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La justice prud'homale au milieur du gué

10 juillet 2019 : La justice prud'homale au milieur du gué ( rapport d'information )

B. LA JUSTICE PRUD'HOMALE A FAIT L'OBJET DEPUIS 2015 DE PLUSIEURS RÉFORMES QUI N'ONT PAS RÉELLEMENT ATTEINT LEURS OBJECTIFS

À la suite, notamment, du rapport remis à la ministre de la justice par Alain Lacabarats22(*) en juillet 2014, la loi du 6 août 201523(*) et le décret du 20 mai 201624(*) pris pour son application ont réformé la justice prud'homale.

1. Les nombreuses réformes statutaires et procédurales issues de la loi « Macron »
a) Une volonté de professionnalisation des conseillers prud'hommes
(1) Un renforcement des obligations déontologiques et du contrôle disciplinaire

La loi du 6 août 2015 a inscrit dans le code du travail un certain nombre d'obligations déontologiques s'appliquant aux conseillers prud'hommes. Ceux-ci sont tenus à une exigence d'indépendance, d'impartialité, de dignité et de probité. Ils doivent se comporter de manière à exclure tout doute légitime à cet égard, en s'abstenant notamment de tout acte ou comportement public incompatible avec leurs fonctions, et sont tenus au secret des délibérations25(*). L'exigence d'impartialité est assortie de l'interdiction de tout mandat impératif26(*).

La même loi a par ailleurs renforcé le pouvoir des premiers présidents de cour d'appel27(*) en leur permettant de « rappeler à leurs obligations » les conseillers prud'hommes28(*).

Elle a également créé une commission nationale de discipline des conseillers prud'hommes (CNDPH), installée le 24 février 2017, qui peut prononcer des sanctions allant du blâme à la déchéance assortie d'une interdiction définitive d'exercer les fonctions de conseiller prud'homal.

Il ressort des auditions menées par vos rapporteurs au cours de leurs déplacements que les obligations déontologiques d'impartialité et d'indépendance ne sont pas toujours respectées aussi scrupuleusement qu'elles devraient l'être par les conseillers prud'hommes.

(2) L'instauration d'une obligation de formation initiale

Depuis la loi du 6 août 2015, l'article L. 1442-1 du code du travail précise que les conseillers prud'hommes suivent une formation initiale à l'exercice de leur fonction juridictionnelle, organisée par l'État. Le décret du 28 avril 201729(*) a précisé les conditions de mise en oeuvre de cette formation, confiée à l'École nationale de la magistrature (ENM).

La formation initiale

Le contenu de cette formation, fixé par un arrêté du 28 avril 2017, aborde les thèmes suivants :

- le conseil de prud'hommes dans son environnement : organisation administrative et judiciaire ;

- statut, éthique et déontologie des conseillers prud'hommes ;

- le procès devant le conseil de prud'hommes ;

- méthodologie : tenue de l'audience et rédaction des décisions.

Il s'agit donc de familiariser les conseillers prud'hommes à leur fonction et nullement d'aborder sur le fond le droit du travail.

Cette formation se compose d'un module à distance équivalent à trois journées de formation complétée par une formation en présentiel de deux journées. Les conseillers nouvellement nommés disposent d'un délai de 15 mois pour suivre ces deux modules de formation.

La première campagne de formation initiale, ouverte aux 8 100 nouveaux conseillers prud'hommes nommés le 14 décembre 2017, s'est ouverte le 1er février 2018 et s'est achevée à l'issue du délai de 15 mois prévu par l'article D. 1442-10-1 du code du travail.

À cette date, 7 146 conseillers prud'hommes, soit 97,85 % des nouveaux conseillers encore en fonction, avaient suivi les cinq jours de formation initiale obligatoire et 157 ont été déclarés démissionnaires d'office en application de l'article L. 1442-1 du code du travail.

De nouvelles campagnes de formation ont été ouvertes le 1er juin 2018 pour les conseillers nommés le 12 avril 2018 et le 1er février 2019 pour les conseillers nommés le 14 décembre 2018 dans le cadre des désignations complémentaires.

Selon les informations communiquées à vos rapporteurs par l'ENM, le taux de satisfaction moyen est de 89 % s'agissant de la formation en ligne et de 77,4 % s'agissant des deux jours d'atelier, ce qui confirme les témoignages globalement très positifs recueillis lors de leurs déplacements.

