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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

CONCLUSION : TROIS MODÈLES
POUR L'AVENIR DU BLOC COMMUNAL

« Méfions-nous des modernités hâtives. Méfions-nous de ces rationalisations sans âme qui remplaceraient nos élus par des « délégués ». Méfions-nous de ces « agglomérations », quel vilain mot ! Si la modernité, si ces rationalités ont un prix qui est celui du désert et de l'anonymat, je n'en veux pas ! Un maire ne sera jamais, jamais remplacé par un chef de bureau116(*). »

Dans un monde marqué par l'éloignement progressif des lieux de pouvoir, la perte de confiance dans les institutions publiques et la désaffiliation civique qui s'ensuit, la commune n'a rien perdu de son actualité. On la croyait vieillie, inadaptée aux enjeux contemporains, vidée de sa substance par l'amoncellement des réformes. Et pourtant ! La démocratie reste plus vivante à l'échelon communal qu'à aucun autre. Sondage après sondage, nos concitoyens expriment leur attachement à l'institution communale, non par passéisme ou esprit de clocher, mais parce qu'ils savent que là, au plus près du terrain, il leur est possible d'exercer un contrôle sur leur avenir et de changer les choses. Quant aux élus, ils redoublent d'imagination pour faire vivre leur territoire avec les moyens qui leur sont laissés, sans hésiter à remodeler ses structures administratives lorsque c'est nécessaire ou souhaitable.

Les expériences en cours, tout comme les pistes de réforme esquissées dans ce rapport pour mieux accompagner celles-ci, laissent entrevoir trois modèles pour l'organisation future du bloc communal.

Premier modèle : la coopérative locale

Le premier modèle se situe dans la continuité de l'organisation administrative existante, tout en lui apportant les correctifs indispensables.

Dans ce modèle, les communes verraient leur place consolidée en tant que premier échelon de la démocratie locale : leur compétence générale pour agir dans l'intérêt public local serait consacrée par la Constitution, ainsi que le triple office du maire en tant qu'autorité exécutive de la commune, autorité de police municipale et représentant de l'État.

Les communes continueraient à devoir s'associer pour exercer ensemble des compétences « structurantes » et pour mutualiser certaines dépenses. Mais le fonctionnement de l'intercommunalité serait revu, afin de mieux associer les élus municipaux et d'agir au plus près du terrain, suivant l'exemple des meilleures pratiques aujourd'hui observables. Là où c'est nécessaire - notamment dans les intercommunalités « XXL » issues de la loi « NOTRe », ces colosses aux pieds d'argile - le fonctionnement des EPCI à fiscalité propre serait déconcentré grâce à la mise en place de pôles territoriaux doués d'une réelle consistance, c'est-à-dire susceptibles de se voir déléguer des compétences communautaires ; des compétences pourraient également être restituées aux communes, quitte à ce qu'elles se regroupent en syndicats pour les exercer à une échelle plus raisonnable. Quant aux syndicats intercommunaux, ils continueraient à jouer leur rôle pour l'exercice de compétences mal adaptées aux périmètres des EPCI à fiscalité propre.

Pour que ces évolutions institutionnelles ne restent pas lettre morte, encore faudrait-il consentir les efforts nécessaires, d'une part, pour redonner aux communes les moyens financiers, humains et techniques dont elles ont besoin pour assumer pleinement leurs compétences, d'autre part, pour enrayer la crise des vocations électives grâce à un statut de l'élu digne de ce nom.

Deuxième modèle : une complémentarité renforcée entre communes et intercommunalité

Le deuxième modèle est inspiré d'expériences engagées en plusieurs lieux du territoire national, et dont la région des Mauges, dans le Maine-et-Loire, offre sans doute la meilleure illustration.

Sur ce territoire est née, le 1er janvier 2016, la communauté d'agglomération Mauges-Communauté, qui réunit six communes elles-mêmes issues de la fusion des communes membres des six communautés de communes préexistantes.

