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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

III. UN MANQUE DE MOYENS DE PLUS EN PLUS CRIANT

Les communes conservent, comme on vient de le voir, d'importantes attributions. Encore faut-il qu'elles aient les moyens de les exercer. Sur ce plan, les évolutions en cours ne laissent pas d'inquiéter, qu'il s'agisse des ressources financières des communes ou de l'assistance technique mise à leur disposition pour l'exercice de compétences de plus en plus complexes et réglementées.

A. LES FINANCES COMMUNALES EN BERNE

Les ressources des communes sont de natures diverses. Toutes subissent néanmoins une pression à la baisse qui entrave l'action des élus municipaux.

1. Les concours financiers de l'État : une baisse globale qui se poursuit, une répartition qui reste inéquitable

Qu'ils prennent la forme de prélèvements sur les recettes de l'État ou de dotations budgétaires, les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales répondent à quatre objectifs : aider au fonctionnement courant des collectivités ; aider à l'investissement ; compenser les transferts de compétences liés à la décentralisation ; compenser les baisses de recettes fiscales liées aux réformes de la fiscalité locale et aux exonérations décidées par le législateur21(*).

Or la baisse des concours financiers de l'État, continue depuis plusieurs années, se poursuit malgré la stabilisation annoncée. L'enveloppe des concours financiers, indexée sur l'inflation par le « pacte de stabilité financière » de 1996, et même affectée d'une majoration liée à la croissance économique entre 1999 et 2007, fut « gelée » pour la première fois en 2011, avant de connaître une diminution de près de 20 % entre 2013 et 2017, en raison de la contribution au redressement des finances publiques demandée aux collectivités territoriales. La loi de finances pour 2018 a, fort heureusement, mis fin à cette baisse accélérée. Toutefois, comme le faisait remarquer l'an dernier notre collègue Loïc Hervé, rapporteur pour avis de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », le retour au « gel » en valeur des concours financiers de l'État correspond, dans un contexte où l'inflation repart à la hausse, à une diminution en volume très sensible22(*) - il l'estimait alors à près de 5 % au cours du quinquennat, mais compte tenu de l'inflation enregistrée cette année, elle pourrait être plus lourde encore...

L'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) doit retenir plus particulièrement l'attention, puisqu'il s'agit - pour les communes comme pour leurs groupements et pour les départements - du principal concours financier de l'État, et d'une dotation libre d'emploi. 

La DGF du bloc communal a vu son montant s'effondrer au cours des dernières années, passant de 23,65 milliards d'euros en 2013
à 18, 34 milliards en 2017, soit une baisse de 22,5 %. En 2018, ce montant est resté stable - ce qui, compte tenu des prévisions d'inflation, correspond à une perte réelle de 2 % environ23(*). En revanche, ses composantes ont continué d'évoluer sensiblement.

Composition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal

La DGF du bloc communal est composée de :

1) la dotation forfaitaire, dont les sous-composantes ont été « consolidées » en 2015 et qui n'évolue plus, en principe, qu'en fonction de la population de la commune - sans préjudice de l'application aux communes les plus riches de l'écrêtement destiné à compenser la hausse des composantes dynamiques de la DGF24(*) ;

2) la dotation d'aménagement, elle-même répartie entre :

- la dotation d'intercommunalité, versée aux EPCI à fiscalité propre, ainsi que la dotation de compensation qui leur est attribuée en compensation des réformes successives de la taxe professionnelle ;

- trois dotations de péréquation destinées aux communes, à savoir la dotation nationale de péréquation (DNP), la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation de solidarité urbaine (DSU).

En 2018 comme lors des années précédentes, la progression des dotations de péréquation et, dans une moindre mesure, de la dotation d'intercommunalité a été financée par un « écrêtement » de la dotation forfaitaire, pesant sur les communes dont le potentiel fiscal par habitant est le plus élevé25(*).