Les conseillers qui étaient déjà en fonction avant le renouvellement n'ont en revanche pas bénéficié de cette formation, ce que certains ont regretté devant vos rapporteurs. Selon l'ENM, la gestion de l'accès de l'ensemble des conseillers prud'hommes au module en ligne est complexe30(*), mais les ressources et supports documentaires qui constituent le fond de cette formation sont accessibles à l'ensemble des conseillers prud'hommes. Il serait souhaitable que cette information soit diffusée plus largement.

Si cette obligation nouvelle semble aller dans le bon sens, ce n'est qu'à l'avenir que ses effets pourront être mesurés.

b) La continuité du service public de la justice

Créé par la loi du 6 août 2015, l'article L. 1423-10-1 du code du travail prévoit qu'en cas d'interruption du fonctionnement du conseil de prud'hommes ou de difficultés graves rendant ce fonctionnement impossible dans des conditions normales, le premier président de la cour d'appel doit désigner temporairement un ou plusieurs juges du ressort de la cour d'appel pour connaître des affaires inscrites au rôle du conseil de prud'hommes. Il fixe alors la date à compter de laquelle les affaires sont provisoirement soumises à ces juges. Cette procédure n'a encore jamais été utilisée.

Par ailleurs, la mise en place de la réforme résultant de la loi de 2015 s'est accompagnée d'un plan de soutien en faveur des juridictions en difficulté doté de 12 millions d'euros et permettant un accroissement des postes informatiques, de la documentation juridique et des moyens humains (juristes assistants, greffiers placés, vacataires). Ce plan a bénéficié aux chambres sociales de 4 cours d'appel31(*) et à 8 conseils de prud'hommes32(*). Elle a permis, selon les informations communiquées à vos rapporteurs par le ministère de la justice, une amélioration des principaux indicateurs pour la majorité des juridictions, notamment une diminution des stocks. Les délais de jugement n'ont toutefois pas été substantiellement réduits dans ces juridictions.

c) Une réorganisation de la procédure prud'homale par la création d'un bureau de conciliation et d'orientation aux pouvoirs renforcés et l'obligation de mise en état des affaires

La loi de 2015 a conféré un rôle de pivot au bureau de conciliation, renommé à cette occasion bureau de conciliation et d'orientation (BCO), en renforçant son rôle de conciliation et en lui confiant deux nouvelles missions d'orientation et de mise en état des affaires.

(1) L'orientation

En cas d'échec de la conciliation, le BCO peut, par simple mesure d'administration judiciaire, par définition non susceptible de recours, choisir entre deux procédures33(*) :

- renvoyer l'affaire devant le bureau de jugement dans sa formation restreinte, comportant un conseiller salarié et un conseiller employeur, à condition que le litige porte sur un licenciement ou sur une demande de résiliation judiciaire et que les parties l'acceptent. Le bureau de jugement doit alors statuer dans un délai de trois mois ;

- renvoyer directement l'affaire devant le bureau de jugement dans sa formation normale, comportant deux conseillers salariés et deux conseillers employeurs, mais présidée par le juge départiteur, à condition que les parties en fassent la demande ou que la nature du litige le justifie.

À défaut de choix du BCO, l'affaire est renvoyée devant le bureau de jugement dans sa formation normale.

L'objectif du législateur était d'inciter le BCO à utiliser des circuits de jugement courts et ainsi réduire les délais de jugement en désengorgeant le bureau de jugement dans sa formation normale.

Si le ministère de la justice n'est pas en mesure de fournir de chiffres à ce sujet, les travaux de vos rapporteurs laissent penser que les circuits courts vers lesquels le BCO peut désormais orienter les affaires sont dans les faits très rarement utilisés. Cela semble tenir à une certaine réticence des conseillers à renvoyer une affaire devant une formation restreinte perçue comme ne préservant pas assez l'équilibre paritaire ou vers une formation de jugement présidée par un juge départiteur, perçue comme un renoncement par les conseillers prud'hommes à l'exercice de leur mission, alors que ces possibilités ont été ouvertes pour fluidifier le traitement des affaires.

(2) La mise en état

Le BCO est également chargé de la mise en état, c'est-à-dire de faire procéder aux débats contradictoires et échanges de pièces et de conclusions qui permettent de mettre l'affaire en état d'être jugée. À cet effet, il peut désigner un ou deux conseillers rapporteurs, qui peuvent prescrire toute mesure nécessaire. La clôture de l'instruction de l'affaire peut également être ordonnée. Ces dispositions visaient à rationaliser et accélérer le traitement des affaires, par analogie avec ce qui existe devant les tribunaux de grande instance.

