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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

B. COMPOSITION ET FONCTIONNEMENT DU CONSEIL MUNICIPAL

1. La composition du conseil municipal au-delà du premier renouvellement

L'un des sujets de préoccupation évoqués le plus fréquemment par les élus rencontrés par la mission concerne la composition du conseil municipal de la commune nouvelle.

La composition du conseil municipal de la commune nouvelle

Selon le droit en vigueur, le conseil municipal est composé, entre la création de la commune nouvelle et le premier renouvellement intégral du conseil :

1° soit de l'ensemble des membres en exercice des conseils municipaux des communes fusionnées, si ces derniers l'ont décidé préalablement à la création de la commune nouvelle par délibérations concordantes (ce qui semble être systématiquement le cas) ;

2° soit par la répartition des sièges entre les communes en fonction de leur population, à la représentation proportionnelle au plus fort reste. L'effectif du conseil municipal dépend alors de l'application des règles suivantes :

- il est pris pour base de calcul de la répartition des sièges un effectif de soixante-neuf membres ;

- chaque commune fusionnée se voit attribuer un nombre de sièges au moins égal au nombre formé par l'addition du maire et de ses adjoints, mais qui ne peut être supérieur à celui de ses conseillers municipaux ;

- l'effectif total ne peut excéder soixante-neuf membres, sauf lorsque la désignation du maire et des adjoints des anciennes communes rend nécessaire l'attribution de sièges supplémentaires.

Par la suite, la composition du conseil municipal se rapproche progressivement du droit commun :

- lors du premier renouvellement du conseil municipal, son effectif est celui prévu pour les communes de la strate de population immédiatement supérieure ;

- dès le deuxième renouvellement, le droit commun s'applique.

Le droit en vigueur soulève deux problèmes principaux.

En premier lieu, le retour au droit commun paraît beaucoup trop rapide aux yeux de nombreux élus, car il occasionne une baisse brutale du nombre des conseillers municipaux. Ce n'est pas de nature à motiver les élus qui souhaitent continuer à participer à l'aventure de la commune nouvelle, au-delà des prochaines élections. Surtout, un effectif trop faible réduit les chances que chacune des anciennes communes soit « représentée » au conseil municipal, par le biais d'un ou plusieurs de ses habitants, ce qui fait craindre aux plus petites communes de se trouver noyées. En moyenne, les communes nouvelles devraient perdre 40 % de leurs conseillers municipaux à l'issue des élections de 2020. La commune nouvelle de Baugé-en-Anjou (15 communes déléguées, 11 000 habitants) passera ainsi de 130 à 35 conseillers, soit une diminution de 75 %. Son maire estime que ce nombre n'est pas suffisant pour assurer une représentation de toutes les communes déléguées et souhaiterait conserver un conseil municipal constitué de 45 membres.

Votre rapporteur souscrit donc à la demande de l'Association des maires de France que l'effectif du conseil municipal des communes nouvelles soit revu à la hausse et la transition mieux assurée. Une récente proposition de loi de notre collègue Françoise Gatel, membre de la mission, prévoit par exemple que lors du premier renouvellement général, cet effectif ne puisse être inférieur à trois fois le nombre de communes déléguées, lorsqu'elles existent : c'est une piste qui semble particulièrement intéressante72(*).

En second lieu, le droit en vigueur n'établit aucune différence entre un renouvellement du conseil municipal à l'échéance sexennale normale et un renouvellement en cours de sexennat, résultant de la dissolution du conseil (cas heureusement rare) ou, dans les communes de 1 000 habitants et plus, de la vacance d'au moins 30 % des sièges ou de la nécessité de compléter le conseil en vue de l'élection d'un nouveau maire73(*). Le cas n'est pas théorique : à Kaysersberg-Vignoble, dans le Haut-Rhin, de fortes dissensions au sein du conseil municipal de la commune nouvelle ont conduit à la démission du tiers de ses membres et à l'organisation de nouvelles élections en juin 2016. Il en a été de même à Saline, dans le Calvados, en avril 2018. La baisse de l'effectif du conseil municipal peut ainsi se trouver brutalement accélérée : une commune créée le 1er janvier 2017, dont il a fallu renouveler intégralement le conseil en 2018, sera soumise au droit commun dès les élections municipales de 2020.

Plusieurs remèdes à cet état de fait sont envisageables :

- soit distinguer dans la loi entre le renouvellement sexennal du conseil municipal et les renouvellements intermédiaires ;

- soit apporter, dans les communes nouvelles, des assouplissements aux règles qui imposent, dans certaines circonstances, le renouvellement intégral du conseil municipal. Il serait notamment raisonnable d'autoriser, sous certaines limitations, l'élection d'un nouveau maire par un conseil municipal incomplet74(*).

Proposition n° 14 : Pour faciliter la représentation de l'ensemble des communes fusionnées, prévoir, lors du premier renouvellement du conseil municipal d'une commune nouvelle, que son effectif ne puisse être inférieur à trois fois le nombre de communes déléguées.

Proposition n° 15 :  Afin que les vacances de sièges au conseil municipal d'une commune nouvelle ne conduisent pas à accélérer le retour à l'effectif de droit commun, autoriser l'élection d'un nouveau maire et de ses adjoints par un conseil municipal incomplet, ou distinguer entre le renouvellement sexennal du conseil et un éventuel renouvellement intégral intermédiaire.

2. L'institution d'une commission permanente

Au cours de la période qui suit immédiatement la création d'une commune nouvelle, avant le premier renouvellement de son conseil municipal, l'effectif important de celui-ci (lorsqu'il agrège l'ensemble des conseillers municipaux des anciennes communes) peut, à l'inverse, provoquer des difficultés de fonctionnement. Tel est le cas par exemple à Séverac d'Aveyron, commune nouvelle de 4 116 habitants du département de l'Aveyron, dont le conseil municipal compte 65 membres - soit autant que dans une ville de plus de 250 000 habitants !

Notre collègue Françoise Gatel suggère, dans sa proposition de loi susmentionnée, d'autoriser les communes nouvelles issues de la fusion de l'ensemble des communes d'un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre à se doter d'une commission permanente, à laquelle le conseil municipal pourrait déléguer une partie de ses attributions - de même que l'organe délibérant d'un EPCI peut déléguer une partie des siennes au bureau. Cette disposition utile pourrait être étendue à toutes les communes nouvelles ou à celles dont le conseil municipal compte plus de cinquante membres.

Proposition n° 16 : Autoriser le conseil municipal d'une commune nouvelle, s'il compte plus de cinquante membres, à déléguer jusqu'au premier renouvellement général une partie de ses attributions à une commission permanente.


* 72 Proposition de loi n° 503 (2017-2018) visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/leg/ppl17-503.html.

* 73 Dans les communes de moins de 1 000 habitants, où s'applique le scrutin majoritaire plurinominal, il est possible de procéder à des élections complémentaires. Dans les communes de 1 000 habitants est plus, il est également possible de faire appel aux suivants de liste, s'ils existent.

* 74 C'est ce que prévoit l'article 3 de la proposition de loi n° 503 (2017-2018) précitée.