Évolution des composantes de la dotation globale de fonctionnement du bloc communal entre 2017 et 2018

 

DGF
2017

DGF 2018

Évolution 2018/2017

(en millions d'euros)

en valeur

en %

DGF répartie (toutes collectivités confondues)

30 890

26 959

- 3 900

- 12,6 %

DGF du bloc communal

18 340

18 340

0

0 %

Dotation forfaitaire des communes

7 423

7 289

- 134

- 1,8 %

Dotation forfaitaire groupements touristiques

19

19

0

0 %

Dotation d'aménagement

10 897

11 032

+ 135

+ 1,2 %

Dotation d'intercommunalité

1 470

1 496

+ 26

+ 1,8 %

Dotation de compensation des EPCI

5 120

5 029

- 91

- 1,8 %

Dotation de solidarité urbaine

2 091

2 201

+ 110

+ 5,3 %

Dotation de solidarité rurale

1 422

1 512

+ 90

+ 6,3 %

Dotation nationale de péréquation

794

794

0

0 %

Source : DGCL et commission des lois du Sénat

En outre, les attributions individuelles de DGF ont connu en 2018 de très importantes variations, qui n'avaient été que faiblement anticipées. Quelque 47 % des communes ont vu leur attribution totale diminuer, quand 53 % l'ont vu augmenter. Selon l'Association des maires de France, plus de 850 communes ont subi une baisse plus de 25 % de leur DGF, tandis qu'une centaine d'entre elles en perdaient la totalité, portant le nombre de communes ne percevant aucune attribution de DGF à 38026(*).

Ces évolutions s'expliquent, pour une part, par l'écrêtement de la dotation forfaitaire des communes les plus riches afin de financer la hausse d'autres composantes de la DGF et notamment des dotations de péréquation, ce qui était prévisible.

Mais elles s'expliquent aussi, cette année, par les effets de la recomposition de la carte intercommunale au 1er janvier 2017. En effet, l'attribution des dotations de péréquation est, pour partie, fonction du potentiel financier de chaque commune, défini comme l'addition de son potentiel fiscal et de sa dotation forfaitaire27(*). Or le potentiel fiscal des communes membres d'un EPCI à fiscalité professionnelle unique comprend notamment le produit de fiscalité professionnelle perçu par le groupement, rapporté à la population de chaque commune28(*).

La modification des périmètres intercommunaux a fait varier le potentiel fiscal des communes et, partant, le montant des dotations de péréquation auxquelles elles étaient, le cas échéant, éligibles. Lorsqu'une commune a été intégrée dans un EPCI à fiscalité professionnelle unique plus « riche » que celui dont elle était membre jusque-là, elle a vu son potentiel financier baisser et a pu perdre son éligibilité à l'une ou l'autre des dotations de péréquation ; l'inverse s'est produit lorsqu'une commune a été intégrée dans un EPCI à fiscalité propre « pauvre »29(*).

Ces effets de la refonte de la carte intercommunale sur les ressources des communes auraient dû être mesurés préalablement. Ils pouvaient l'être, avec toute la précision souhaitable, car l'administration de l'État disposait des données nécessaires pour procéder à ces calculs. On ne peut demander aux élus de s'engager dans des projets de regroupement à l'aveuglette ! Il faut tirer les leçons de cet épisode.

Proposition n° 2 : Faire précéder toute réforme institutionnelle, fiscale ou financière relative au bloc communal par une étude de son impact à court et moyen termes sur les ressources de chaque commune et EPCI à fiscalité propre.

Enfin, et au-delà des difficultés constatées cette année, la DGF du bloc communal demeure marquée par d'importantes inégalités, qui résultent notamment des composantes historiques et figées de la dotation forfaitaire. La DGF ne permet plus aujourd'hui de tenir compte de la réalité des charges des communes : charges de centralité pour les communes dont les services publics bénéficient aux habitants des communes avoisinantes, charges de ruralité liées à la sous-densité de certains territoires, contraintes particulières liées aux zones de montagne, etc. Voilà plusieurs années qu'une remise à plat est annoncée, puis sans cesse reportée, malgré la qualité des réflexions engagées30(*). Il faudra y revenir.

2. Menaces sur la fiscalité communale

La baisse tendancielle des concours financiers de l'État et les inégalités liées à leur répartition sont d'autant plus préoccupantes que les recettes fiscales des communes sont directement menacées par les projets actuels du Gouvernement.