Il ressort des entretiens et des déplacements menés par vos rapporteurs que les CPH pratiquent de manière très inégale la mise en état, du fait d'une maîtrise parfois insuffisante des règles procédurales et en fonction des relations qu'ils entretiennent avec le barreau local. Par ailleurs, si la mise en état des affaires préalablement à l'audience de jugement a permis de réduire le nombre de demandes de renvoi au cours de ces audiences, il semble que ces demandes sont désormais faites au stade de la mise en état par le BCO, ce qui ne permet pas de raccourcir les délais.

(3) La conciliation

La nouvelle rédaction de l'article R. 1454-7 du code du travail permet l'affectation prioritaire de certains conseillers au BCO, et donc leur spécialisation.

Par ailleurs, le BCO est compétent pour homologuer les accords issus de modes amiables de règlement des différends (conciliation, médiation, convention de procédure participative) et leur conférer une force exécutoire.

d) La création du statut de défenseur syndical
(1) Un statut nouveau pour renforcer la défense par les pairs

Devant le conseil de prud'hommes, le ministère d'un avocat n'est pas obligatoire34(*). Les parties ont toutefois la possibilité de se faire assister ou représenter. En 2018, selon les statistiques du ministère de la justice, 93,2 % des salariés étaient assistés ou représentés devant le CPH, contre 83,8 % en 2004.

La loi de 2015 a créé le statut de défenseur syndical, qui s'est substitué au délégué syndical parmi les personnes pouvant assister ou représenter les parties35(*).

Le statut de défenseur syndical

Aux termes de l'article L. 1453-4 du code du travail, le défenseur syndical exerce, à titre gratuit, les fonctions d'assistance ou de représentation devant les conseils de prud'hommes et, en matière prud'homale, devant les cours d'appel36(*). Il doit être inscrit sur une liste régionale sur proposition d'une organisation syndicale ou patronale, sans que le nombre de défenseurs syndicaux proposés par chaque organisation ne soit limité. S'il est salarié d'une entreprise d'au moins 11 salariés, le défenseur syndical dispose de dix heures de délégation par mois, son salaire étant le cas échéant remboursé à l'employeur par l'État.

Le défenseur syndical bénéficie du statut de salarié protégé37(*) et a droit à deux semaines de formation par période de quatre ans.

La fonction de défenseur syndical est compatible avec celle de conseiller prud'homal, mais un défenseur syndical ne peut exercer devant le CPH dont il est membre38(*).

Enfin, aux termes de l'article D. 1453-2-5 du même code, l'absence d'exercice de sa mission pendant une durée d'un an entraîne le retrait d'office de la liste des défenseurs syndicaux.

(2) Une activité manifestement faible malgré un nombre important de défenseurs syndicaux

Selon les données communiquées à vos rapporteurs par la direction générale du travail (DGT), 5 149 défenseurs syndicaux étaient inscrits sur les listes régionales au 31 janvier 2019. Ils sont essentiellement (98 %) rattachés à une organisation syndicale de salariés.

Le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2019 prévoit une dépense de 6,9 millions d'euros au titre de l'indemnisation des défenseurs syndicaux.

Il n'existe aucune donnée précise permettant de quantifier l'activité des défenseurs syndicaux dans le contentieux prud'homal, si ce n'est une enquête menée par la DGT à l'échelle de la région Auvergne-Rhône-Alpes. Parmi les 336 défenseurs syndicaux, sur 796 inscrits, qui ont répondu au questionnaire, un quart (26 %) a indiqué n'avoir réalisé aucune intervention au cours des 12 derniers mois et pourrait donc faire l'objet d'une radiation de la liste des défenseurs syndicaux. Ces résultats sont trop partiels pour permettre de porter un jugement sur l'activité réelle des défenseurs syndicaux. Elle va toutefois dans le même sens que les témoignages recueillis par vos rapporteurs au cours de leurs déplacements dans différents conseils de prud'hommes.

Le caractère limité de l'activité des défenseurs syndicaux pourrait s'expliquer, selon plusieurs des interlocuteurs rencontrés par le groupe de travail, par l'insuffisance des moyens, notamment en heures de délégation, dont ils disposent.

Il convient toutefois de noter, d'une part, que la création de ce statut a constitué une avancée par rapport à la situation antérieure dans laquelle les délégués syndicaux ne disposaient pas de moyens spécifiques et, d'autre part, que le nombre de défenseurs syndicaux n'étant pas limité, les organisations syndicales pourraient en désigner autant qu'elles l'estiment nécessaire.

