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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 7 NOVEMBRE 2018

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale, dont je présente aujourd'hui le rapport, est à la fois pluraliste et permanente. Je présente donc ce rapport également au nom de nos collègues Agnès Canayer, Maryse Carrère, Pierre-Yves Collombat, Françoise Gatel, Alain Marc, Didier Marie et Thani Mohamed Soihili. Nous avons voulu dresser un bilan de la situation actuelle et formuler des propositions pour rendre aux communes leur dynamisme. Pour cela, nous avons effectué quatre déplacements de deux jours chacun, dans l'Orne, la Manche, la Lozère et l'Aveyron, puis en Haute-Savoie, à la rencontre des élus locaux et des représentants des services déconcentrés de l'État. Nous avons également organisé plusieurs tables rondes au Sénat avec des représentants des associations d'élus et des universitaires. La semaine prochaine se tiendra un colloque pour présenter les conclusions de notre rapport, mais aussi et surtout pour permettre aux acteurs de la vie locale de témoigner et d'échanger sur ces sujets.

Au cours de l'été dernier, de nombreux articles de presse se sont fait l'écho du profond malaise des élus municipaux, illustré par une vague de démissions sans précédent. Nous avons, lors de nos déplacements, ressenti ce malaise. Parmi les motifs de découragement des élus, plusieurs reviennent avec insistance :

- la réduction des moyens humains et financiers des communes ;

- les regroupements forcés et les transferts obligatoires de compétences aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ;

- la complexité paralysante et l'amoncellement des normes ;

- les insuffisances du statut de l'élu.

Pour autant, les initiatives se multiplient sur le terrain pour rendre son dynamisme à l'institution communale, grâce à la création de communes nouvelles, à la réorganisation interne des groupements intercommunaux pour renforcer l'action de proximité, ou encore à la diversification des modalités de participation citoyenne.

La première partie du rapport dresse un état des lieux des forces et fragilités actuelles des communes, et formule un premier ensemble de propositions afin de conforter leur rôle en tant qu'échelon fondamental de la démocratie et de l'action publique locales.

Comme vous le savez, l'institution communale telle qu'on la connaît aujourd'hui est née au cours des premiers mois de la Révolution française, avec la loi du 14 décembre 1789. Quelque 40 000 municipalités ont ainsi vu le jour, à partir des villes, bourgs, paroisses et communautés villageoises. Depuis deux siècles, l'émiettement de la carte communale fait l'objet de critiques récurrentes. Pourtant, des études récentes montrent qu'il existe une corrélation statistique très nette entre la participation électorale et la taille des communes. Dans d'autres pays européens, les regroupements forcés de communes se sont accompagnés d'une hausse continue de l'abstention aux élections municipales.

Plus largement, la commune apparaît comme le premier lieu d'exercice des droits et responsabilités du citoyen, et le maire comme le premier représentant de l'autorité publique. Le maire est d'ailleurs l'élu auquel les Français accordent le plus volontiers leur confiance, et de très loin.

La commune n'est pas seulement l'un des socles de la démocratie française, elle reste aussi un échelon d'administration fondamental. Depuis la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015, les communes sont les seules collectivités territoriales dotées d'une compétence générale, ce qui leur permet de jouer pleinement leur rôle de proximité au service des habitants. La jurisprudence la plus récente montre d'ailleurs que la compétence générale des communes conserve un contenu très concret, et qu'elle permet de combler les vides laissés par les compétences d'attribution des autres échelons territoriaux. Les communes conservent également l'exercice de nombreuses compétences spéciales. Quant au maire, il est à la fois l'organe exécutif de la commune, l'unique autorité de police municipale et le représentant de l'État dans la commune, doté à ce titre des qualités d'officier de l'état civil et d'officier de police judiciaire.

Nous proposons donc, au regard de l'importance de la place des communes dans notre paysage territorial, d'inscrire dans la Constitution la compétence générale de la commune et les triples attributions du maire. Cette consécration n'aurait pas qu'une valeur symbolique. Il y a dix ans encore, personne n'imaginait qu'une collectivité territoriale puisse se voir privée de sa compétence générale. C'était même l'un des principaux critères de distinction entre une collectivité territoriale et un établissement public. Nous voulons faire obstacle à toute tentative pour faire subir aux communes le même sort qu'aux départements et aux régions, et pour les ravaler au rang d'institutions spécialisées. J'insiste sur ce point car nous savons tous que les difficultés rencontrées par les élus municipaux ne sont pas seulement financières : il y a aussi le sentiment que la commune se vide de sa substance. Cela pose problème en termes de proximité avec les citoyens.

Nous avons aussi constaté que les communes ont de plus en plus de mal à exercer leurs missions, faute de moyens suffisants. En effet, les communes ont été confrontées, comme les autres collectivités, à une baisse brutale de leur dotation globale de fonctionnement, qui a diminué de 20 % entre 2013 et 2018 pour l'ensemble du bloc communal. Les ressources fiscales des communes sont également menacées par la suppression programmée de la taxe d'habitation, qui représente un cinquième de leurs recettes de fonctionnement. En outre, les charges transférées par l'État aux communes ne sont pas toujours intégralement compensées, comme l'exige la Constitution. Celles qui résultent de la multiplication des normes nouvelles ne le sont quasiment jamais, au mépris du principe « qui décide paie ».

Par ailleurs, les communes sont soumises à un réseau serré de normes qui entravent leur action, ralentissent la mise en oeuvre de leurs projets et en renchérissent considérablement leur coût. Le bilan des efforts de simplification entrepris depuis une dizaine d'années reste mince : les normes nouvelles introduites depuis 2008 ont eu un coût brut de 14,23 milliards d'euros pour l'ensemble des collectivités territoriales ! L'édiction de normes nationales toujours plus détaillées apparaît aussi comme un moyen de restaurer une forme de tutelle sur les communes, en réduisant à néant ou presque leur libre administration.

La désaffection pour les mandats municipaux s'explique aussi par les défaillances du statut de l'élu local. C'est pourquoi nous avons souhaité faire écho dans ce rapport aux travaux produits par la délégation aux collectivités territoriales. Ces travaux traitent notamment du régime indemnitaire, du régime social, de la formation, de la reconversion et de la responsabilité pénale des élus.

