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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

C. LA DIFFÉRENCIATION DES PÉRIMÈTRES, OU LA SECONDE VIE DES SYNDICATS

On a déjà donné un aperçu de la diversité des périmètres dans lesquels les compétences du bloc communal sont appelées à s'exercer : bassins de vie pour les services et équipements de proximité, aires urbaines pour les transports urbains, zones d'emploi pour le développement économique, bassins versants pour la GEMAPI, périmètres des services d'eau et d'assainissement déterminés par les zones d'approvisionnement et la topographie, etc.

S'il est légitime de chercher à limiter l'empilement des structures, il peut être contreproductif de confier des compétences disparates à un même échelon administratif.

Or les réformes territoriales de la dernière décennie se sont traduites par une concentration des compétences entre les mains des EPCI à fiscalité propre, au détriment des syndicats de communes ou syndicats mixtes dont le périmètre était parfois plus adapté. La loi « NOTRe » a d'ailleurs consacré cet objectif de réduction du nombre de syndicats lors de l'élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI)109(*).

Pour mémoire, les syndicats de communes et syndicats mixtes existants sont, en principe, appelés à disparaître en cas de création d'un EPCI à fiscalité propre, d'extension de son territoire ou d'élargissement de ses compétences, dès lors que ces syndicats exercent des compétences transférées audit EPCI à fiscalité propre sur tout ou partie de son territoire. Néanmoins, un mécanisme dit de « représentation-substitution » permet de laisser survivre les syndicats existants dans certains cas, notamment lorsque l'EPCI à fiscalité propre concerné est une communauté de communes.

Établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et syndicats (droit commun)

Périmètres respectifs de l'EPCI à fiscalité propre et du syndicat de communes ou du syndicat mixte

Règles applicables aux communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles

Règles applicables aux communautés de communes

Périmètres identiques

 

L'EPCI à fiscalité propre est substitué au syndicat de communes ou au syndicat mixte dont le périmètre est identique au sien, pour l'ensemble des compétences exercées par ce syndicat.

Le syndicat est dissous.

Périmètre du syndicat inclus dans celui de l'EPCI à fiscalité propre

 

L'EPCI à fiscalité propre est également substitué au syndicat de communes ou au syndicat mixte dont le périmètre est inclus en totalité dans son propre périmètre, mais seulement pour les compétences qu'exerce ce même EPCI à fiscalité propre.

Le syndicat est dissous s'il n'exerçait que des compétences désormais transférées à ce dernier. Il subsiste en revanche s'il exerce d'autres compétences.

Périmètre de l'EPCI à fiscalité propre inclus dans celui du syndicat

 

Lorsque le périmètre de l'EPCI à fiscalité propre est inclus dans celui du syndicat, ou lorsque ces deux périmètres se chevauchent :

- si le syndicat exerce des compétences transférées à titre obligatoire ou optionnel à l'EPCI à fiscalité propre, les communes membres de ce dernier se retirent du syndicat ;

- si le syndicat exerce des compétences transférées à titre facultatif à l'EPCI à fiscalité propre, ce dernier se substitue à ses communes membres au sein du syndicat (« représentation-substitution »). Ce sont des délégués de l'EPCI à fiscalité propre qui siègent au comité syndical, en nombre égal à celui des délégués dont disposaient les communes avant la substitution.

Lorsque le périmètre de la communauté de communes est inclus dans celui du syndicat, ou lorsque ces deux périmètres se chevauchent, le principe de « représentation-substitution » trouve à s'appliquer dans tous les cas, qu'il s'agisse de compétences obligatoires, optionnelles ou facultatives. Autrement dit, la communauté de communes est substituée à ses communes membres au sein du syndicat.

Périmètres qui se chevauchent

 

Source : commission des lois du Sénat

Ce régime a fort heureusement fait l'objet d'aménagements au cours des dernières années, à mesure qu'étaient obligatoirement transférées aux EPCI à fiscalité propre des compétences pour lesquelles ils ne sont pas taillés : la distribution d'eau potable, l'assainissement des eaux usées, la gestion des eaux pluviales et la protection des inondations (GEMAPI). Les dérogations applicables aux syndicats d'eau et d'assainissement, créées par la loi « NOTRe », ont même été encore assouplies par la toute récente loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes.

Il n'en demeure pas moins que, dans la majorité des cas, le transfert d'une compétence à un EPCI à fiscalité propre entraîne le retrait des communes membres des syndicats exerçant cette même compétence.

En revanche, par la suite, l'EPCI à fiscalité propre est libre de transférer toute compétence à un syndicat mixte dont le périmètre inclut en totalité le périmètre communautaire. C'est ainsi que de nombreuses communautés se regroupent en pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) ou en pôles métropolitains, par exemple pour élaborer un SCoT commun.

En règle générale, un EPCI à fiscalité propre ne peut pas transférer une compétence à un syndicat sur une partie seulement de son territoire, ou à plusieurs syndicats sur des parties distinctes de son territoire. Cette possibilité existe cependant en matière de gestion de l'eau et des cours d'eau, d'alimentation en eau potable, d'assainissement collectif ou non collectif, de collecte ou de traitement des déchets ménagers et assimilés, ou encore de distribution d'électricité ou de gaz naturel. Dans le domaine de la GEMAPI, depuis la loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017110(*), l'EPCI a même la possibilité de ne transférer ou de ne déléguer qu'une partie de sa compétence.

On voit donc que, pour certaines compétences, le régime imposant la disparition des syndicats de communes existants a quelque chose d'artificiel. Quelle différence y a-t-il à ce que des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre soient regroupées avec des communes extérieures au sein d'un syndicat de communes, ou à ce que l'EPCI à fiscalité propre soit, pour la même fraction de son territoire, associé avec les mêmes communes extérieures (ou leurs EPCI à fiscalité propre) au sein d'un syndicat mixte ? Tout au plus peut-on estimer que l'EPCI à fiscalité propre conserve ainsi une vision d'ensemble de la manière dont ses attributions sont exercées, qu'il est ainsi en mesure d'organiser au mieux. Mais, outre que le retrait d'un syndicat mixte est soumis à de strictes conditions légales111(*), pourquoi les communes seraient-elles incapables du même effort de réorganisation ?

Votre rapporteur invite donc à reconsidérer le rôle des syndicats de communes et des syndicats mixtes dans l'organisation du bloc communal. Lors de la prochaine révision sexennale des SDCI, il conviendra d'avancer sur ce plan avec prudence et de ne pas se priver d'outils qui, dans bien des cas, ont fait la preuve de leur pertinence.

Proposition n° 28 : Reconsidérer la place des syndicats dans la coopération intercommunale. Supprimer la référence légale à l'objectif de réduction du nombre de syndicats.


* 109 4° du III de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales.

* 110 Loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations.

* 111 Articles L. 5711-5 (syndicats mixtes fermés) et L. 5721-6-3 (syndicats mixtes ouverts) du code général des collectivités territoriales.