Le pouvoir de percevoir l'impôt et, dans les limites fixées par la loi, d'en fixer l'assiette et le taux est une composante essentielle de l'autonomie financière des collectivités territoriales et, partant, de leur libre administration. Comme on sait, le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales est consacré depuis 2003 à l'article 72-2 de la Constitution31(*), qui dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». Seulement, la notion de « ressources propres » a été définie de manière si extensive par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 200432(*) qu'elle ne garantit aux collectivités aucune autonomie réelle, puisque sont assimilés à des ressources propres les produits d'impositions nationales transférés aux collectivités sans que celles-ci n'aient aucune prise sur leur taux, leur tarif ou leur assiette33(*).

La situation est, pour l'heure, un peu meilleure pour les communes et leurs groupements à fiscalité propre que pour les autres catégories de collectivités territoriales, puisque le produit des impôts locaux et notamment de la fiscalité directe locale - héritage des « quatre vieilles » - représente encore une part substantielle de leurs recettes de fonctionnement, d'environ 51 %.

Part des produits de fiscalité directe locale dans les recettes de fonctionnement
du bloc communal en 2016

 

En milliards d'euros

En proportion
du total des recettes de fonctionnement

Recettes de fonctionnement

107,11

100 %

Fiscalité locale

Taxe d'habitation

Taxe foncière sur les propriétés bâties

Taxe foncière sur les propriétés non bâties

Impôts économiques

Autres

54,66

21,86

18,11

1,04

12,7

1,15

51 %

20,4 %

16,9 %

1 %

11,9 %

1,1%

Source : DGCL et commission des lois du Sénat

Toutefois, les incertitudes pesant sur l'autonomie financière des communes et de leurs groupements à fiscalité propre sont fortes. La suppression de la taxe professionnelle en 2010 a eu pour conséquence de leur faire perdre une partie de leur pouvoir de taux : les communes et EPCI à fiscalité professionnelle unique ne conservent en effet que la maîtrise du taux de la cotisation foncière des entreprises (CFE), tandis que celui de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) est fixé au niveau national. La réforme en cours de la taxe d'habitation suscite, de manière bien compréhensible, la plus vive appréhension des élus municipaux : après un dégrèvement total pour 80 % des ménages, adopté l'an dernier et qui devait être mis en place progressivement sur trois ans, le Gouvernement a annoncé la suppression pure et simple de cette imposition qui occupe, comme on peut le constater, une place considérable dans les recettes du bloc communal.

Quelle que soit la solution retenue34(*), le projet de loi relatif à la fiscalité locale annoncé pour le premier semestre de l'année 2019 devra préserver le pouvoir de taux des communes et de leurs groupements, sous peine de ne leur laisser qu'une autonomie factice.

Proposition n° 3 : Revoir la définition des ressources propres des collectivités territoriales par la loi organique pour leur garantir une réelle autonomie financière.

Proposition n° 4 : En cas de suppression totale de la taxe d'habitation, préserver le pouvoir fiscal des communes et maintenir le lien entre l'habitant et le financement des services publics locaux.

3. Des charges nouvelles parfois non intégralement compensées

En outre, les nouvelles dépenses mises à la charge des collectivités territoriales par l'État ne sont pas toujours intégralement compensées.

Comme on sait, l'article 72-2 de la Constitution exige une compensation financière intégrale des transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales. Quant aux créations et extensions de compétences, elles doivent seulement s'accompagner « de ressources déterminées par la loi ». Ces règles ne sont pas systématiquement respectées. Ainsi, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « ALUR », a procédé à un important transfert de charges de l'État aux communes et à leurs groupements pour l'instruction des demandes individuelles d'urbanisme : d'une part, le nombre de communes ou de groupements compétents susceptibles de bénéficier de la mise à disposition gratuite des services de l'État a été considérablement réduit ; d'autre part, à compter du 1er janvier 2017, toutes les communes dotées d'une simple carte communale se sont vu transférer la compétence pour se prononcer sur les demandes d'autorisations et déclarations préalables, alors qu'elles n'exerçaient auparavant cette compétence que sur décision du conseil municipal35(*). Il s'agit bien là d'un transfert de compétence au sens de l'article 72-2 de la Constitution, qui n'a fait l'objet d'aucune compensation financière, en méconnaissance des règles constitutionnelles.