Sur les questions que je viens d'aborder - moyens financiers, poids des normes, statut de l'élu local - nous avons voulu formuler un certain nombre de principes et d'objectifs et plusieurs propositions concrètes, tout en renvoyant aux travaux de notre commission des finances et, comme je viens de l'indiquer, de notre délégation aux collectivités territoriales. La mission recommande notamment :

- de consolider l'autonomie financière des collectivités territoriales grâce à une définition plus rigoureuse de leurs ressources propres dans la loi organique et à l'inscription dans la Constitution du principe « qui décide paie » ;

- d'amplifier l'effort de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, tout en renforçant les prérogatives du Conseil national de l'évaluation des normes et en confortant le pouvoir réglementaire local ;

- de mettre en oeuvre les propositions d'amélioration des conditions d'exercice des mandats locaux récemment formulées par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales.

La deuxième partie de notre rapport est consacrée aux communes nouvelles, qui apparaissent aujourd'hui comme une voie de modernisation de l'échelon communal. Le principe de la différenciation territoriale semble désormais difficilement contournable et le développement des communes nouvelles est une illustration de la liberté laissée aux élus pour adapter les institutions aux spécificités de leur territoire. Nous avons voulu étudier le fait générateur de la création des communes nouvelles, observer l'évolution de celles constituées depuis quelque temps, et savoir comment elles ont permis de réorganiser les périmètres communaux au sein des intercommunalités. Un des enseignements les plus importants est qu'il n'y a pas un modèle unique de commune nouvelle. Celles-ci répondent à des problématiques et des cultures de territoire différentes.

L'essor des communes nouvelles constitue aujourd'hui une révolution silencieuse dans l'organisation administrative française. Pas moins de 560 communes nouvelles ont déjà été créées depuis 2011, réunissant 1 910 anciennes communes. Ce succès s'explique par le fait que le nouveau régime des communes nouvelles, créé en 2010 et amélioré en 2015, laisse une large place à l'initiative locale et définit un juste équilibre entre la constitution d'une nouvelle commune de plein exercice et la préservation de l'identité des communes fusionnées. La refonte de la carte intercommunale a incité un certain nombre de communes à se regrouper pour préserver les habitudes de travail en commun acquises au sein d'anciennes intercommunalités. C'est particulièrement vrai dans le Maine-et-Loire où de nombreuses communes nouvelles ont été constituées à l'échelle des intercommunalités. Il est difficile de tirer une conclusion uniforme sur les communes nouvelles, d'une part, car le retour d'expérience ne porte pas sur une période suffisamment longue, d'autre part, car nous ne sommes pas encore rentrés dans le droit commun : beaucoup de communes nouvelles fonctionnent encore de manière dérogatoire, avant de devenir des nouvelles communes lors du prochain renouvellement général des conseils municipaux.

Nous avons ainsi essayé de voir quels étaient les freins à la création de communes nouvelles, et de formuler des propositions pour y répondre. C'est aussi l'objectif la proposition de loi visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires déposée par notre collègue François Gatel, membre de la mission. Plusieurs des dispositions de ce texte trouvent une traduction dans le rapport, car nous les jugeons utiles. Il nous apparaît notamment intéressant d'évaluer les coûts de création des communes nouvelles, les charges induites, les effets de seuil. Beaucoup de ceux qui ont porté un projet de commune nouvelle nous ont demandé de proroger les mécanismes d'aide financière à l'intention des communes nouvelles, à titre de compensation. En revanche, il nous est apparu anormal de préserver l'accès à ce dispositif aux communes fusionnées jusqu'à 150 000 habitants. Nous proposons donc d'abaisser ce plafond à 30 000 habitants.

D'autres propositions sont formulées afin de faciliter le fonctionnement des communes nouvelles. Certaines sont aussi reprises par la proposition de loi de notre collègue Françoise Gatel. Je les énumère rapidement : pour favoriser la représentation de l'ensemble des anciennes communes au sein du conseil municipal sans établir de sectionnement électoral, prévoir que, lors du premier renouvellement du conseil municipal d'une commune nouvelle, son effectif ne puisse être inférieur à trois fois le nombre de communes déléguées ; autoriser l'élection d'un nouveau maire et de ses adjoints par un conseil municipal incomplet, ou distinguer entre le renouvellement général sexennal et un éventuel renouvellement intermédiaire. Ce dernier sujet concerne d'ailleurs toutes les communes...

Concernant l'articulation entre la commune nouvelle et l'intercommunalité, nous proposons de n'autoriser le préfet à passer outre le vote majoritaire des conseils municipaux des communes fusionnées qu'avec l'accord de la majorité des membres de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI). Nous souhaitons aussi qu'il soit permis à un EPCI à fiscalité propre se constituant en commune nouvelle de ne pas se rattacher à un autre établissement public de coopération intercommunale. C'est le principe de la « commune-communauté », une des propositions fortes de la proposition de loi de notre collègue Françoise Gatel. Nous considérons qu'une telle commune peut exercer à elle seule les compétences communales et celles qui sont normalement transférées à l'échelon intercommunal, puisqu'elle les exerçait précédemment. On ne voit donc pas pourquoi elle devrait être rattachée à un autre EPCI.

La troisième partie du rapport est consacrée, plus largement, à la coopération intercommunale. Il est grand temps de ne plus se placer dans le clivage entre les partisans forcenés de l'intercommunalité et ceux qui pensent que l'intercommunalité n'est pas un modèle à poursuivre.

Nous avons mené une analyse fine à partir des derniers schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI). Dans la majorité des territoires, la commission départementale de coopération intercommunale a été écoutée : la concertation a été privilégiée, et les logiques de bassin, d'affectio societatis, et de mutualisation des projets ont été prises en compte. En revanche, dans d'autres territoires, certains préfets avaient déjà commencé à définir les nouveaux schémas avant même que la loi NOTRe ne soit adoptée. Cela a souvent abouti à des passages en force, qui ont conduit, nous l'avons constaté, à de nombreux dysfonctionnements : soit car les périmètres sont trop importants, soit parce les communes fusionnées ne font pas face aux mêmes problématiques, soit en raison de difficultés de gouvernance. Par exemple, dans le cadre d'une intercommunalité de plus de 100 communes, il est difficile pour les communes, voire pour des anciennes intercommunalités, de se faire entendre. Cette problématique se retrouve dans les territoires ruraux comme dans les territoires urbains.

S'inspirant d'expériences conduites sur le terrain, le rapport formule plusieurs propositions pour faire en sorte que les maires et les autres conseillers municipaux soient mieux associés au fonctionnement de l'intercommunalité.

