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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

B. UNE CATÉGORISATION À REVOIR

La répartition des EPCI à fiscalité propre en quatre catégories, créées au fil du temps par des réformes successives, est aujourd'hui devenue illisible. Les catégories des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles, en particulier, sont devenues extrêmement hétérogènes à force d'assouplissements des conditions fixées par la loi pour les créer.

Les conditions de création des différentes catégories d'EPCI à fiscalité propre
et leur évolution

Sans préjudice des objectifs assignés aux schémas départementaux de coopération intercommunale, parmi lesquels la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre d'une population au moins égale à 15 000 habitants, sauf dérogations dans les territoires faiblement peuplés et les zones de montagne, la loi impose certaines conditions particulières à la création de tels EPCI, qui varient en fonction de leur catégorie juridique. Ces conditions ont trait au peuplement du territoire concerné, à son urbanisation ainsi qu'au statut administratif de certaines communes.

Communautés de communes

La création des communautés de communes - catégorie instituée par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, dite « ATR » - n'est soumise à aucune condition particulière (autres que celles qui s'imposent à l'ensemble des EPCI à fiscalité propre, notamment en termes de population).

Communautés d'agglomération

Instituée par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite « Chevènement », la catégorie des communautés d'agglomération est normalement destinée aux villes moyennes et à leur environnement immédiat. En principe, une communauté d'agglomération doit rassembler 50 000 habitants autour d'une commune centre de plus de 15 000 habitants.

De nombreuses dérogations ont néanmoins été introduites au fil du temps :

- le seuil de 15 000 habitants pour la commune centre ne s'applique pas si la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département (loi « Chevènement ») ou la commune la plus peuplée du département (loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité), ou encore si la commune la plus peuplée de la communauté est la commune centre d'une unité urbaine de plus de 15 000 habitants (loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « NOTRe ») ;

- le seuil de 50 000 habitants est réduit à 30 000 habitants si la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département. Il peut également être apprécié au regard de la « population DGF », à condition que celle-ci soit supérieure à 60 000 habitants et qu'elle excède la population totale de plus de 50 % (loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dite « RCT »).

En outre :

- à titre expérimental et pour une durée de trois ans, la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral a permis à l'État d'autoriser la constitution d'une communauté d'agglomération comptant au moins 30 000 habitants et comprenant la commune la plus peuplée du département ;

- à titre expérimental et pour une durée de dix-huit mois, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « MAPTAM », a permis à l'État d'autoriser la constitution d'une communauté d'agglomération formant un ensemble d'au moins 25 000 habitants autour d'une commune centre de plus de 15 000 habitants, à condition que la majorité des communes membres, dont la commune centre, soient des communes littorales.

Communautés urbaines

La catégorie des communautés urbaines, créée par la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines, est celle qui a le plus évolué avec le temps.

À l'origine, une communauté urbaine pouvait être créée dans toute agglomération de plus de 50 000 habitants. La loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 précitée a créé d'office les communautés urbaines de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg.

La loi « ATR » a d'abord abaissé ce seuil à 20 000 habitants.

Par la suite, la loi « Chevènement » précitée a réservé ce statut aux ensembles de plus de 500 000 habitants, tout en laissant subsister les communautés urbaines créées antérieurement - avec toutefois un régime spécial, qui comprend des compétences obligatoires moins étendues.

Les lois « RCT » et « MAPTAM » ont ramené ce seuil à 450 000, puis à 250 000 habitants.

Enfin, la loi « NOTRe » a prévu que ce seuil ne s'applique pas si l'EPCI en question comprend une commune ayant perdu la qualité de chef-lieu de région.

Métropoles

Créé en 2010 par la loi « RTC », le statut de métropole était initialement réservé aux EPCI à fiscalité propre de plus de 500 000 habitants.