2. Les réformes issues des ordonnances « travail »
a) La mise en place d'un encadrement des indemnités prud'homales

L'ordonnance du 22 septembre 2017 a réintroduit un encadrement des indemnités que l'employeur peut être condamné à verser en cas de licenciement sans cause réelle et sérieuse. Cet encadrement est applicable aux licenciements prononcés depuis le 23 septembre 2017.

Les témoignages recueillis par vos rapporteurs laissent penser que l'introduction du barème pousse les demandeurs et les avocats, d'une part, à multiplier les chefs de demande et, d'autre part, à chercher à obtenir la nullité du licenciement39(*) en alléguant notamment des faits de discrimination ou de harcèlement, ce qui contribuerait à tendre davantage encore les relations entre demandeurs et défendeurs

La question de la conventionnalité
de l'encadrement des indemnités prud'homales

L'encadrement des indemnités pour défaut de cause réelle et sérieuse prévu par l'article 266 de la loi du 6 août 2015 a été censuré par le Conseil constitutionnel40(*) au motif que, en faisant varier les plafonds et planchers d'indemnisation en fonction de la taille de l'entreprise, ce barème introduisait une rupture d'égalité entre salariés.

Un nouveau barème a été fixé par l'ordonnance du 22 septembre 201741(*) et figure désormais à l'article L. 1235-3 du code du travail. Si ses bornes maximales ne tiennent plus compte de la taille de l'entreprise, ce barème n'en fait pas moins l'objet d'importantes critiques.

Par une décision du 7 décembre 201742(*), le Conseil d'État a refusé de suspendre le barème créé par l'ordonnance du 22 septembre 2017, jugeant qu'il n'existait pas de doute sérieux quant à sa conformité au droit international et aux principes constitutionnels.

À son tour, saisi dans le cadre du contrôle a priori de la loi de ratification des ordonnances de 2017, le Conseil constitutionnel a jugé que l'encadrement des indemnités prud'homales était conforme à la Constitution43(*).

Depuis l'entrée en vigueur du barème, plusieurs décisions contradictoires ont été rendues par les conseils de prud'hommes, certains en faisant application et d'autres l'ayant écarté au motif qu'il ne serait pas compatible avec des traités internationaux ratifiés par la France44(*). Par un jugement du 10 avril 2019, le conseil de prud'hommes de Louviers a sollicité l'avis de la Cour de cassation au sujet de la conformité du barème avec les articles 24 de la Charte sociale européenne, l'article 10 de la Convention n° 10 de `l'Organisation internationale du travail (OIT) et avec la Convention européenne des droits de l'Homme. Une question similaire a été posée par le CPH de Toulouse.

L'avis de la Cour de cassation sur ces deux affaires, attendue courant juillet 2019, pourrait permettre de mettre un terme à la divergence des jurisprudences des CPH et trancher la question de la conventionnalité de l'encadrement des indemnités prud'homales.

b) La sécurisation des licenciements

Les ordonnances de septembre 2017 ont également comporté des mesures visant à sécuriser les licenciements, notamment la mise à disposition par l'administration de modèles-types de lettre de licenciement45(*) ou encore la possibilité donnée à l'employeur de préciser ultérieurement les motifs évoqués dans la lettre de licenciement46(*).

Par ailleurs, le délai de prescription en matière de recours contre un licenciement, qui avait été réduit de 5 à 2 ans par la loi de sécurisation de l'emploi de 201347(*), a de nouveau été réduit, à un an, par l'ordonnance du 22 septembre 2017.

La loi de sécurisation de l'emploi de 2013 avait déjà visé à sécuriser les licenciements économiques en instaurant un contrôle par l'administration du contenu du plan de sauvegarde de l'emploi (PSE), afin d'assurer, en amont, la régularité des procédures de licenciement économique48(*).

3. Le regroupement des greffes des conseils de prud'hommes et des futurs tribunaux judiciaires

Au cours de l'examen du projet de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice49(*) que le Sénat avait déjà adopté en première lecture, nos collègues députés ont entendu prévoir, lorsqu'un conseil de prud'hommes a son siège dans la même commune qu'un tribunal judiciaire50(*) ou une de ses chambres de proximité, que « le greffe du tribunal judiciaire comprend, d'une part, les services de greffe de cette juridiction et, d'autre part, le service de greffe du conseil des prud'hommes, dans des conditions propres à garantir le bon fonctionnement du conseil de prud'hommes », en ajoutant que « le président du conseil de prud'hommes est consulté sur l'organisation du service de greffe du conseil de prud'hommes »51(*). En nouvelle lecture, le Sénat avait supprimé cette disposition, qui n'avait fait l'objet d'aucune concertation préalable, mais l'Assemblée nationale l'a rétablie en lecture définitive. Actuellement sous l'autorité d'un greffier fonctionnel ou d'un directeur de greffe, le greffe du CPH perdra donc son autonomie administrative et relèvera de l'autorité hiérarchique du directeur du greffe du tribunal judiciaire, lui-même placé sous l'autorité et le contrôle du président du tribunal judiciaire et du procureur près ce tribunal. Cette mesure permettrait dès lors de mutualiser les effectifs des deux greffes, au profit ou au détriment du greffe CPH, selon les priorités locales. Si les greffes des CPH sont réputés plus attractifs pour les fonctionnaires que les greffes des tribunaux de grande instance, en particulier au service pénal, en raison des contraintes propres à ces juridictions, vos rapporteurs constatent que les greffes des CPH ne bénéficient pas pour autant de sureffectifs.