Nous voulons aussi faire en sorte que le principe de subsidiarité soit respecté dans la répartition des compétences entre communes et EPCI : pour cela, nous proposons de replacer la notion d'intérêt communautaire, définie sur la base d'un projet de territoire, au fondement des transferts de compétences aux EPCI. Nous considérons également qu'il faut supprimer les mécanismes qui contraignent ou incitent les élus à transférer un nombre toujours croissant de compétences au niveau intercommunal, quand bien même les réalités locales ne le justifient pas. C'est le cas de la catégorie des compétences dites « optionnelles », ou encore de la dotation globale de fonctionnement (DGF) « bonifiée » des communautés de communes.

La mission plaide également pour un exercice territorialisé des compétences intercommunales. Nous ne cessons de défendre ce mode d'organisation car il est plébiscité dans les territoires. Depuis la dernière révision de la carte intercommunale, de nombreux EPCI à fiscalité propre s'étendent sur un territoire multipolaire, comportant plusieurs bassins de vie, plusieurs aires urbaines, voire plusieurs zones d'emploi. Or, ces mêmes EPCI sont aujourd'hui encombrés de compétences de proximité qu'ils n'ont pas les moyens d'exercer convenablement, alors qu'ils auraient tout intérêt à se concentrer sur leurs attributions stratégiques. Pour y remédier, il faudrait que le conseil communautaire puisse déléguer une partie de ses compétences à des pôles territoriaux constitués de plusieurs communes, voire à une seule commune si elle est dotée de moyens suffisants. Cette proposition fait débat, mais beaucoup d'élus sur le terrain souhaitent renforcer et sécuriser cette possibilité.

Le périmètre des structures administratives doit également être adapté aux compétences qu'elles exercent. D'où la nécessité de reconsidérer le rôle des syndicats de communes et des syndicats mixtes dans l'organisation du bloc communal : toutes les compétences n'ont pas vocation à être mises en oeuvre à l'échelle des EPCI à fiscalité propre. La loi NOTRe avait d'ailleurs prévu le toilettage des syndicats, mais très rares sont les préfets qui s'y sont attelés. Il subsiste cependant des incohérences majeures, sur l'eau par exemple : les agences de l'eau ont demandé aux collectivités de se structurer autour de bassins versants, sur des territoires plus importants, et les ont invitées à transférer leurs compétences pour débloquer des aides. Nous pensons qu'il est important de maintenir les différents syndicats, pour exercer efficacement les compétences et pour offrir aux citoyens un service optimisé et peu coûteux. Il est intéressant à ce sujet d'observer l'augmentation du prix de l'eau dans les communautés d'agglomération à qui a été transférée cette compétence.

Enfin, une simplification du paysage intercommunal s'impose. En premier lieu, la dotation d'intercommunalité doit être réformée et unifiée. Aujourd'hui, son montant par habitant diffère selon la catégorie d'EPCI à fiscalité propre : non seulement cette inégalité n'a pour nous aucune justification, mais elle incite les élus à transférer toujours plus de compétences à l'EPCI afin que celui-ci change de catégorie et bénéficie d'un surplus de dotation. Cette course à l'intégration est absurde et néfaste. En second lieu, la répartition des EPCI à fiscalité propre en quatre catégories est devenue confuse et doit être simplifiée. Prenons de nouveau l'exemple de la compétence « eau et assainissement ». Nous avons souvent souligné le problème du transfert de cette compétence aux communautés d'agglomération. La communauté d'agglomération a été définie avec un tel nombre de dérogations qu'elle peut être rurale. C'est le cas par exemple de la communauté d'agglomération Mont-Saint-Michel-Normandie, qui regroupe 97 communes et 90 000 habitants, avec pour ville-centre Avranches, qui compte 7 800 habitants. Sa structure est forcément très différente d'une communauté d'agglomération urbaine, et la compétence « eau et assainissement » ne peut être exercée de la même manière. Il y a également une véritable difficulté autour de la mise en oeuvre de la compétence « transport ». Le recours systématique au transport à la demande est très coûteux, pour un service rendu faible.

Cette distinction entre deux grands types d'intercommunalités, celles portant des problématiques urbaines et celles portant des problématiques rurales ou semi-urbaines, doit avoir des incidences sur la répartition des compétences entre communes et intercommunalités. Nous souhaitons attirer l'attention du Gouvernement sur ce point.

En conclusion, le rapport esquisse trois modèles pour l'avenir du bloc communal. Le premier modèle correspond à ce que j'appelle la « coopérative locale ». Sans bouleverser l'architecture actuelle, ce premier modèle lui apporte les correctifs indispensables. Les communes, dont les compétences et les moyens seraient consolidés, continueraient en raison de leur petite taille à devoir s'associer pour exercer ensemble des compétences structurantes et pour mutualiser certaines dépenses. Mais les élus municipaux seraient associés plus étroitement au fonctionnement de l'intercommunalité. Le fonctionnement des EPCI à fiscalité propre serait déconcentré grâce à la mise en place de pôles territoriaux ayant une réelle consistance ; des compétences pourraient également être restituées aux communes, quitte à ce qu'elles se regroupent en syndicats pour les exercer à une échelle plus raisonnable.

Le deuxième modèle est celui d'une complémentarité renforcée entre communes et intercommunalité. Dans ce modèle, les communes sont suffisamment robustes pour exercer elles-mêmes l'ensemble des compétences de proximité et notamment pour se charger de l'ensemble des services publics du quotidien. Dans ces conditions, l'intercommunalité est à même de se concentrer sur ses compétences stratégiques en matière d'aménagement de l'espace, de développement économique et de transports notamment. Le principe de subsidiarité joue à plein. Ce deuxième modèle est inspiré de l'exemple des Mauges, dans le Maine-et-Loire, où des communes nouvelles ont été constituées à l'échelle d'anciennes communautés de communes, et regroupées au sein d'une communauté d'agglomération aux compétences recentrées.

Le troisième modèle est celui de la « commune-communauté », c'est-à-dire d'une commune nouvelle constituée à l'échelle d'un EPCI à fiscalité propre, capable d'exercer à la fois les compétences communales et intercommunales. C'est celui qui est mis en avant par la proposition de loi de notre collègue Françoise Gatel.

