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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

C. DES MISES EN GARDE NÉCESSAIRES

Le succès actuel des communes nouvelles appelle, de la part de votre rapporteur, deux types de mise en garde.

1. Un projet dont les enjeux doivent être pleinement mesurés

En premier lieu, la création d'une commune nouvelle doit être mûrement réfléchie et correspondre à un véritable projet de territoire. Elle ne saurait être motivée par le seul souci de percevoir un surplus temporaire de dotations - tous les élus rencontrés par la mission ont d'ailleurs confirmé que les incitations financières, si elles avaient joué leur rôle, n'avaient pas été déterminantes dans la décision de fusionner.

Il faut le répéter : une commune nouvelle est une nouvelle commune, et non l'addition de communes préexistantes. Les élus comme les habitants doivent en mesurer les conséquences : les anciennes communes n'existeront plus en tant que collectivités territoriales, le pouvoir de décision appartiendra, pour l'essentiel, au maire et au conseil municipal de la commune nouvelle63(*). En outre, le conseil municipal d'une commune nouvelle n'est pas l'organe délibérant d'un EPCI : les communes déléguées n'y sont pas représentées en tant que telles, et passé la phase transitoire au cours de laquelle les conseils municipaux des anciennes communes peuvent être agrégés, rien ne garantit que des habitants de chacune de ces anciennes communes siègent au conseil municipal de la commune nouvelle. En tout état de cause, le retour progressif vers le droit commun diminuera l'effectif du conseil municipal et obligera certains élus à passer la main.

Travailler à une charte commune permet, préalablement à la constitution d'une commune nouvelle, de réfléchir aux objectifs poursuivis et de se prémunir contre les écueils. Certes, une telle charte est dépourvue de valeur juridique contraignante, et le nouveau conseil municipal pourra s'en affranchir. Néanmoins, son élaboration est l'occasion de définir des orientations, tant en ce qui concerne la gouvernance de la commune nouvelle - maintien de communes déléguées, pourvues ou non de conseils, délégations, conférence municipale, etc. - que relativement aux politiques à conduire. C'est également le moyen d'anticiper d'éventuels effets négatifs liés à la création de la commune nouvelle - effets de seuil, perte de proximité des services, risque d'affaiblissement de la vie associative dans les anciennes communes, etc. - et, autant que possible, d'y parer.

La « charte de gouvernance » et le « contrat de service public »
de la commune nouvelle d'Annecy

Préalablement à la création de la commune nouvelle d'Annecy au 1er janvier 2017, par la fusion des communes d'Annecy, Annecy-le-Vieux, Cran-Gevrier, Meythet, Pringy et Seynod, les conseils municipaux de ces six communes ont approuvé une charte de gouvernance ainsi qu'un contrat de service public issu des réflexions de onze groupes de travail thématiques.

La charte de gouvernance définit les objectifs de la création de la commune nouvelle (aménagement et développement équilibrés du territoire, qualité du service public, économies de gestion, solidarité territoriale et financière, investissements) et les principes de sa gouvernance, avant et après 2020. Pendant la période transitoire comprise jusqu'en 2020, divers mécanismes ont ainsi été prévus pour consolider la place des communes déléguées, allant même au-delà de ce que prévoit la loi. En particulier, il a été décidé de créer un conseil dans chaque commune délégué et de nommer des adjoints aux maires délégués « chargés d'assurer un relais de proximité auprès des citoyens dans le ressort de la commune déléguée, et dans un secteur de compétence donné ». Au niveau central fut instituée une conférence municipale associant le maire et les maires délégués, dont le rôle s'est avéré incontournable dans le fonctionnement de la commune nouvelle, mais aussi un bureau des adjoints réunissant, sous la présidence du maire, les maires délégués et les adjoints thématiques.

Les communes déléguées se sont vu assigner un rôle de proximité : premier accueil des habitants et suivi de leurs dossiers, animations d'instances de concertation, attribution de subventions aux associations par délégation du conseil municipal. En revanche, il n'était pas prévu de leur confier la gestion d'équipements ou de services de la commune nouvelle.