La communauté d'agglomération Mauges-Communauté

Source : Mauges-Communauté

Une telle réorganisation, due à l'esprit d'initiative des élus maugeois, permet de redéfinir la répartition des compétences entre les communes et la communauté afin de faire jouer à chacun de ces échelons le rôle qui lui est le plus adapté, et d'accroître ainsi l'efficacité de l'action publique. Selon les termes de la Feuille de route 2017-2020 adoptée par la communauté d'agglomération, « les communes désormais de taille critique et bénéficiant d'une organisation politico-administrative structurante, sont titulaires de la majeure partie des compétences d'intérêt local et à ce titre elles sont aux avant-postes du service public comme garantes de la cohésion sociale ; l'intercommunalité vaste et forte de 120 000 habitants s'érige en espace politique de la région des Pays de la Loire et elle est titulaire de fonctions ciblées assises sur des politiques d'ensemble qui répondent à une vocation structurante117(*) ». 

Les compétences de la communauté ont été définies avec soin, dans le souci constant de la subsidiarité. En matière d'urbanisme, par exemple, il a été jugé plus pertinent de laisser aux communes la charge du plan local d'urbanisme (PLU), mais une attention particulière est portée sur leur mise en cohérence interne et leur articulation avec le programme local de l'habitat (PLH) intercommunal. Dans le domaine culturel, la communauté est chargée de la promotion du spectacle vivant, mais le reste de la compétence demeure entre les mains des communes. Quant à la politique sportive, les élus ont souhaité prendre le temps de la réflexion et mettre en place un groupe de travail sur la définition de l'intérêt communautaire, la communauté ayant plutôt vocation à soutenir des projets d'envergure permettant de valoriser l'image du territoire.

D'autres territoires s'engagent dans des voies similaires. À l'autre extrémité du département de Maine-et-Loire, la communauté de communes Baugeois-Vallée rassemble sept communes dont cinq communes nouvelles, deux d'entre elles ayant réuni toutes ou presque toutes les communes membres d'anciennes communautés de communes118(*). L'action sociale, l'accueil des jeunes enfants et la gestion des écoles, la politique culturelle (à l'exception d'une école de musique), la construction et l'entretien de la voirie, l'urbanisme, autant de compétences qui ont ainsi pu être restituées aux communes, tandis que la communauté a souhaité exercer d'emblée tant des compétences obligatoires de développement et d'aménagement de l'espace que des compétences optionnelles de gestion, comme la distribution d'eau potable ou l'assainissement. Les élus du sud du département de la Manche, rencontrés par les membres de la mission, ont fait part de leur intérêt pour un tel modèle - la commune d'Isigny-le-Buat y a été créée dès 1969 à l'échelle de l'ancien canton. Il en va de même dans l'agglomération annécienne.

Ces exemples méritent d'être médités. L'existence de communes robustes, dotées des moyens nécessaires pour assumer elles-mêmes la gestion de services publics du quotidien, ne fait pas perdre toute pertinence à la coopération intercommunale, bien au contraire : elle permet de la recentrer sur son objet propre. Ce modèle peut d'ailleurs être reproduit sur des territoires où les communes sont d'ores et déjà d'une taille suffisante, sans qu'elles aient besoin de fusionner.

Troisième modèle : la « commune-communauté »

Enfin, lorsqu'une commune nouvelle se constitue à l'échelle d'un EPCI à fiscalité propre, il est inutile et même contreproductif de lui imposer de se rattacher à un autre EPCI à fiscalité propre. Une telle commune est capable, en principe, de réunir entre ses mains l'ensemble des compétences du bloc communal.

Même dispensée de se rattacher à un EPCI à fiscalité propre, une telle commune ne vivrait pas isolée. Elle serait certainement conduite à adhérer à des syndicats de communes ou syndicats mixtes, ou à adopter des formes plus souples de coopération (conventions, ententes...) pour l'exercice de certaines de ses compétences.

Ce troisième modèle, celui de la « commune-communauté », peut être perçu comme l'aboutissement d'une certaine idée de l'intercommunalité, dont on pensait qu'elle avait vocation à absorber les communes. À n'en pas douter, il trouvera rarement à se concrétiser, car les EPCI à fiscalité propre sont devenus si vastes, dans un grand nombre de départements, que leur transformation en communes nouvelles éloignerait excessivement les maires et les conseils municipaux des citoyens. Il ne faut pas l'exclure par principe, cependant. Ce modèle aurait au moins le mérite de clarifier la gouvernance locale et de faciliter ainsi le contrôle des citoyens. Il renforcerait aussi la solidarité financière sur les territoires concernés et réduirait sans doute certaines dépenses de fonctionnement.