Vu le peu de succès de cette tentative - seule la métropole de Nice Côte-d'Azur avait été créée en 2012 - la loi « MAPTAM » a érigé d'office en métropoles les huit EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants en 2010, ainsi que les deux métropoles à statut particulier du Grand Paris et Aix-Marseille-Provence et la métropole de Lyon (qui n'est pas un EPCI mais une collectivité territoriale à statut particulier). Étaient aussi autorisées à se transformer en métropoles les EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 400 000 habitants et dans le périmètre desquels se trouvait le chef-lieu de région, ainsi que les EPCI à fiscalité propre centres d'une zone d'emplois de plus de 400 000 habitants et exerçant les compétences obligatoires d'une métropole à la date de l'entrée en vigueur de la loi.

Ces critères furent ensuite assouplis par la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, qui ajouta aux cas précédents :

- les EPCI à fiscalité propre centres d'une zone d'emploi de plus de 400 000 habitants comprenant dans leur périmètre le chef-lieu de région ;

- les EPCI à fiscalité propre de plus de 250 000 habitants ou comprenant dans leur périmètre, au 31 décembre 2015, le chef-lieu de région, centres d'une zone d'emploi de plus de 500 000 habitants.

Votre rapporteur ne reviendra pas ici sur les critiques qu'il a adressées à l'élargissement du champ des métropoles, terme qui est devenu un label dont chacun cherche à se parer, plutôt que le nom d'une catégorie cohérente114(*).

Les métropoles (population, urbanisation, centralité)

Nom

Population de la métropole

Population de l'unité urbaine principale

Population de l'aire urbaine

Métropole du Grand Paris

7 086 571

10 706 072

12 532 901

Métropole d'Aix-Marseille-Provence

1 895 060

1 585 498

1 752 398

Métropole Européenne de Lille

1 155 161

1 039 397

1 184 708

Bordeaux Métropole

787 107

904 359

1 215 769

Toulouse Métropole

768 494

948 433

1 330 954

Nantes Métropole

646 513

633 690

949 316

Métropole Nice Côte d'Azur

544 819

943 354

1 005 891

Métropole Rouen Normandie

498 822

467 133

663 743

Eurométropole de Strasbourg

494 272

461 101

780 515

Montpellier Méditerranée Métropole

465 407

428 909

599 365

Grenoble-Alpes-Métropole

452 687

512 591

690 050

Rennes Métropole

450 639

330 871

719 840

Métropole Toulon-Provence-Méditerranée

437 460

569 793

622 895

Saint-Etienne Métropole

409 382

373 130

517 585

Tours Métropole Val de Loire

299 177

353 042

492 722

Clermont Auvergne Métropole

293 125

265 892

479 096

Orléans Métropole

289 233

278 131

433 337

Métropole du Grand Nancy

262 162

285 659

435 336

Dijon Métropole

257 843

243 244

384 824

Metz Métropole

224 904

285 268

389 612

Brest Métropole

213 462

200 530

318 829

Métropole de Lyon

1 390 240

1 639 558

2 291 763

Source : commission des lois du Sénat (données : INSEE)

Les conditions pour constituer une communauté urbaine ont, elles, été resserrées au moment de la création des communautés d'agglomération par la loi « Chevènement » de 1999, puis de nouveau assouplies par la loi « RCT » de 2010. On a d'ailleurs laissé subsister des communautés urbaines de très petite taille créées avant 1999, tout en leur attribuant des compétences moins étendues.

Les communautés urbaines (population, urbanisation, centralité)

Nom

Population regroupée

Population de l'unité urbaine principale

Population de l'aire urbaine

CU Grand Paris Seine et Oise

413 904

10 706 072 (Paris)

12 532 901

(Paris)

CU Angers Loire Métropole

301 245

225 978

413 325

CU du Grand Reims

300 690

212 949

322 264

CU Perpignan Méditerranée Métropole

271 238

200 971

320 785

CU Caen la Mer

270 557

198 639

418 148

CU Le Mans Métropole

210 635

210 018

347 348

CU de Dunkerque

203 030

177 103

257 652

CU du Grand Poitiers

196 155

130 502

260 626

CU d'Arras

109 781

86 845

130 541

CU Le Creusot Montceau-les-Mines

97 828

33 444

37 389

CU d'Alençon

58 924

41 758

67 801

Source : commission des lois du Sénat (données : INSEE)

Quant aux communautés d'agglomération, on en rencontre sur des territoires qui n'ont à peu près rien à voir entre eux : de grandes villes de plus de 100 000 habitants comme Mulhouse, Amiens ou Limoges et leur aire urbaine, ou de vastes étendues rurales dépourvues de véritable centralité.

