lieu et place de toutes les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre :

- à l'initiative des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci ;

- ou à l'initiative de l'organe délibérant de l'EPCI, et avec l'accord des conseils municipaux dans les mêmes conditions de majorité ;

3° soit à l'initiative du représentant de l'État dans le département, et avec l'accord des deux tiers au moins conseils municipaux des communes concernées, représentant plus des deux tiers de leur population totale.

Dans tous les cas où l'accord unanime des conseils municipaux n'a pas été obtenu, la création d'une commune nouvelle est subordonnée à la consultation des électeurs. La participation au scrutin doit être supérieure à la moitié des inscrits, et le projet doit recueillir, dans chaque commune, l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un quart au moins des électeurs inscrits.

2. Un juste équilibre entre la constitution d'une nouvelle commune et la préservation de l'identité des communes historiques

La création d'une commune nouvelle n'est pas l'addition d'anciennes communes, mais bien la création d'une nouvelle collectivité territoriale qui se substitue à celles qu'elle absorbe, et dont il faut garantir le bon fonctionnement. Pour autant, la fusion n'implique pas d'abolir purement et simplement ces anciennes communes dont l'existence, en tant que communautés humaines ou en tant que circonscriptions administratives, remonte souvent au fond des âges. Nos concitoyens, justement attachés à leur histoire et à l'identité de leur territoire, ne l'accepteraient pas.

Si la loi « Marcellin » de 1971 n'a pas eu les effets escomptés, c'est en grande partie faute d'avoir trouvé le juste équilibre entre ces deux exigences. Les anciennes communes, à leur demande, étaient érigées en « communes associées » dotées d'un maire, d'une mairie annexe et d'une section du centre communal d'action sociale, et une commune associée ne pouvait être supprimée qu'après consultation de ses habitants et avec leur accord. En outre, dans les communes de plus de 100 000 habitants, les communes associées devaient être dotées d'un conseil consultatif élu au suffrage universel en même temps que le conseil municipal, ce qui occasionnait des risques de discordance de majorités entre les conseils. Dans les communes de 100 000 habitants ou moins, un sectionnement électoral était obligatoirement établi, ce qui provoquait le risque plus grave encore d'une absence de majorité au conseil municipal de la commune nouvelle61(*). Ces défauts de conception expliquent que, dans bien des cas, la greffe n'ait pas pris : dans 180 cas entre 1971 et 2009, les communes ont été amenées à « défusionner ».

Fusions et défusions de communes sous le régime de la loi « Marcellin »

Années

Nombre de fusions

Nombre de communes supprimées par fusion

Nombre de défusions

Nombre de communes créées par défusion

Nombre de communes réellement supprimées par fusion

1971-1995

912

1 308

151

211

1 097

1996-1999

16

19

11

11

8

2000-2009

15

16

18

21

- 5

1971-2009

943

1 343

180

243

1 100

Source : étude d'impact du projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales

Le régime institué en 2010 est, heureusement, beaucoup plus souple.

Les anciennes communes, sauf si elles s'y opposent conjointement, sont érigées de plein droit en « communes déléguées » lors de la création de la commune nouvelle, ce qui emporte l'institution d'un maire délégué et la création d'une mairie annexe où sont établis les actes de l'état civil des habitants de la commune déléguée. Le maire délégué, également adjoint au maire, a la qualité d'officier de l'état civil et d'officier de police judiciaire ; il peut recevoir des délégations du maire dans les conditions de droit commun. Une « conférence municipale », composée du maire et des maires délégués, peut être instituée par le conseil municipal dans un souci de coordination.

La commune déléguée a l'avantage d'être une structure légère dont les attributions ne sont pourtant pas nulles :

- l'institution d'un conseil de la commune déléguée est facultative ;

- ce conseil, lorsqu'il est institué, est composé de membres du conseil municipal choisis par celui-ci ;

- cependant, l'information et la consultation des conseils des communes déléguées doivent être organisées par un règlement spécial du conseil municipal ;

- surtout, les communes déléguées dotées de conseils peuvent se voir attribuer des dotations ou confier la gestion d'équipements par le conseil municipal.

Le conseil municipal, toutefois, est libre de supprimer les communes déléguées à tout moment.

Ce régime « à la carte » permet de s'adapter aux spécificités de chaque territoire et au passage du temps. Pour beaucoup de nos concitoyens, l'important est que leur commune historique conserve une existence visible et concrète, sous la forme d'un lieu où se marier et déclarer la naissance de leurs enfants, ou celle d'un nom inscrit sur les cartes et les panneaux routiers. De nouveaux assouplissements sont d'ailleurs envisageables, sur lesquels votre rapporteur reviendra.

