Allez au contenu, Allez à la navigation

Observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi d'orientation des mobilités

21 février 2019 : Observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi d'orientation des mobilités ( rapport d'information )

N° 350

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 février 2019

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) portant observations sur le projet de loi d'orientation des mobilités,

Par M. Benoît HURÉ,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, M. Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, Mme Véronique Guillotin, M. Pierre Ouzoulias, vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, Jean-François Rapin, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mmes Pascale Gruny, Laurence Harribey, MM. Claude Haut, Olivier Henno, Mmes Sophie Joissains, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Georges Patient, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert.

AVANT-PROPOS

Le projet de loi d'orientation des mobilités intervient dans un domaine fortement marqué par le droit européen. Les transports sont en effet l'une des politiques originelles de la construction européenne, en lien avec la libre circulation des personnes et des marchandises, dans le cadre du Marché intérieur.

De fait, plusieurs dispositions du projet de loi sont des mesures de transposition ou d'application de textes européens concernant principalement les transports routiers dont ils entendent améliorer la performance énergétique, la sécurité ou la coordination.

Comme elle l'a déjà fait à quatre reprises en 20181(*), la commission des affaires européennes a examiné la conformité de ces dispositions aux textes européens afin d'identifier d'éventuelles sur-transpositions qui feraient peser sur les entreprises françaises des contraintes non justifiées par des impératifs d'intérêt général et susceptibles de générer des distorsions de concurrence. Cette démarche s'inscrit dans le cadre de la mission d'alerte sur les sur-transpositions que la Conférence des présidents lui a confiée, à titre expérimental, en février 2018.

De manière générale, et sans se prononcer sur leur opportunité, la commission a identifié plusieurs dispositions qui, soit exploitent des facultés ouvertes par le texte européen, en particulier en reprenant les dérogations qu'il autorise aux obligations qu'il impose, soit ajoutent aux obligations imposées par le texte européen mais, le plus souvent, dans le prolongement de la logique de celui-ci ou en anticipant sur des évolutions en cours de discussion.

Le Gouvernement a en outre repris, par lettre rectificative du 20  février, quatre articles exploitant des dérogations ouvertes par la directive 2012/34/UE établissant un espace ferroviaire unique européen qui figuraient dans le projet de loi portant suppression de sur-transposition de directives européennes en droit français, adopté par le Sénat le 7 novembre 2018.

Les mesures d'application de textes européens sont parfois renvoyées à des ordonnances. Ainsi en est-il de la désignation des autorités ou services compétents en matière de surveillance des émissions de CO2 et de particules par les véhicules ou les navires, et de la définition des mesures conservatoires et des sanctions en cas de manquement aux règles européennes. Ces dispositifs sont toutefois encadrés par les spécifications du texte européen, ce qui conduit à relativiser en partie les incertitudes résultant du caractère imprécis des habilitations sollicitées.

Enfin, de manière générale, il convient d'attirer l'attention sur les enjeux en matière de protection des données à caractère personnel enregistrées par les véhicules et exploitables, sous conditions, pour des raisons de sécurité. Les textes européens dont la mise en oeuvre en droit interne est prévue par le projet rappellent à cet égard la nécessité d'assurer le respect du Règlement général sur la protection des données (RGPD) et de la directive concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques (directive ePrivacy).

I. UN PROJET DE LOI D'ORIENTATION DES MOBILITÉS QUI S'INSCRIT DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE EUROPÉENNE DES TRANSPORTS

La mise oeuvre du principe fondateur de libre circulation comporte une dimension transports dans laquelle s'inscrit le projet de loi d'orientation des mobilités.

A. UNE POLITIQUE EUROPÉENNE DES TRANSPORTS CONSTRUITE AUTOUR DE PRIORITÉS

1. Une politique ancienne

La politique commune des transports est l'une des politiques originelles de la construction européenne. Le traité de Rome lui consacrait un titre entier qui mettait particulièrement l'accent sur les transports effectués au départ ou à destination d'un État membre ou traversant le territoire de plusieurs États membres, et sur les conditions d'admission de transporteurs non-résidents aux transports nationaux dans un État membre.

Dorénavant régie par le titre VI (articles 90 à 100) du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, cette politique, qui est l'une des plus stratégiques de l'Union, entend promouvoir la circulation libre, efficace et sûre des biens et des personnes dans toute l'Europe, au moyen de réseaux intégrés combinant tous les modes de transport (route, rail, eau et air). Elle traite également des droits des passagers et de la simplification administrative des passages en douane dans les ports. Enfin elle impose des exigences minimales en matière de carburants propres dans le cadre de la politique de lutte contre le changement climatique.

2. Des priorités affichées en matière de sécurité et de réduction de la pollution

Les priorités européennes en matière de transports sont l'augmentation de l'efficacité et de la sécurité, ainsi que la réduction de la pollution. En 2011, la Commission a ainsi publié un Livre blanc comportant 40 initiatives visant à générer de la croissance et des emplois, à réduire la dépendance aux importations de pétrole ainsi que les émissions de carbone de ce secteur de 60 % d'ici 2050. Pour atteindre cet objectif, elle estime qu'il sera nécessaire de supprimer les véhicules à carburant traditionnel dans les villes, porter la part des carburants durables à 40 % dans le secteur aérien, réduire de 40 % les émissions des transports maritimes, et faire en sorte que 50 % du transport routier de passagers et de fret emprunte le rail ou la voie maritime.