Dans notre esprit, ces trois modèles ne sont pas exclusifs l'un de l'autre, mais complémentaires. Car les territoires de France sont divers, et aucune organisation administrative uniforme ne peut être pleinement adaptée à chacun d'entre eux. Les communes nouvelles, en particulier, ne se développeront pas au même rythme sur l'ensemble du territoire national, et il faut se garder d'en imposer la généralisation. Il est des territoires qui auront les plus grand mal à mettre en place ce dispositif, notamment pour des raisons géographiques, historique ou culturelles. Certaines régions, comme l'Île-de-France et le littoral méditerranéen, se caractérisent à la fois par un nombre de communes relativement faible et par une forte densité de population. La fusion de communes y aurait moins de sens qu'ailleurs, et la revitalisation de l'échelon communal doit emprunter d'autres voies.

Le législateur doit donc avoir l'intelligence de prendre en compte ces différences et, tout en fixant des principes et des objectifs, de laisser les élus locaux adapter l'organisation administrative de leur territoire à ses spécificités. Les réformes de la dernière décennie ont introduit trop de rigidité dans le droit des collectivités territoriales. Il est temps de renouer avec la souplesse, le pragmatisme et l'adaptation aux besoins du terrain.

M. Philippe Bas, président. - Je remercie notre rapporteur pour ce travail très complet, qui sera suivi d'autres rapports consacrés à différents aspects de la réforme territoriale.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je souhaite formuler quelques remarques après la présentation de notre rapporteur.

En premier lieu, je tiens à rappeler l'intérêt du travail accompli par le Conseil national d'évaluation des normes, qui a été créé à la suite de l'adoption en 2013 d'une proposition de loi que Mme Jacqueline Gourault et moi-même avions déposée, et dont le rôle est d'évaluer, en amont, l'impact que l'adoption d'une loi ou d'un décret pourrait avoir sur les collectivités territoriales. Je sais que le président de ce conseil, notre ancien collègue Alain Lambert, déplore d'être souvent saisi des projets de loi ou de décret dans des délais trop courts pour lui permettre de conduire une véritable évaluation. Il serait par ailleurs utile que les avis de ce conseil accompagnent systématiquement l'étude d'impact publiée en annexe de chaque projet de loi, afin d'éclairer la réflexion du législateur. Il me semble qu'une telle disposition avait d'ailleurs été approuvée par le Sénat, sans que cette mesure fût retenue in fine par l'Assemblée nationale, comme c'est trop souvent le cas... Je suis plus réservé en revanche sur la proposition relative à l'obligation de réaliser une étude d'impact avant tout amendement gouvernemental car elle me paraît excessivement contraignante.

Concernant ensuite la proposition tendant à ce que les maires délégués prennent rang immédiatement après le maire dans l'ordre du tableau du conseil municipal, j'attire votre attention sur le fait qu'elle pourrait avoir pour effet, dans les communes où le nombre de maires délégués est élevé, de repousser très loin dans l'ordre protocolaire le premier adjoint.

Je m'interroge également sur la proposition qui vise à dispenser une commune nouvelle de l'obligation de se rattacher à un EPCI à fiscalité propre, dans la mesure où cela reviendrait à introduire une nouvelle exception aux règles qui régissent normalement la constitution de ces EPCI.

S'agissant de la fin des transferts de compétences « en bloc », je suis d'avis de s'en remettre, sur ce point, à la liberté des communes qui devraient pouvoir continuer à le faire si elles le souhaitent, en recherchant la solution la plus conforme à l'intérêt communautaire.

Enfin, je tiens à exprimer mon opposition aux pôles territoriaux, qui me semblent être de nouvelles « usines à gaz » : ils constitueraient un échelon intermédiaire entre la commune et l'intercommunalité, ce qui représente un facteur supplémentaire de complexité et de superposition des échelons administratifs.

M. François Bonhomme. - Je partage le diagnostic présenté par le rapporteur. Le droit des collectivités territoriales est devenu trop complexe et est à l'origine, dans bien des cas, de blocages et d'une inertie qui empêchent d'avancer sur certains projets. L'affaiblissement de l'échelon communal a causé une démotivation et un découragement des élus locaux. Alors que l'on nous promettait, avec la loi NOTRe, des économies d'échelle et une clarification des compétences, c'est l'inverse qui s'est produit ! Il convient aujourd'hui de remettre à l'honneur le principe de subsidiarité et l'affectio societatis, qui doivent présider aux rapprochements entre collectivités, ainsi que la notion de bassin de vie pour fixer le périmètre des regroupements. Comme certains d'entre vous, je suppose, j'ai entendu l'ancienne ministre Ségolène Royal s'exprimer ce week-end pour dire tout le mal qu'elle pensait de la réforme territoriale décidée par le gouvernement auquel elle a appartenu. Cela fait écho aux propos de l'ancienne ministre Marylise Lebranchu, qui reconnaissait que la réforme territoriale avait été mal menée.

Dans son programme, le précédent président de la République avait indiqué qu'il ferait voter une loi pour une nouvelle étape de la décentralisation, en y associant les élus locaux. Cette loi aurait eu pour objectif de renforcer la démocratie et les libertés locales, de clarifier les compétences et de mettre en place un pacte de confiance entre l'État et les collectivités garantissant le montant de leurs dotations. À ce simple rappel, on mesure l'ampleur des reculs auxquels on a assisté et qui se poursuivent, puisque la mise en oeuvre de la loi NOTRe n'est pas achevée.

J'approuve enfin la proposition du rapporteur reconnaissant la place des syndicats dans la coopération intercommunale, dans la mesure où elle répond à ma préoccupation de privilégier les accords locaux, fondés sur la souplesse et le volontariat.

Mme Françoise Gatel. - Le travail réalisé par notre mission d'information est important car on néglige trop souvent l'évaluation de la loi dans notre pays. C'est un véritable « tsunami territorial » qui a été mis en oeuvre ces dernières années, avec la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), la loi NOTRe, puis le nouveau découpage des régions. Des réformes brouillonnes et sans cohérence ont été additionnées.

Les élus locaux ne souhaitent pas un nouveau « big bang » territorial. Pour autant, l'application de toutes ces réformes n'en demeure pas moins complexe, ce qui explique le découragement de nombreux élus. Le maintien du statu quo ne me paraît pas souhaitable car l'organisation territoriale doit rester vivante et mérite d'être assouplie. J'approuve le rapporteur lorsqu'il souligne la nécessaire articulation entre la ville, la campagne et le péri-urbain, essentielle pour traiter notamment des questions de mobilité. Je rappelle que la constitution d'une commune nouvelle, qui est décidée par les communes qui le souhaitent, peut fournir une bonne solution pour concilier proximité et efficacité. Sur ce point, il me paraît logique, comme le propose le rapporteur, de ne pas obliger une commune nouvelle qui se constitue à l'échelle d'un EPCI à fiscalité propre à adhérer, ensuite, à un autre EPCI à fiscalité propre pour continuer à assumer les compétences dévolues à ces établissements.