Une pluralité de modèles pour des territoires divers

Ces trois modèles sont complémentaires, et le législateur n'a pas à choisir entre eux. Car les territoires de France sont divers, et aucune organisation administrative uniforme ne peut être pleinement adaptée à chacun d'entre eux.

Les communes nouvelles, en particulier, ne se développeront pas au même rythme sur l'ensemble du territoire national, et il faut se garder d'en imposer la généralisation. Cela s'explique d'abord par l'histoire et la sociologie politiques des régions françaises : le géographe José Chaboche relevait par exemple que « le Grand Ouest, notamment la Bretagne, a une forte tradition de solidarité intercommunale liée à la culture politique d'élus issus des mêmes creusets syndicaux119(*) », ce qui explique que l'intercommunalité à fiscalité propre s'y soit développée plus tôt qu'ailleurs - de même que dans le Nord-Est de la France et le long de l'arc rhône-alpin - et que les fusions de communes y aient été particulièrement nombreuses. Ensuite, la population et la superficie moyennes des communes diffèrent considérablement d'un point à l'autre du territoire. Comme l'expliquait Gérard-François Dumont, « la taille des communes françaises est dépendante des différences de densité de population existant dans le passé, parfois encore prégnantes aujourd'hui » : les paroisses rurales dont sont issues la plupart des communes étaient beaucoup plus étendues dans les régions faiblement peuplées120(*). Cependant, certains territoires - l'Île-de-France, le littoral méditerranéen - se caractérisent aujourd'hui à la fois par un nombre de communes relativement faible et par une forte densité de population : on compte en moyenne 6 641 habitants par commune dans les Alpes-Maritimes, 6 854 dans le Var, 14 938 dans les Bouches-du-Rhône et même 44 488 dans les Hauts-de-Seine, contre 380 dans la Meuse.

Population moyenne des communes par département en France métropolitaine
(en nombre d'habitants au 1er janvier 2015)

Source : commission des lois du Sénat (d'après les statistiques de l'INSEE)

Le législateur doit avoir l'intelligence de prendre en compte ces différences, et - tout en fixant des principes et des objectifs - de laisser les élus locaux, qui sont les meilleurs connaisseurs de leur territoire, adapter l'organisation administrative de celui-ci à ses spécificités. Les réformes de la dernière décennie ont introduit beaucoup trop de rigidité dans notre droit des collectivités territoriales. Il est temps de renouer avec la souplesse, le pragmatisme et l'adaptation aux besoins du terrain.


* 116 Érik Orsenna, Discours prononcé devant les élus locaux lors du Rassemblement du 18 novembre 2015, dans Ensemble, inventons la commune du XXIe siècle, livre blanc de l'Association des maires de France, juin 2016, p. 8. Ce document est consultable à l'adresse suivante :

http://www.amf.asso.fr/document/index.asp?DOC_N_ID=24620&TYPE_ACTU=4.

* 117 Feuille de route 2017-2020 de la communauté d'agglomération Mauges-Communauté, p. 4. Ce document est consultable à l'adresse suivante :

http://www.maugescommunaute.fr/data/mediashare/oh/gba24yqchlukfhx45ji8b10iuvorrc-org.pdf.

* 118 Il s'agit des communes de Baugé-en-Anjou (ancienne communauté de communes du canton de Baujé) et Noyant-Villages (ancienne communauté de communes de la région de Noyant, à l'exception de la commune de La Pellerine).

* 119 José Chaboche, « La diffusion spatiale de l'intercommunalité à fiscalité propre », Mappemonde, n° 63, p. 35-39. Cet article est consultable à l'adresse suivante : https://www.mgm.fr/PUB/Mappemonde/M301/Chaboche.pdf.

* 120 Gérard-François Dumont, « Les communes en France : petit dictionnaire des idées reçues (suite) », Population & Avenir, vol. 720, n° 5, 2014, p. 3.