Les transports routiers, progressivement libéralisés à compter de 1993, font l'objet de mesures de sécurité harmonisées (port de la ceinture de sécurité, phares de jour, tachygraphes sur les véhicules de transport de marchandises, les autobus et les cars...) et de normes techniques, notamment en matière d'émissions. Les enjeux environnementaux et de santé publique constituent en effet une dimension importante de la politique européenne des transports en raison des nuisances qu'ils occasionnent. Plusieurs textes ont ainsi été adoptés pour réduire les émissions des véhicules en CO2 et en particules polluantes, et favoriser le développement des véhicules électriques. Quant aux systèmes de transport intelligents, ils ont fait l'objet d'une directive en 2010 pour favoriser des transports plus efficaces, plus sûrs et plus respectueux de l'environnement.

Le traité de Maastricht a par ailleurs consacré la notion de réseaux « transeuropéens » en matière d'infrastructures de transports pour améliorer l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux et l'accès à ces réseaux. Le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE), lancé fin 2011, comporte ainsi un volet transports important2(*). Ces réseaux doivent permettre d'accroître les investissements dans les infrastructures, contribuer au désenclavement de régions périphériques et renforcer les normes de sécurité et environnementales.

3. La volonté d'accélérer la décarbonation du secteur

Le sujet des mobilités routières est appelé à connaître de nouvelles évolutions au plan européen. En juillet 2016, la Commission a en effet publié une Stratégie européenne pour une mobilité à faible taux d'émissions, qui confirme que pour satisfaire aux engagements pris par l'Union européenne dans le cadre de la COP21, la décarbonation du secteur des transports doit être accélérée. Elle a ensuite détaillé ses objectifs dans une communication intitulée « L'Europe en mouvement - Programme pour une transition socialement équitable vers une mobilité propre, compétitive et connectée pour tous », avant de présenter, en novembre 2017 et mai 2018, un « Paquet mobilité », qui comporte trois volets et revoit les règles du transport en Europe, en se concentrant sur la route.

Les discussions en cours sur certains de ces textes sont très avancées et pourraient être conclues sous présidence roumaine, avant les élections européennes, comme le souhaite la France, tout particulièrement le volet social concernant les transporteurs routiers sur lequel le Conseil du 3 décembre, alors sous présidence autrichienne, a retenu une orientation générale. Des trilogues sont en outre programmés sur les propositions de règlements relatives à la définition des standards d'émission de CO2 post 2020 pour les véhicules légers neufs et les véhicules lourds ainsi que sur la proposition de directive qui impose des objectifs en la matière aux marchés publics de transport routier. Ces textes devront ensuite être mis en oeuvre en France et des mesures d'application prises par voie législative ou réglementaire.

LE « PAQUET MOBILITÉ »
présenté par la Commission en novembre 2017 et mai 2018

· Un premier volet centré sur les questions sociales, économiques et fiscales

Ce volet prévoit notamment des règles concernant le détachement des travailleurs dans le secteur du transport de marchandises par la route, la refonte de la directive "Eurovignette" et l'accès au marché du transport routier de marchandises.

· Un deuxième volet consacré à la mobilité propre et durable

Ce volet a vocation à compléter la refonte des textes européens pour des transports propres, sûrs et connectés. Plus particulièrement :

- de nouveaux objectifs de réduction des émissions moyennes de CO2 de l'ensemble de la flotte européenne de voitures particulières et véhicules utilitaires légers (à horizon, respectivement, de 2025 et 2030) ;

- une révision de la directive relative au transport combiné et une extension des aides déployées en la matière par les États membres ;

- un plan d'action pour promouvoir l'utilisation de carburants alternatifs tels l'électricité, l'hydrogène et le gaz naturel.

· Un troisième volet organisé autour de quatre piliers :

- l'amélioration de la performance environnementale et climatique du transport routier grâce à des adaptations techniques et normatives (émissions de CO2 par les poids lourds, étiquetage énergétique des pneus...) et un plan d'action pour les batteries ;

- le renforcement de la sécurité routière, en particulier de nouvelles normes en matière de gestion de la sécurité des infrastructures et l'obligation pour les constructeurs automobiles d'introduire de nouveaux dispositifs de sécurité (freinage d'urgence, aide au maintien sur la voie, etc.) ;

- la mise en place d'une stratégie pour la mobilité automatisée (véhicule autonome) ;

- la simplification des procédures et des règles applicables aux projets prioritaires du réseau transeuropéen de transports (RTE-T) et au transport maritime.


* 1 R apport d'information n° 344 (2017-2018) de M. Simon Sutour sur le projet de loi relatif à la protection des données personnelles, qui prévoit les mesures d'application du Règlement général sur la protection des données (RGPD) ; rapport d'information n° 345 (2017-2018) de M. Jean-François Rapin sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2017-1252 du 9 août 2017 portant transposition de la directive 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur ; rapport d'information n° 406 (2017-2018) de M. Philippe Bonnecarrère sur la proposition de loi relative à la protection du secret des affaires, qui transpose la directive (UE) 2016/943 du 8 juin 2016 sur la protection des savoir-faire et des informations commerciales non divulguées contre l'obtention, l'utilisation et la divulgation illicite ; rapport d'information n° 207 (2018-2019) de M. Jean-François Rapin sur le projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises (Pacte).

* 2 Une proposition de règlement sera prochainement examinée en trilogue en février et mars 2019.