M. Alain Marc. - La constitution d'une commune nouvelle obéit souvent à des considérations budgétaires, dans un contexte de baisse des dotations, d'où la nécessité d'évaluer les conséquences financières de la fusion. Mais je pense que cette évaluation mériterait d'être réalisée aussi pour les communautés de communes, ce qui nous réserverait peut-être quelques surprises... Pour en revenir aux communes nouvelles, elles fonctionnent plutôt bien dans mon département quand elles sont restées d'une taille raisonnable et que leur création ne répondait pas uniquement à des motivations budgétaires.

Je me demande toutefois quelle est la place du citoyen dans cette réforme. Lui demande-t-on s'il souhaite la constitution d'une commune nouvelle ? Il n'est généralement pas associé à la prise de décision. Il me semble important que les candidats aux municipales en 2020 indiquent clairement à leurs concitoyens leurs intentions en la matière.

M. Alain Richard. - Comme c'est l'usage, je constate le grand intérêt du rapport, sa masse d'informations et ses réflexions nombreuses et diversifiées.

Je voudrais aussi souligner mon accord avec quelques-unes des propositions qui y figurent : l'extension du rôle du Conseil national d'évaluation des normes, le rétablissement d'un plus grand choix sur l'intérêt communautaire dans les intercommunalités, l'effort pour faire participer les conseillers non communautaires à la vie des communautés ou encore le droit de superposer une commune nouvelle à un EPCI existant. J'apprécie aussi l'idée de mieux homogénéiser la dotation d'intercommunalité.

En revanche, je suis en désaccord avec beaucoup d'autres propositions, ce qui m'amènera à ne pas me ranger parmi les partisans du rapport. Il ne faut pas constitutionnaliser davantage les règles relatives à l'administration locale. Quant à l'idée de renforcer la définition de l'autonomie financière des collectivités territoriales, elle ne débouche sur rien, car nous n'avons pas les moyens de la mettre en oeuvre pour toutes les catégories de collectivités. Je mets sérieusement en garde contre la tentation de séparer, au niveau constitutionnel, le statut des communes de celui des autres collectivités territoriales.

Je pense qu'il y a une contradiction entre la volonté d'évaluer l'expérience des communes nouvelles et toute une série de propositions qui tendent à faciliter leur création. En outre, si l'on veut que ce soit vraiment un choix libre, il ne faut pas qu'il y ait de prime financière.

Je pense qu'il n'est pas judicieux d'évoquer dans la loi la possibilité de subdiviser les intercommunalités en créant par exemple des « pôles territoriaux », car le principe même de libre administration permet de le faire sans aucun texte.

Enfin, on ne peut pas décrier la complexité et réclamer plus de différenciation. Il y a beaucoup de gadget sous ce terme... Différencier davantage les modes d'administration à l'intérieur même des catégories de collectivités territoriales, ce serait fabriquer beaucoup de complexité.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je connais trop bien la philosophie de la mission, son souci constant de la réalité pour ne pas mesurer les efforts qui sont faits dans le rapport pour trouver des solutions qui permettraient de faire fonctionner un dispositif qui ne fonctionne pas.

Tant qu'on ne reviendra pas aux fondamentaux, on ne parviendra pas à le faire fonctionner. Au départ on avait effectivement un projet parfaitement clair, parfaitement innovant qui s'est fracassé sur la réalité. Au lieu d'atteindre les résultats attendus, la réforme territoriale a abouti à un système qui décourage tout le monde alors que, précisément, la force des collectivités c'est l'engagement volontaire des élus.

Je suis en désaccord avec la deuxième partie du rapport, sur les communes nouvelles. Dans certains cas, la création d'une commune nouvelle s'est imposée comme une évidence. Dans beaucoup d'autres, la commune nouvelle est un canot de sauvetage pour des communes financièrement asphyxiées. Et il faudrait poursuivre dans la même direction ? Non. Arrêtons d'ajouter les dérogations aux dérogations, une commune nouvelle doit être soumise au même régime que toute autre commune - sauf à laisser partir ceux qui constatent qu'elle ne fonctionne pas.

S'agissant du renforcement du Conseil national d'évaluation des normes, c'est plutôt lui qu'on devrait évaluer ainsi que son activité. C'est un fait de société, on demande de la sécurité alors on réglemente...

Concernant les intercommunalités, ma position est simple, il faut revenir à son esprit initial. Jusqu'à la loi Chevènement comprise, c'était une intercommunalité de projet, fondée sur l'idée d'une coopération entre communes, d'une mutualisation de ce qu'on ne pouvait faire seul. Désormais, c'est l'inverse. Alors que les grandes intercommunalités devraient se focaliser sur les compétences les plus difficiles à mettre en oeuvre comme le transport, on aboutit à une situation à plusieurs vitesses, avec d'un côté le tramway en zone urbaine et de l'autre un simple transport à la demande pour les zones plus éloignées. Tant qu'on ne reviendra pas sur des dispositions qui à l'usage se sont révélées calamiteuses, on ne fera que complexifier sans rien régler.

M. Didier Marie. - En qualité de membre de la mission d'information, je veux remercier le rapporteur Mathieu Darnaud pour sa recherche d'exhaustivité et sa volonté de rendre compte de la réalité sur le terrain. Je constate comme beaucoup d'entre nous la déprime des élus, notamment dans les communes avec la raréfaction des recettes, la perte d'autonomie financière, la perte de repères dans les nouvelles intercommunalités. Cela n'a peut-être pas encore été évoqué, mais les maires sont confrontés à une technicité croissante de leurs fonctions et souffrent d'un manque de reconnaissance de la part de l'État, des autres collectivités ainsi que de la population. Quant aux trente propositions du rapporteur, de nature différente, nous en débattrons plus au fond lorsqu'elles feront l'objet de textes à venir.

