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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

IV. VERS UNE SIMPLIFICATION DES CATÉGORIES D'EPCI À FISCALITÉ PROPRE

A. LA NÉCESSAIRE RÉFORME DE LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ

Les EPCI à fiscalité propre perçoivent chaque année une dotation d'intercommunalité, d'un montant total d'1,47 milliard d'euros en 2017, qui est une composante de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal. Le montant de la dotation d'intercommunalité et ses modalités de répartition diffèrent selon les catégories d'EPCI à fiscalité propre.

En principe - c'est-à-dire en faisant abstraction des diverses majorations et garanties ainsi que des minorations, écrêtements et de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) - la dotation d'intercommunalité des communautés de communes et d'agglomération est calculée de la manière suivante :

- une enveloppe globale est attribuée à chaque catégorie, en fonction d'une dotation moyenne par habitant de 20,48 euros pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, de 24,48 euros pour les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique ou 34,06 euros pour celles qui remplissent les conditions fixées pour bénéficier de la « DGF bonifiée »112(*), et de 48,08 euros pour les communautés d'agglomération ;

- l'enveloppe est ensuite répartie entre :

o une dotation de base, à raison de 30 % du total, calculée en fonction de la population de l'EPCI pondérée par son coefficient d'intégration fiscale ;

o une dotation de péréquation, répartie en fonction de la population, du potentiel fiscal et du coefficient d'intégration fiscale.

- plus simplement, la dotation d'intercommunalité des communautés urbaines et métropoles est égale à 60 euros par habitant (hors garanties et CRFP).

Ces modalités de calcul sont affectées de très nombreux mécanismes correcteurs, et en particulier de garanties qui prémunissent certains EPCI à fiscalité propre contre une baisse trop brutale de leur dotation d'une année sur l'autre, voire qui leur assurent le maintien ou la hausse de leur dotation. La multiplication de ces garanties conduit à décorréler le montant de la dotation des charges qui pèsent sur chaque EPCI, ce qui entretient un sentiment d'injustice et a provoqué de nombreux contentieux depuis la dernière révision de la carte intercommunale113(*).

Certains critères employés pour la répartition des dotations paraissent également inadaptés. Il en va ainsi du coefficient d'intégration fiscale (CIF), qui sert à inciter les communes à transférer toujours plus de compétences au niveau intercommunal - y compris des compétences de proximité - plutôt qu'à financer l'exercice de ces compétences par l'EPCI : l'attribution à celui-ci d'une plus grande part de ressources fiscales, que reflète l'augmentation du CIF, suffit en principe à compenser les transferts de compétences. L'utilisation de ce critère a des effets pervers et conduit certaines communautés à mettre en place des montages financiers qui ne reflètent pas la réalité de l'intégration des compétences.

Enfin, et surtout, la justification de la différence de montant de dotation par habitant entre les différentes catégories d'EPCI à fiscalité propre est de moins en moins évidente. Sans doute les communautés les plus urbaines ont-elles à assumer des dépenses importantes d'infrastructures et des charges de centralité. Mais les communautés de communes rurales se voient également transférer des compétences très coûteuses, comme la gestion des déchets, la distribution d'eau potable ou l'assainissement, et elles font face à des « charges de ruralité » comme, par exemple, l'entretien de kilomètres de voirie ou le financement de maisons de service au public.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur, conformément aux recommandations récentes du Comité des finances locales, plaide pour une refonte de la dotation d'intercommunalité.

Proposition n° 29 : Réformer la dotation d'intercommunalité :
(1) unifier le montant moyen par habitant des différentes catégories d'EPCI à fiscalité propre ;
(2) supprimer le mécanisme de DGF bonifiée des communautés de communes ;
(3) définir des critères de répartition qui reflètent mieux la réalité des charges des établissements, et supprimer le critère du coefficient d'intégration fiscale ;
(4) simplifier les mécanismes de garantie.


* 112 Ces conditions sont fixées à l'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales.

* 113 Voir notamment la décision du Conseil constitutionnel n° 2018-711 QPC du 8 juin 2018.