* 22 Alain Lacabarats, L'avenir des juridictions du travail : Vers un tribunal prud'homal du XXIème siècle, Rapport à Madame la Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, juillet 2014.

* 23 Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* 24 Décret n° 2016-660 du 20 mai 2016 relatif à la justice prud'homale et au traitement judiciaire du contentieux du travail.

* 25 Art. L. 1421-2 du code du travail.

* 26 Art. L. 1442-11 du même code.

* 27 Le premier président et le procureur général de chaque cour d'appel exercent des fonctions d'inspection des juridictions de leur ressort, dont les CPH, afin notamment de s'assurer de la bonne administration des services judiciaires et de l'expédition normale des affaires (art. R. 312-68 du code de l'organisation judiciaire).

* 28 Art. L. 1442-13-1 du code du travail.

* 29 Décret n° 2017-684 du 28 avril 2017 relatif à la formation initiale et continue des conseillers prud'hommes.

* 30 Certains conseillers prud'hommes en fonction avant 2017 ont toutefois pu accéder à ce module en partageant les identifiants de connexion de leurs collègues novices.

* 31 Cours d'appel d'Angers, Montpellier, Pau, et Toulouse.

* 32 Conseils de prud'hommes de Marseille, Martigues, Lyon, Bobigny, Créteil, Meaux, Montmorency et Nanterre.

* 33 Art. L. 1454-1-1 du code du travail.

* 34 En appel, la loi du 6 août 2015 a instauré la représentation obligatoire.

* 35 La liste des personnes habilitées à assister ou représenter le justiciable est fixée à l'article L. 1453-1 A du code du travail. Cet article est issu de la loi de programmation pour la justice qui a notamment inscrit, à droit constant, dans la partie législative du code du travail des dispositions qui figurent par ailleurs à l'article R. 1453-2.

* 36 Dans une décision n° 2017-626 QPC du 7 avril 2017, le Conseil constitutionnel a jugé que « sont assurées aux parties, qu'elles soient représentées par un avocat ou par un défenseur syndical, des garanties équivalentes quant au respect des droits de la défense et de l'équilibre des droits des parties ».

* 37 La création du statut de défenseur syndical est intervenue alors que le nombre de salariés protégés devrait diminuer du fait de la fusion des institutions représentatives du personnel.

* 38 Cette condition s'applique à toute personne autorisée à assister ou représenter une partie devant un CPH (art. L. 1453-2 du code du travail).

* 39 L'encadrement ne s'applique pas lorsque le licenciement est frappé de nullité, par exemple en cas de discrimination ou d'atteinte à une liberté fondamentale.

* 40 Conseil constitutionnel, décision n° 2015-715 DC du 5 août 2015.

* 41 Ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 - art. 2.

* 42 Conseil d'Etat, 7 décembre 2017, n° 415243.

* 43 Conseil constitutionnel, 21 mars 2018, n° 2018-761 DC.

* 44 Dans ses réponses adressées le 13 juin 2019, la DGT identifiait 11 CPH ayant écarté l'application du barème et 6 ayant jugé en sens inverse.

* 45 Art. L. 1232-6 du code du travail.

* 46 Art. L. 1235-2.

* 47 Loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi.

* 48 Le juge prud'homal demeure compétent pour apprécier la régularité de la procédure individuelle, le caractère réel et sérieux du licenciement et l'application des mesures du PSE.

* 49 Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

* 50 Les tribunaux judiciaires seront issus du regroupement de chaque tribunal de grande instance avec les tribunaux d'instance de son ressort, ces derniers sous forme de chambres de proximité pour ceux dont le siège se situe en dehors de la commune du siège du tribunal de grande instance, sans suppression de sites judiciaires.

* 51 Art. L. 123-1 du code de l'organisation judiciaire.