Je suis moins fataliste et moins pessimiste que certains. Nous sommes encore dans une période de mise en place de ce « big bang territorial ». Il faut laisser les réformes s'installer, les évaluer et au besoin les corriger. Dans bon nombre de territoires, les choses ne se passent pas si mal. Certaines propositions du rapporteur font consensus : le rôle de la commune au coeur de la démocratie, le futur statut de l'élu, l'autonomie financière et la juste compensation des transferts de compétences. Sur la fiscalité, le débat mérite d'être approfondi. Ne figure plus dans les propositions la réforme de la dotation globale de fonctionnement. Je pense que c'est sage car cela relève plutôt de la compétence de la commission des finances, mais aussi parce que c'est un mécanisme délicat. Il faudra rapidement engager la réforme de la fiscalité locale en incluant les logiques de péréquation qui ne fonctionnent pas suffisamment.

Il ne faut pas donner de statut dérogatoire aux communes nouvelles qui, une fois créées, sont des communes comme les autres. Certaines communes nouvelles se sont constituées de façon défensive, pour obtenir des moyens financiers.

L'autre sujet à aborder, c'est la légitimité des représentants d'intercommunalités à l'égard des communes et notamment le rôle des exécutifs qui donnent le sentiment à certains maires de se substituer à leur responsabilité.

M. Philippe Bonnecarrère. - Je remercie le rapporteur qui formule beaucoup de propositions de qualité. Cependant j'émettrai quelques réserves. Je constate une remise en cause permanente de la loi NOTRe. Je me demande comment le Sénat a voté cette loi vu les efforts déployés collectivement pour la détricoter. Il y aura un problème de cohérence à terme.

Par ailleurs, je ne m'explique pas pourquoi après vingt-cinq ans de progrès de l'intercommunalité, on assiste à un total renversement de tendance. Le paradoxe, c'est que nous continuons à constituer de nouveaux échelons administratifs, comme le PETR, pôle d'équilibre territorial rural, ou l'EPTB, établissement public territorial de bassin, qui, avec le transfert de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, « GEMAPI », s'assimilera à une collectivité de plein exercice, avec son ingénierie, sa maîtrise d'ouvrage, sa fiscalité. Nous sommes en pleine schizophrénie, nous dénonçons l'empilement des niveaux de compétences et nous en créons d'autres. Nous assistons par ailleurs à une remontée en puissance des syndicats. Or il faut choisir un modèle, la mutualisation au niveau de l'intercommunalité à fiscalité propre ou du syndicat. C'est la même chose pour les pôles de proximité. Je ne vois pas le fil conducteur.

J'ai une réserve s'agissant de la proposition d'intercommunalités qui seraient adaptées soit au monde rural soit au monde urbain. Attention à ne pas provoquer de compétition entre les territoires. Il faut dans un bassin de vie qu'il y ait convergence entre le monde rural et le monde urbain.

En résumé, nous sommes face à des sujets très complexes et il faut se garder de toute position définitive. Il faut aussi relativiser les questions juridiques en les confrontant à la réalité pratique. Les problèmes de gouvernance sont souvent liés à des questions de personnes plutôt qu'à la loi...

Enfin je partage l'idée d'aller vers la différenciation territoriale tout en apportant des bémols. Il ne faut pas que cela conduise à un émiettement. Le bon niveau de collectivité est celui qui permet de mener efficacement des projets. L'ingénierie est un besoin central, l'État n'étant plus présent dans ce domaine, et on ne peut pas avoir d'ingénierie à tous les niveaux. Je ne pense pas que l'agence nationale de la cohésion des territoires dont on annonce la création soit la solution.

Mme Agnès Canayer. - Je partage entièrement les conclusions de ce rapport qui souligne notamment trois réalités.

D'abord, la forte diversité des territoires ne doit pas masquer la similitude des attentes. Je suis élue d'une agglomération urbanisée, celle du Havre, mais un constat identique pourrait être tiré pour des territoires plus ruraux : la multiplication des transferts de compétences vers les intercommunalités crée partout des situations insatisfaisantes. Sur mon territoire, on a par exemple transféré la politique de la ville des communes vers l'intercommunalité alors qu'elle concerne principalement la ville centre. Cela crée plus de tensions que de rapprochements entre les communes urbaines et les communes rurales.

Ensuite, la différenciation territoriale ne signifie pas davantage de complexité, c'est au contraire une source de cohérence. Cela permet une meilleure proximité entre l'échelon de décision et le citoyen. Ce lien direct entre le citoyen et la collectivité qui gère une compétence est un enjeu essentiel. Chacun doit savoir qui gère quoi. Cette cohérence aux yeux du citoyen est un impératif.

Enfin, on parle beaucoup du « blues » des élus locaux. Mais j'ai été marquée récemment par la réaction d'un maire qui, au contraire, se plaignait que les médias lui renvoient toujours l'image d'un élu local dépité, découragé... Nous avons besoin de redonner une vision positive de la fonction d'élu et de rendre aux maires une certaine confiance en eux-mêmes. Ce rapport intervient donc au bon moment, en donnant des maires cette image positive qui correspond à la réalité et en rappelant le rôle essentiel du bloc communal.

M. Philippe Bas, président. - En effet, il ne faudrait pas laisse penser que tout va mal, car après tout l'action des maires au quotidien améliore la vie de nos concitoyens, même s'il est vrai que leurs responsabilités sont de plus en plus difficiles à assumer.

M. François Grosdidier. - Je me reconnais pleinement dans la présentation du rapport qui nous a été faite et dans chacune des propositions du rapporteur. Même si en définitive le Sénat a voté la loi NOTRe, nous avions d'abord voté pour notre loi NOTRe et non pas pour la leur. La première version adoptée par le Sénat prenait le contrepied du projet gouvernemental.

M. Pierre-Yves Collombat. - Mais non...

M. Alain Richard. - Ce n'est pas une analyse partagée par tous !

M. François Grosdidier. - On fait toujours face au même dilemme, soit on reste sur ses positions, soit on accepte des compromis pour atténuer les effets négatifs de la loi. Lors de l'examen de la loi NOTRe, si le Sénat n'avait pas accepté un compromis en commission mixte paritaire (CMP), la minorité de blocage du transfert du plan local d'urbanisme (PLU) aurait disparu, et les conseillers communautaires auraient été élus séparément des conseillers municipaux. Mais il ne faut pas être naïf, la réalité nous donne malheureusement raison : nos craintes de l'époque se concrétisent et des difficultés importantes apparaissent sur les territoires.

