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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

II. UN RÉGIME À PERFECTIONNER

Le régime des communes nouvelles, grandement amélioré en 2015, peut encore être perfectionné. Il s'agit à la fois de lever les freins à la création de communes nouvelles lorsque celle-ci correspond à la volonté des acteurs de terrain et à l'intérêt général, et d'améliorer le fonctionnement des communes nouvelles existantes.

A. CHARGES INDUITES ET EFFETS DE SEUIL

1. Des compensations financières indispensables

Si la création d'une commune nouvelle permet, à moyen terme, de réaliser d'appréciables économies de fonctionnement, elle engendre dans un premier temps des surcoûts. Selon une enquête de l'Association des maires de France auprès des élus, ceux-ci s'expliquent notamment par l'harmonisation des logiciels informatiques (76 % des répondants), par celle des régimes indemnitaires des agents (58 %), et dans une moindre mesure par l'harmonisation ou l'extension des services communaux (37 %), par les dépenses d'études et de conseil pendant la phase transitoire (32 %) et par l'embauche de nouveaux agents (24 %). Il semble que ces surcoûts soient plus importants dans les communes nouvelles de 3 500 à 5 000 habitants.

Il faut y ajouter les effets de seuil auxquels font face les communes nouvelles qui, du fait de la fusion, franchissent certains paliers de population.

Il est donc légitime d'aménager temporairement, au bénéfice des communes nouvelles, les critères de répartition des concours financiers de l'État aux communes, afin qu'elles ne soient pas perdantes du fait de la fusion, voire qu'elles perçoivent pendant quelques années un surplus de dotations.

Les garanties et incitations financières au bénéfice des communes nouvelles

Les communes nouvelles bénéficient de plusieurs garanties et incitations financières, à caractère transitoire pour la plupart, relatives au montant de leur dotation globale de fonctionnement, qui ont été assez considérablement renforcées par la loi de finances pour 2018.

Certaines de ces dispositions sont soumises à une condition de population désormais très assouplie, puisqu'elles bénéficient à toutes les communes nouvelles de 150 000 habitants ou moins, créées entre le 2 janvier 2017 et le 1er janvier 2019 :

1° elles se voient attribuer pendant trois ans une dotation forfaitaire au moins égale à la somme des dotations perçues par chacune des anciennes communes l'année précédant leur création - la condition de population était auparavant fixée à 10 000 habitants66(*) ;

2° elles bénéficient en outre pendant trois ans d'une majoration de 5 % de leur dotation forfaitaire, réservée jusque-là aux communes nouvelles de 1 000 à 10 000 habitants ;

3° elles se voient attribuer pendant trois ans une dotation nationale de péréquation (DNP), une dotation de solidarité rurale (DSR) et une dotation de solidarité urbaine (DSU) au moins égales à la somme des dotations perçues par chacune des anciennes communes l'année précédant leur création.

D'autres mesures concernent plus spécifiquement les communes nouvelles issues de la fusion de toutes les communes membres d'un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre, afin de ne pas leur faire perdre le bénéfice des dotations perçues par celui-ci :

1° toutes les communes nouvelles concernées perçoivent (sans limite de temps) une « dotation de consolidation » et une dotation de compensation égales, respectivement, au montant de la dotation d'intercommunalité et de la dotation de compensation qui auraient été perçues par le ou les EPCI la même année ;

2° celles qui comptent moins de 15 000 habitants bénéficient en outre d'une garantie pendant trois ans, puisque leur dotation de consolidation et leur dotation de compensation ne peuvent être inférieures, respectivement, à la dotation d'intercommunalité et à la dotation de compensation perçues par le ou les EPCI l'année précédant leur création.

Pour ne pas prêter le flanc aux critiques mentionnées précédemment, ces mesures financières doivent répondre à une logique de compensation plutôt que d'incitation. Sans doute est-il regrettable qu'elles s'imputent sur l'enveloppe fermée de la DGF ; votre rapporteur ne peut que souscrire à la proposition de l'Association des maires de France de les en exclure pour créer un fonds dédié - ce que seul le Gouvernement a le pouvoir de proposer. Reste qu'à l'exception de la bonification de 5 % de la dotation forfaitaire, ces mesures devraient moins peser sur les dotations des autres communes au cours des prochaines années, si - comme le prévoit la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques - le montant total des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales se stabilise effectivement67(*).

En l'état actuel du droit, les communes nouvelles nées après le 1er janvier 2019 ne bénéficieraient pas de ces dispositions, ou du moins des plus significatives d'entre elles68(*). Il paraît indispensable de les proroger, quitte à en revoir les paramètres. Afin que ces mesures soient acceptées de tous, il serait recommandable d'objectiver les coûts liés à la création d'une commune nouvelle et de réserver le bénéfice de la majoration de 5 % de la DGF aux communes nouvelles de 30 000 habitants ou moins. Celles-ci, qui représentent plus de 99,7 % des communes nouvelles créées jusqu'ici, sont celles où ces coûts sont les plus significatifs.