Cette hétérogénéité serait sans importance si les catégories d'EPCI à fiscalité propre n'étaient que des étiquettes. Mais elles emportent non seulement, comme on vient de le voir, des disparités importantes de ressources, mais aussi des différences dans la définition des compétences obligatoires de chaque catégorie (ainsi que des compétences optionnelles pour les communautés de communes et d'agglomération), ainsi que dans le sort réservé aux syndicats préexistants à la création de la communauté. Pour le dire brièvement, plus une communauté progresse dans l'échelle des catégories, plus elle doit être intégrée et plus elle est aidée financièrement par l'État.

Il est temps de réfléchir à une simplification du paysage intercommunal.

Sans doute serait-il délicat d'ôter aux métropoles les plus petites ce label qu'elles ont tout fait pour obtenir, sans en mesurer nécessairement les conséquences. Encore pourrait-on bientôt voir apparaître des « métropoles à deux vitesses », si le projet que l'on prête au Gouvernement d'imposer le transfert des compétences départementales aux cinq ou six plus grandes métropoles sur leur territoire venait à aboutir.

C'est sans doute aujourd'hui la catégorie des communautés d'agglomération qui est la moins pertinente. Les communautés d'agglomération les plus peuplées et les plus urbaines, si elles le souhaitent, pourraient être érigées en communautés urbaines - quitte à assouplir légèrement les conditions de création de celles-ci - tandis que les autres, et en particulier les étranges communautés d'agglomération rurales, rejoindraient le rang des communautés de communes dont elles ne se distinguent guère dans les faits.

À titre de piste de réflexion, on peut imaginer que les conditions pour créer une communauté urbaine soient désormais les suivantes : que le groupement de communes considéré forme un ensemble de plus de 150 000 habitants et comprenne une unité urbaine (au sens de l'INSEE) de plus de 50 000 habitants ou soit compris dans une telle unité urbaine. Quarante communautés d'agglomération actuelles pourraient ainsi se transformer en communautés urbaines, tandis que les 182 autres deviendraient des communautés de communes.

Quant aux communautés urbaines existantes qui ne rempliraient pas ces nouvelles conditions, elles pourraient devenir elles aussi des communautés de communes, si elles le souhaitent.

Communautés d'agglomération et communautés urbaines de plus de 150 000 habitants, comportant une unité urbaine de plus de 50 000 habitants
ou comprises dans telle unité urbaine