Il faut faire prévaloir le principe de subsidiarité. Les fusions de régions et les transferts de compétences à leur profit n'ont certainement pas généré les économies escomptées. On nous parlait de 15 milliards d'économies....

M. Pierre-Yves Collombat. - 20 milliards !

M. François Grosdidier. - ... nous en sommes loin. On s'aperçoit bien au contraire que transférer une compétence à l'échelon supérieur coûte souvent plus cher. Si l'on avait eu le principe de subsidiarité en tête, on n'aurait certainement pas éloigné de nos concitoyens l'exercice de compétences qui nécessitent de la proximité.

Le deuxième principe qu'on devrait davantage avoir à l'esprit, c'est celui de la diversité. Il est absurde de vouloir imposer des solutions identiques à tout le territoire. Uniformiser les règles ne simplifie rien, bien au contraire, c'est facteur de désordre. Les trente propositions du rapport vont dans le bon sens, en proposant des solutions différentes et adaptées à des situations différentes. Ce rapport élargit le champ des possibilités, en n'imposant rien aux collectivités que leur situation actuelle satisfait.

Enfin, deux derniers points retiennent mon attention dans ce qui a été évoqué par le rapporteur. Il faut effectivement consacrer, comme cela nous est proposé, la clause de compétence générale des communes. L'État dispose aussi de cette compétence générale, mais il est trop éloigné des citoyens pour remplir certaines missions.

Il faut ensuite éviter que des incitations budgétaires poussent des intercommunalités à exercer artificiellement des compétences sans un vrai projet de territoire. On a vu des excès lorsque les dotations allouées ne correspondent pas à la physionomie des compétences. Sur l'urbanisme par exemple, ce qui coûte cher, c'est l'instruction des permis de construire, pour laquelle les communes ne perçoivent pas un euro de dotation. Si elles ne renoncent pas à cette compétence qui est un élément de souveraineté, elles sont sanctionnées. L'incitation artificielle au transfert de la compétence provoque ensuite des dysfonctionnements.

Mme Nathalie Delattre. - Je tiens également à saluer le travail de la mission qui s'est penchée sur ce qui fait l'essence même de notre mandat de sénateur. Les propositions formulées par le rapporteur sont très à propos. Je rejoins sa position sur le fléchage des conseillers communautaires, puisqu'il va dans le sens d'une proposition de loi que mon groupe avait déposée. Concernant les communes nouvelles, elles suscitent en Gironde un regain d'intérêt, alors qu'il n'y a eu jusqu'ici que peu de fusions, et alors même que le processus va être provisoirement suspendu du 1er janvier 2019 aux élections municipales de 2020.

Sur les pôles territoriaux, je partage les propos d'Alain Richard. Sur le terrain, on entend : « Stop au mille-feuille ! ».

Enfin, je considère que, dans le cadre de l'examen du projet de loi constitutionnelle, le Sénat devrait se voir reconnaître le pouvoir de statuer définitivement sur les textes de loi relatifs aux collectivités territoriales.

M. Alain Richard. - Cela s'appelle le Bundesrat !

M. Philippe Bas, président. - Nous avons déjà le premier mot d'une certaine manière, puisque notre Constitution prévoit que nous sommes, de droit, la première assemblée saisie des projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales. À vous suivre, nous aurions aussi le dernier mot. Nous pourrions aussi légiférer tout seuls...

M. Yves Détraigne. - J'approuve pleinement ce que viennent de dire nos collègues. Nous devons admettre la diversité de nos territoires. Nous avons à notre disposition un choix de formules, certes toujours perfectibles, nous permettant de nous adapter à cette diversité.

Pour ma part, j'ai été maire pendant vingt-huit ans d'une commune qui est membre d'une communauté urbaine composée de 149 communes. Ce schéma fonctionne car il est organisé autour d'une ville centre où les habitants des 148 autres communes se rendent quotidiennement, l'ensemble formant un bassin de vie. On n'aurait pas pu avoir la même organisation dans le Sud de la Marne.

En revanche, il est certain que nos ancêtres révolutionnaires ne s'y retrouveraient pas... On est loin du projet de quadrillage du territoire en départements rectangulaires !

M. Jacques Bigot. - Je remercie la mission pour ce travail de grande qualité. Chaque proposition formulée mériterait un débat particulier tant les sujets abordés sont denses et complexes.

Concernant l'organisation de l'intercommunalité et le principe de subsidiarité auquel je crois, il me semble que certaines choses peuvent être organisées sans que nous ayons besoin de modifier la loi pour cela.

Prenons par exemple la proposition n° 24 : « Étendre à tous les conseillers municipaux des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre certains droits d'information reconnus aux conseillers communautaires sur les affaires de la communauté ». Depuis que je suis maire, à chaque conseil municipal, je fais inscrire à l'ordre du jour la lecture du relevé des décisions du conseil communautaire. Tous les maires ne le font pas mais c'est parfaitement possible. Ce n'est pas interdit par la loi, même si ce n'est pas imposé.

En ce qui concerne l'intercommunalité et les délégations de compétences, elles sont déjà possibles actuellement. Rien n'interdit à un conseil de communauté de constituer des groupes de travail par commune pour délibérer ensuite sur leurs conclusions. Limitons donc l'intervention du législateur à ce qui est indispensable.

Enfin, la commission des lois devrait prendre connaissance de la déclaration commune signée à Matignon par la région Grand Est, les deux départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin et le Gouvernement, sur la collectivité européenne d'Alsace. Il s'agit dans les faits de la fusion de deux départements en un seul, qui, outre les compétences dévolues aux départements, pourra se voir confier de nouvelles compétences, transférées non par la région mais par l'État comme par exemple en matière de bilinguisme ou de coordination transfrontalière. Ce n'est pas révolutionnaire mais c'est une évolution intéressante qui pourrait concerner d'autres territoires. Tôt ou tard, Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, nous présentera un texte sur ce sujet. Il faudra bien alors nous prononcer.

Mme Josiane Costes. - Je souhaite tout d'abord remercier le rapporteur et les membres de la mission pour l'intérêt de ce rapport. À la suite du « big bang » territorial, certains territoires vivent dans un carcan qui leur a été imposé, en particulier les territoires à très faible densité comme le mien. Des intercommunalités ont été élargies de manière autoritaire pour atteindre la taille visée. Certaines communes membres ne se retrouvent pas dans ces structures et voudraient en sortir. C'est alors, pour elles, un véritable parcours du combattant. La loi devrait être assouplie sur ce point et imposer aux préfets de faciliter la sortie de ces communes qui souhaitent rejoindre d'autres intercommunalités dont les projets leur correspondent davantage.