Pour l'après-2020, les signataires de la charte se sont engagés à maintenir aux anciennes communes le statut de communes déléguées. Ils ont émis le « souhait » que chacun des maires délégués, ainsi que les membres de chaque conseil de commune déléguée, soient désignés au sein du conseil municipal (qui aura été élu sur la base d'une circonscription unique) parmi les habitants de la commune déléguée concernée, et que le maire délégué soit issu de la majorité politique qui se sera dégagée sur le territoire de la commune déléguée.

La charte définit enfin des orientations en matière budgétaire et fiscale - fixant notamment les modalités d'harmonisation des taux des impôts « ménages » - et en ce qui concerne la gestion des ressources humaines de la commune nouvelle.

Quant au contrat de service public, il comprend des engagements relatifs au maintien et au développement des services publics municipaux, à leur répartition sur le territoire ainsi qu'à leur harmonisation (contenu du service, éligibilité, tarifs...).

2. Un processus qui doit rester à l'initiative du terrain

Le développement des communes nouvelles se heurte parfois à des réserves de principe, de la part de ceux qui restent attachés à l'identité des anciennes communes ou à la proximité des institutions communales vis-à-vis des citoyens. Les exemples étrangers montrent d'ailleurs, comme on l'a vu, que les regroupements de communes se traduisent par une baisse de la participation aux élections municipales. Force est de constater, néanmoins, que les plus petites communes n'ont plus, aujourd'hui, les moyens d'exercer au mieux leurs compétences, ce qui les affaiblit et conduit à multiplier les transferts de compétences à des EPCI à fiscalité propre qui, du fait de leur périmètre, sont pourtant de moins en moins en mesure d'assurer des services publics de proximité. Aux yeux de votre rapporteur, la commune nouvelle est l'une des voies possibles pour rendre toute sa vitalité à l'échelon communal.

Les incitations financières qui accompagnent la création de communes nouvelles suscitent plus fréquemment la critique, puisqu'elles prennent la forme de garanties ou de bonifications de la dotation globale de fonctionnement (DGF) dont le montant est prélevé sur l'enveloppe globale de la DGF (voir ci-dessous). Les autres communes en subissent donc les conséquences.

Plus largement, les avantages octroyés aux communes nouvelles par rapport aux autres communes peuvent inquiéter. Dans des conditions de légalité douteuses, l'instruction interministérielle du 9 mars 2018 invite ainsi les préfets de département à traiter prioritairement les demandes de subventions au titre de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) présentées par les communes nouvelles64(*).

Ces évolutions pourraient laisser présager une reprise en main du processus de création de communes nouvelles par l'État, qui verrait là le moyen de réussir enfin la recomposition de la carte communale, tentée en vain depuis deux cents ans. Le professeur Gérard-François Dumont considère ainsi que l'esprit initial du régime des communes nouvelles a été dévoyé : « alors que la création des communes nouvelles était dans une logique d'auto-organisation (bottom-up), fondée sur la concertation et le dialogue entre les élus, l'État a décidé de la reprendre à son compte selon une logique venant d'en haut (top-down) par des mesures incitatives qui transforment des projets de fusion imaginés par les territoires en des projets poussés par l'État central sans garantie que l'esprit de citoyenneté suive65(*). »

Pour votre rapporteur, il n'est pas illégitime que les communes nouvelles soient aidées et que les charges nouvelles qu'entraîne leur création soient compensées. Mais l'initiative doit partir du terrain. Il est illusoire de penser qu'une commune nouvelle puisse fonctionner, conserver sa légitimité aux yeux des habitants, renforcer la solidarité sur un territoire et créer de véritables synergies si elle ne correspond pas à un projet partagé des élus et de la population.


* 63 Sauf délégations du maire aux maires délégués et attributions par le conseil municipal de dotations aux communes déléguées (voir ci-dessus).

* 64 Instruction interministérielle du 9 mars 2018 relative aux opérations prioritaires pour la répartition de la dotation d'équipement des territoires ruraux en 2018.

* 65 G.-F. Dumont, « Le bouleversement territorial en France : bilan et perspectives », intervention au colloque « Désertification et réanimation des territoires » de la Fondation Res Publica, 27 février 2018.