3. Un effet inattendu de la refonte de la carte intercommunale

Le développement des communes nouvelles est également, dans certains cas, l'effet de la refonte de la carte intercommunale entreprise à la suite de la loi « NOTRe » et qui a pris effet au 1er janvier 2017.

Alors que le relèvement à 15 000 habitants, sauf exceptions, du seuil de constitution des EPCI à fiscalité propre a conduit à de nombreux regroupements de tels EPCI et à la disparition de certains syndicats de communes62(*), la création d'une commune nouvelle a pu être perçue comme un moyen de préserver les acquis de la coopération intercommunale. D'une part, des élus qui avaient pris l'habitude de travailler ensemble, dans le cadre d'un syndicat ou d'une communauté, ont souhaité se regrouper plutôt que de laisser les liens entre leurs communes se distendre dans le cadre d'une intercommunalité élargie. D'autre part et surtout, la création d'une commune nouvelle a permis de continuer à exercer en commun des compétences qui avaient été transférées à un syndicat ou à une communauté, mais que le nouvel EPCI à fiscalité propre n'a pas souhaité reprendre à son compte - il s'agit des fameuses « compétences orphelines », que des communes isolées n'avaient plus les moyens d'exercer seules.

C'est ainsi que la commune nouvelle de Séverac d'Aveyron, dont votre rapporteur et les membres de la mission ont rencontré les élus, recouvre le périmètre de l'ancien canton et celui de l'ancienne communauté de communes. Regroupant cinq communes et plus de 4 000 habitants sur 20 000 hectares (ce qui en fait la commune la plus étendue du département), cette commune nouvelle a permis aux élus des communes historiques de préserver, au sein d'un périmètre qui leur paraissait cohérent, leurs habitudes de travail en commun avant de rejoindre la communauté de communes des Causses à l'Aubrac (15 118 habitants).

Pour des communes de petite taille, la fusion peut également être un moyen de peser davantage au sein d'EPCI à fiscalité propre élargis - bien qu'au terme du premier renouvellement général des conseils municipaux, la représentation de la commune nouvelle au sein de l'organe délibérant de l'établissement puisse s'en trouver diminuée. La commune nouvelle de Fillière, en Haute-Savoie, est ainsi devenue la deuxième en nombre d'habitants au sein de la communauté d'agglomération du Grand Annecy, où ses délégués occupent deux vice-présidences. Son maire apprécie également que sa commune, du fait de la fusion, bénéficie d'une écoute plus attentive des collectivités territoriales d'échelon supérieur et des services de l'État.

4. Un moyen de retrouver des marges de manoeuvre

Pour les élus municipaux, la création d'une commune nouvelle est aussi et surtout le moyen de retrouver des marges de manoeuvre, notamment financières, alors que la baisse brutale des dotations de l'État depuis 2013 a asphyxié les communes et mis à l'arrêt de nombreux projets d'investissement.

La fusion de communes, bien qu'elle entraîne certains surcoûts dans les premiers temps, est source d'économies d'échelle. La commune de Baugé-en-Anjou, dont le maire a été entendu par votre rapporteur et les membres de la mission, a ainsi réduit ses dépenses de fonctionnement de 5 % à 7 % par an depuis sa création, le 1er janvier 2013. Le personnel ne représente que 46 % des dépenses de fonctionnement, contre 56 % dans les communes voisines.

En outre, la fusion permet de réunir les moyens des anciennes communes et d'atteindre ainsi la masse critique nécessaire au lancement de projets d'envergure.

Enfin, la création de communes nouvelles s'est accompagnée jusqu'ici d'incitations financières de la part de l'État, sous la forme de garanties, voire de bonifications de dotations, sur lesquelles votre rapporteur reviendra.

Les communes nouvelles ont ainsi été en mesure de maintenir, voire d'améliorer la qualité du service public sur leur territoire. Cela se traduit, le plus souvent, par l'augmentation de l'amplitude d'ouverture des services en mairie, grâce à la réunion des agents municipaux au sein d'une même administration. Les élus ont également pu lancer d'importants investissements : à Tinchebray-Bocage, commune nouvelle pionnière de l'Orne née le 1er janvier 2015 et réunissant 5 092 habitants, le budget d'investissement s'élève en 2018 à 4,6 millions d'euros, ce qui permettra notamment de financer la création d'un pôle numérique dans les locaux de l'ancienne mairie et un projet de production de biogaz par méthanisation.


* 61 Voir les articles L. 2113-17 à L. 2113-26 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction antérieure à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Les communes de 100 000 habitants ou moins, cependant, pouvaient opter pour la création de conseil consultatifs élus dans les communes associées au lieu de sections électorales.

* 62 Un syndicat de communes disparaît en effet lorsqu'il est inclus en totalité dans le périmètre d'un EPCI à fiscalité propre.