Proposition n° 11 :  Évaluer les coûts liés à la création d'une commune nouvelle (charges induites, effets de seuil).

Proposition n° 12 : Proroger à destination des communes nouvelles créées à compter de 2019 le régime actuel d'aides financières transitoires. Réserver les majorations de dotation globale de fonctionnement aux communes nouvelles de 30 000 habitants ou moins.

2. Le lissage des effets de seuil

Les communes nouvelles sont également exposées à des effets de seuil, dans le cas où elles franchissent un niveau de population qu'aucune des communes fusionnées n'atteignait. Ces effets de seuil, de nature très diverse69(*), peuvent être regroupés sous quatre chefs :

- des obligations nouvelles relatives au fonctionnement du conseil municipal et de l'administration communale, qui ont généralement pour objet de renforcer les droits des conseillers municipaux, notamment ceux de l'opposition (délai de convocation du conseil municipal, notice explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération, représentation proportionnelle au sein des commissions, etc.), ceux des administrés (publication en ligne de documents administratifs, etc.), ou encore de garantir la transparence et la rigueur de la gestion budgétaire (vote du budget par nature et par fonction, annexes budgétaires, amortissement, etc.) ;

- de nouvelles compétences obligatoires (construction de logements sociaux, accueil des gens du voyage) ou la perte de la faculté de recourir aux services de l'État ou d'autres collectivités pour l'exercice d'autres compétences (aide des services de l'État pour l'instruction des demandes individuelles d'urbanisme, assistance technique du département) ;

- la perte d'éligibilité des communes à certaines recettes, dotations de l'État (DETR, DSR), ou autres (fonds de péréquation de la taxe additionnelle aux droits d'enregistrement ou à la taxe de publicité foncière) ;

- la perte d'éligibilité des administrés à certaines aides financières (exonération de la contribution foncière des entreprises, prime à la diversification des activités des buralistes, etc.).

Aux yeux de votre rapporteur, et bien que la pleine application de ces dispositions puisse nécessiter un temps d'adaptation, il ne saurait être question d'exonérer les communes nouvelles des obligations tenant au fonctionnement du conseil municipal et de l'administration communale, même à titre transitoire. Ces obligations ne sont guère coûteuses, et elles sont le gage d'un fonctionnement démocratique et transparent.

Les trois autres types d'effet de seuil, en revanche, peuvent avoir des conséquences beaucoup plus lourdes, et il serait opportun de prévoir des mécanismes de lissage, au moins pour certains d'entre eux.

De tels mécanismes existent déjà en ce qui concerne l'éligibilité aux dotations de l'État, qu'il s'agisse de la DSR, comme on l'a vu, ou de la DETR, à laquelle les communes nouvelles sont éligibles de plein droit pendant une période de trois années dès lors que l'une des conditions suivantes est remplie : soit l'une des communes fusionnées au moins y était éligible, soit la commune nouvelle est issue de la fusion de toutes les communes d'un EPCI à fiscalité propre qui l'était70(*). Il conviendrait d'introduire des dispositions transitoires du même ordre en ce qui concerne les autres ressources des communes soumises à une condition de population, mais aussi et surtout en ce qui concerne les compétences nouvelles mises à la charge de ces communes71(*).

De même, si l'on veut que les citoyens soutiennent le développement des communes nouvelles, il faut s'assurer qu'ils n'en pâtissent pas directement mais qu'ils continuent, au moins pendant une période transitoire, à être éligibles aux aides réservées aux administrés des plus petites communes.

Proposition n° 13 : Lisser les effets de seuil en cas de création d'une commune nouvelle.


* 66 Dès avant 2018, les communes nouvelles regroupant toutes les communes d'un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre bénéficiaient de cette garantie sans condition de population.

* 67 Une simple garantie triennale de stabilité des dotations constitue à elle seule un avantage financier par rapport aux autres communes quand l'enveloppe globale de ces dotations est en baisse.

* 68 Ont néanmoins un caractère général et pérenne les dispositions relatives à l'attribution, à une commune nouvelle issue de la fusion des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre, de dotations équivalentes à celles qu'il aurait perçues la même année.

* 69 Voir le tableau figurant en annexe au présent rapport.

* 70 Article L. 2334-33 du code général des collectivités territoriales.

* 71 En matière de logement locatif social, les communes nouvellement soumises aux obligations issues de la loi « SRU » sont exonérées pendant trois ans du prélèvement sur les ressources fiscales des communes défaillantes, et disposent ainsi d'un délai pour se mettre en conformité (article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation). Ce délai est sans doute trop bref, cependant. Le maire de Fillières (Haute-Savoie), entendu par votre rapporteur, lui a indiqué que sa commune s'était vu assigner l'objectif de construire 173 logements sociaux par an au cours des trois prochaines années, alors que le rythme actuel - compte tenu notamment des ressources foncières disponibles - est de 80 logements par an à peine.