Nom de l'EPCI à fiscalité propre

Nature juridique

Population

Unité urbaine la plus peuplée

Population de l'unité urbaine

CU Grand Paris Seine et Oise

CU

413 904

Paris

2 millions ou plus

CA Roissy Pays de France

CA

352 112

Paris

2 millions ou plus

CA Grand Paris Sud Seine Essonne Sénart

CA

350 953

Paris

2 millions ou plus

CA Saint Germain Boucles de Seine

CA

341 945

Paris

2 millions ou plus

CA Communauté Paris-Saclay

CA

315 498

Paris

2 millions ou plus

CA du Pays Basque

CA

312 178

Bayonne

Entre 200 000
et 1 999 999

CU Angers Loire Métropole

CU

301 245

Angers

Entre 200 000
et 1 999 999

CU du Grand Reims

CU

300 690

Reims

Entre 200 000
et 1 999 999

CA de Béthune-Bruay, Artois-Lys Romane

CA

281 249

Béthune

Entre 200 000
et 1 999 999

CA Mulhouse Alsace Agglomération

CA

277 640

Mulhouse

Entre 200 000
et 1 999 999

CA Val Parisis

CA

273 000

Paris

2 millions ou plus

CU Perpignan Méditerranée Métropole

CU

271 238

Perpignan

Entre 200 000
et 1 999 999

CU Caen la Mer

CU

270 557

Caen

Entre 100 000
et 199 999

CA Versailles Grand Parc

CA

270 056

Paris

2 millions ou plus

CA de Nîmes Métropole

CA

261 754

Nîmes

Entre 200 000
et 1 999 999

CA de Lens - Liévin

CA

245 036

Douai-Lens

Entre 200 000
et 1 999 999

CA Havraise

CA

239 806

Le Havre

Entre 200 000
et 1 999 999

CA de Saint Quentin en Yvelines

CA

231 606

Paris

2 millions ou plus

CA Paris - Vallée de la Marne

CA

229 695

Paris

2 millions ou plus

CA Valence Romans Agglo

CA

225 262

Valence

Entre 100 000
et 199 999

CA Territoire de la Côte Ouest

CA

217 619

Saint-Paul

Entre 100 000
et 199 999

CA Limoges Métropole

CA

212 550

Limoges

Entre 100 000
et 199 999

CU Le Mans Métropole

CU

210 635

Le Mans

Entre 200 000
et 1 999 999

CA de Cergy-Pontoise

CA

207 503

Paris

2 millions ou plus

CA Lorient Agglomération

CA

207 293

Lorient

Entre 100 000
et 199 999

CA du Grand Annecy

CA

205 214

Annecy

Entre 100 000
et 199 999

CA Intercommunale du Nord de la Réunion

CA

205 176

Saint-Denis

Entre 100 000
et 199 999

CU de Dunkerque

CU

203 030

Dunkerque

Entre 100 000
et 199 999

CA du Grand Besançon

CA

198 248

Besançon

Entre 100 000
et 199 999

CA Coeur d'Essonne Agglomération

CA

198 060

Paris

2 millions ou plus

CA du Grand Avignon

CA

196 640

Avignon

Entre 200 000
et 1 999 999

CU du Grand Poitiers

CU

196 155

Poitiers

Entre 100 000
et 199 999

CA Valenciennes Métropole

CA

194 772

Valenciennes

Entre 200 000
et 1 999 999

CA du Cotentin

CA

186 896

Cherbourg

Entre 50 000
et 99 999

CA Plaine Vallée

CA

183 806

Paris

2 millions ou plus

CA CIVIS (Communauté Intercommunale des Villes Solidaires)

CA

182 777

Saint-Louis

Entre 50 000
et 99 999

CA Amiens Métropole

CA

182 600

Amiens

Entre 100 000
et 199 999

CA de Sophia Antipolis

CA

179 170

Nice

Entre 200 000
et 1 999 999

CA Val d'Yerres Val de Seine

CA

178 011

Paris

2 millions ou plus

CA Troyes Champagne Métropole

CA

174 221

Troyes

Entre 100 000
et 199 999

CA de La Rochelle

CA

172 851

La Rochelle

Entre 100 000
et 199 999

CA Golfe du Morbihan - Vannes Agglomération

CA

171 300

Vannes

Entre 50 000
et 99 999

CA Pau Béarn Pyrénées

CA

166 360

Pau

Entre 100 000
et 199 999

CA du Centre de la Martinique

CA

161 301

Fort-de-France

Entre 100 000
et 199 999

CA Cannes Pays de Lérins

CA

160 173

Nice

Entre 200 000
et 1 999 999

CA de la Porte du Hainaut

CA

159 883

Valenciennes115(*)

Entre 200 000
et 1 999 999

CA Saint-Brieuc Armor Agglomération

CA

156 542

Saint-Brieuc

Entre 50 000
et 99 999

CA du Douaisis

CA

151 662

Douai-Lens

Entre 200 000
et 1 999 999

Proposition n° 30 : Lancer une réflexion associant les élus municipaux, le Parlement et le Gouvernement pour simplifier la catégorisation juridique des EPCI à fiscalité propre. À terme, envisager la suppression de la catégorie des communautés d'agglomération.


* 114 Voir le rapport n° 82 (2016-2017) sur le projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l16-082/l16-082.html.

* 115 Une partie du territoire de la communauté d'agglomération de la Porte du Hainaut s'étend sur l'unité urbaine de Valenciennes, bien que la commune de Valenciennes n'en fasse pas partie.