Quant aux communes nouvelles, lorsque leur constitution repose exclusivement sur une logique budgétaire, elles sont un échec car les citoyens n'ont pas été consultés et n'ont pas adhéré au projet. Les candidats aux élections municipales devraient faire figurer leur intention de créer une commune nouvelle dans leur programme.

Mme Brigitte Lherbier. - J'ai participé à plusieurs réunions d'élus sur la question des communes nouvelles. À la première réunion, tout le monde est très intéressé, notamment d'un point de vue financier, par la mutualisation des dépenses, du sport, de la sécurité... À la deuxième réunion, l'enthousiasme est moins grand car il faut clarifier les compétences de chacun. Dans nos territoires du Nord, les petites communes craignent alors d'être noyées dans les problématiques des grandes communes. Un coup de frein est alors donné. À la troisième réunion, les élus ne viennent parfois même plus, de peur que la presse apprenne qu'ils ont envisagé de fusionner avec la ville voisine et de la sanction qui en découlerait lors des élections municipales suivantes...

Il faut que la loi clarifie la procédure dès son commencement pour éviter que ces hésitations murissent au fur et à mesure du processus, que les projets échouent ou que les communes souhaitent ensuite revenir sur la fusion.

Mme Marie Mercier. - Je souhaite féliciter le rapporteur pour ses travaux qui montrent bien que la commune est l'échelon de proximité, celui que les administrés connaissent le mieux. Ma question concerne la confiance dans les élus. Le rapport mentionne un sondage qui témoigne de la confiance accordée par les Français à leur maire, mais il n'y est pas question des présidents d'intercommunalité. Est-ce parce qu'ils ne sont pas bien identifiés ou est-ce un oubli ?

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je vais essayer d'être synthétique. Vos interventions diverses démontrent la complexité du sujet. Nos approches sont parfois différentes, parce qu'elles sont nourries d'expériences diverses dans nos collectivités.

Prenons l'exemple de l'intercommunalité. La loi NOTRe a fixé le seuil de population minimale des EPCI à fiscalité propre à 15 000 habitants, mais certains préfets se sont affranchis du cadre posé par la loi pour créer des communautés immenses, contre le gré des élus. Dans le Comminges, dans la Somme, ils ont unanimement témoigné de l'absence d'écoute de l'État. Nous avons constaté de nombreux dysfonctionnements et je crains que certains schémas de coopération intercommunale se traduisent par des échecs. Il faudra y revenir, sans remettre en cause l'esprit intercommunal. Nous devons sortir de l'opposition binaire entre les tenants et les opposants au principe de l'intercommunalité : si certains schémas ont très bien fonctionné, d'autres risquent à terme de poser de gros problèmes.

À Reims, il y a eu un effort important de réflexion en amont concernant la gouvernance de l'intercommunalité. À d'autres endroits, certains élus ne partagent rien : ils font partie de la même intercommunalité mais vivent dans des bassins d'emplois et des bassins de vie différents. Or la finalité c'est d'offrir un espace de projets, de mutualisation de moyens, pour améliorer la qualité de vie de nos concitoyens.

Ce que nous proposons n'est pas une contrainte supplémentaire. Ce sont des possibilités offertes pour remédier aux dysfonctionnements sur les intercommunalités XXL. Il faut que l'État soit cohérent : en matière de gestion des cours d'eau, par exemple, on ne peut pas demander la constitution de syndicats mixtes supra-communautaires tout en exigeant que la compétence soit portée par l'intercommunalité.

À Philippe Bonnecarrère, je veux dire qu'il n'est pas question d'ériger un mur entre territoires ruraux et territoires urbains, mais de revoir la définition de catégories devenues trop hétérogènes. Prenons l'exemple des communautés urbaines ou des communautés d'agglomération : le législateur n'a cessé d'abaisser le seuil de population requis pour leur création ou de multiplier les dérogations, avec pour conséquence que beaucoup d'entre elles n'arrivent pas à exercer leurs compétences correctement.

Merci à Françoise Gatel de son intervention. Nous avons effectivement voulu mettre en lumière les différences entre nos territoires et la nécessité d'assouplir en conséquence notre législation.

Pour répondre à Alain Richard, je répète que je ne veux nullement imposer un exercice territorialisé des compétences intercommunales. Mais il est faux de dire qu'une intercommunalité peut aujourd'hui déléguer ses compétences à une commune si elle le souhaite.

Je partage la philosophie de Pierre-Yves Collombat : il y a des territoires où l'on ne voit pas l'intérêt d'une commune nouvelle. Nous aurons prochainement un débat sur ce sujet.

Josiane Costes a raison : quand on constate de manière objective des dysfonctionnements, il faut adapter les périmètres intercommunaux. Ce n'est pas du détricotage, mais de l'intelligence collective.

J'ai rappelé la question de l'étude d'impact car beaucoup d'élus sont tombés des nues en constatant la perte de nombre d'avantages après la fusion d'intercommunalités. Ce sont des sujets qui auraient dû être anticipés : il n'est pas acceptable que ces problèmes se révèlent a posteriori. Excusez ma trivialité mais c'est mettre la charrue avant les boeufs.

Évitons trop de rigidité. Il faut se rendre compte que le système ne fonctionne pas à certains endroits et s'autoriser à le corriger à la marge sans pour autant remettre en cause l'idée même d'intercommunalité. Cela se vérifie d'ailleurs à travers le transfert des compétences relatives à l'eau et à l'assainissement aux communautés de communes. Lorsque le transfert s'impose de lui-même, les communes ne font pas usage de la faculté qui vient de leur être reconnue de s'y opposer. L'intelligence des territoires ne doit pas être ignorée. Le législateur doit en tenir compte pour que les réformes territoriales se mettent en oeuvre dans de meilleures conditions, même si nous n'en partageons pas tous les objectifs.

J'ai la même philosophie que François Grosdidier. Si les incitations financières ont pu être à l'origine de la création de communes nouvelles, ce n'est plus le cas, car les élus savent que ces avantages sont éphémères. Ce qui motive les élus, ce sont plutôt des logiques de projet. On est très loin de la « carotte » de la dotation globale de fonctionnement de 1992. Car derrière cette carotte se cache un bâton lorsque la commune nouvelle ne fonctionne pas...

La commission autorise la publication du rapport d'information.