Surtout, de nombreuses mesures décidées au niveau central peuvent avoir pour effet d'augmenter les dépenses des communes et de leurs groupements, sans que l'on puisse parler de transfert de compétence : que l'on songe à la réforme des rythmes scolaires, à l'ouverture des bibliothèques le dimanche, à l'augmentation des produits bio dans les cantines... C'est ce qui a conduit le groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle, dont le rapporteur était notre collègue François Pillet, à proposer que toute modification des conditions d'exercice d'une compétence attribuée à une collectivité territoriale fasse l'objet d'une juste compensation financière36(*).

Proposition n° 5 : Inscrire dans la Constitution le principe d'une juste compensation financière en cas de modification des conditions d'exercice des compétences des collectivités territoriales
qui décide paie »).


* 21 Contrairement aux compensations d'exonérations, les compensations de dégrèvements d'impôts locaux décidés par la loi ne sont pas considérées comme des concours financiers de l'État.

* 22 Avis n° 114 (2017-2018) de M. Loïc Hervé fait, au nom de la commission des lois du Sénat, sur le projet de loi de finances pour 2018, mission « Relations avec les collectivités territoriales », pp. 36-37. Ce document est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/a17-114-12/a17-114-12.html.

* 23 Dans ses projections macroéconomiques publiées en juin dernier, l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) évalue à 2 % la hausse de l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) en 2018.

* 24 Article L. 2334-7-1 du code général des collectivités territoriales.

* 25 Pour l'année 2018, le comité des finances locales a décidé de faire peser la hausse des composantes dynamiques de la DGF à 60 % sur la dotation forfaitaire des communes et à 40 % sur la dotation de compensation des EPCI à fiscalité propre.

* 26 « Exclusivité : la carte de la DGF commune par commune », Maire info, 12 avril 2018. Cet article est consultable à l'adresse suivante : http://www.amf.asso.fr/document/index.asp?DOC_N_ID=25311.

* 27 Voir, pour plus de précisions, le IV de l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales.

* 28 Voir le II du même article.

* 29 Des phénomènes du même ordre ont été observés lorsqu'une commune, auparavant isolée ou membre d'une communauté de communes à fiscalité additionnelle, a été intégrée à un EPCI à fiscalité professionnelle unique.

* 30 Voir notamment le rapport de notre collègue députée Christine Pirès Beaune, Pour une dotation globale de fonctionnement équitable et transparente : osons la réforme, juillet 2015, consultable à l'adresse suivante : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/154000507.pdf et le rapport de nos collègues de la commission des finances Charles Guené et Claude Raynal, sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal, juin 2016, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2015/r15-731-notice.html.

* 31 Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

* 32 Loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

* 33 Voir, sur ce point, l'avis budgétaire n° 114 (2017-2018) précité de notre collègue Loïc Hervé, pp. 51-55.

* 34 Voir les pistes de réforme esquissées par notre collègue Alain Richard et M. Dominique Bur dans leur Rapport sur la refonte de la fiscalité locale, remis au Premier ministre le 9 mai 2018 et consultable à l'adresse suivante : https://www.gouvernement.fr/partage/10180-rapport-de-dominique-bur-et-alain-richard-sur-la-refonte-de-la-fiscalite-locale.

* 35 La rédaction du a de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme est ambiguë, et laisse entendre que le transfert aurait pu ne pas avoir lieu, dans les communes qui s'étaient dotées d'une carte communale avant la publication de la loi « ALUR », si le conseil municipal s'y était opposé avant le 1er janvier 2017. Mais l'exposé des motifs du projet de loi énonçait clairement que la compétence serait transférée en tout état de cause à cette dernière date. Il appartiendra au juge de déterminer l'interprétation correcte de la loi et, le cas échéant, au Conseil constitutionnel de se prononcer sur sa conformité à la Constitution.

* 36 40 propositions pour une révision de la Constitution utile à la France, rapport de notre collègue François Pillet, au nom du groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle, proposition n° 11. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/presidence_senat/40_propositions_du_groupe_de_travail_du_Senat_sur_la_revision_constitutionnelle.pdf.