B. LA RÉFORME DE LA PROTECTION SOCIALE DES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS : L'INTÉGRATION DU RSI AU RÉGIME GÉNÉRAL EN BONNE VOIE, LA SIMPLIFICATION DES COTISATIONS SOCIALES DES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS TOUJOURS EN ATTENTE
En supprimant le régime social des indépendants (RSI) pour l'intégrer dans le régime général à compter du 1 er janvier 2020, l'article 15 de la LFSS pour 2018 procède à l'une des plus importantes réformes d'organisation de la sécurité sociale de ces dernières années.
Bien qu'ayant voté cet article, le Sénat avait émis de sérieux doutes quant à la capacité de cette réforme à régler les problèmes de confiance des travailleurs indépendants envers leur sécurité sociale.
Alors que le service rendu par le RSI était en nette amélioration, ce projet prévoyait un simple changement de marque pendant la période de transition de deux ans à compter du 1 er janvier 2018 qui ne répondait pas à l'attente des travailleurs indépendants en matière de simplification et d'allègement des cotisations sociales. L'intégration du RSI dans les caisses du régime général au 1 er janvier 2020 ouvrait à l'inverse une période d'incertitude et ranimait le spectre d'une nouvelle « catastrophe industrielle » 13 ( * ) . Elle était en effet porteuse de nombreux risques en matière de gestion tant des ressources humaines - 7 500 salariés du RSI sont concernés - que des systèmes d'information, dont les évolutions n'avaient pas suffisamment été préparées lors de la création du RSI et avaient largement contribué à l'exceptionnelle dégradation de la qualité de service.
Pendant les débats, le Sénat avait ainsi adopté une série d'amendements permettant de prendre en compte les cinq points de vigilance identifiées pour la réussite de la réforme : la mise en place d'un accueil dédié pour les travailleurs indépendants dans le régime général, la prise en compte des risques pesant sur les systèmes d'information et sur les ressources humaines pendant la période de transition, la participation des indépendants à la gouvernance de leur protection sociale, le pilotage de la réforme et enfin la simplification attendue du calcul et du recouvrement des cotisations sociales.
Depuis un an et demi, votre commission suit de près la mise en application de cette réforme.
Votre rapporteur général s'est ainsi déplacé le 16 juillet 2018 à Lille pour visiter les sièges de l'Urssaf du Nord-Pas-de-Calais et de la caisse locale déléguée de la sécurité sociale des travailleurs indépendants du Nord et échanger avec les agents sur l'avancée des travaux d'intégration.
Dans sa contribution au rapport sénatorial sur l'application des lois au 31 mars 2019 14 ( * ) , votre commission a également établi un bilan positif de la publication des textes réglementaires nécessaires à l'intégration du RSI dans le régime général et à l'aménagement de la période de transition entre le 1 er janvier 2018 et le 31 décembre 2019, tous pris dans les délais impartis 15 ( * ) .
Enfin, la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat, émanation de votre commission, a réuni le 12 juin 2019 les principaux responsables du dossier au cours de deux auditions communes 16 ( * ) ayant permis de faire le point sur les travaux d'intégration du RSI à six mois de l'échéance 17 ( * ) .
1. L'intégration du RSI au sein du régime général : le rendez-vous du 1er janvier 2020 en bonne voie d'être tenu
Les travaux de votre commission ont permis d'aborder les différents enjeux présidant à la bonne réussite de la réforme.
a) Le maintien d'un accueil dédié des travailleurs indépendants
Le schéma de transformation de la gestion de la sécurité sociale des travailleurs indépendants, prévu à l'article 15 de la LFSS pour 2018 et publié par un arrêté de la ministre des solidarités et de la santé du 24 avril 2018, détaille l'organisation cible au sein du régime général de la sécurité sociale des travailleurs indépendants et les principales étapes de la trajectoire d'intégration.
Conformément à la préoccupation de votre commission, ce schéma précise les modalités d'un accueil dédié des travailleurs indépendants au sein des branches retraite et recouvrement du régime général 18 ( * ) .
Lors de leur audition commune devant la Mecss, les responsables du dossier ont détaillé les mesures prises pour répondre aux attentes spécifiques des travailleurs indépendants au sein du régime général.
Dans la branche recouvrement, les Urssaf assuraient déjà depuis 2017 l'intégralité de la mission de recouvrement au sein d'une direction commune du recouvrement avec le RSI. L'accueil et l'information des travailleurs indépendants sont donc déjà assurés par des guichets téléphoniques et physiques dédiés.
L'Acoss est néanmoins en train de développer, dans son réseau des Urssaf, des parcours coordonnés en fonction de profils types identifiés comme ayant des besoins particuliers d'accueil et de conseil. Il en est ainsi des créateurs d'entreprises ou des travailleurs indépendants en difficultés. Ces assurés auront désormais accès à un accueil leur permettant de répondre à leurs questions y compris celles dépassant les seuls calcul et recouvrement de leurs cotisations sociales.
Dans la branche retraite, le directeur de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) lors de son audition a insisté sur la simplification et la plus grande proximité qu'offrait l'intégration du RSI au sein du régime général. Les travailleurs indépendants, dont la très grande majorité ont passé une partie de leur carrière en tant que salarié, auront désormais un interlocuteur unique pour gérer leur retraite de base et complémentaire d'indépendants mais aussi leur retraite de base de salarié. De plus, alors que le RSI offrait un nombre limité de points d'accueil physiques - 28 caisses du RSI accueillent le public sur tout le territoire national-, le réseau des Carsat permet d'accueillir les assurés dans 250 agences « retraite ».
Au sein de la branche maladie, les travailleurs indépendants bénéficient des mêmes prestations que les salariés du privé et n'auront donc pas d'accueil dédié. Néanmoins, la Caisse nationale d'assurance maladie (Cnam) réfléchit à développer une offre de services particulière pour certains segments de travailleurs indépendants identifiés comme ayant moins recours aux soins par manque de temps ou de moyens. Une attention est également portée à la prévention des risques professionnels par type d'activité pour les travailleurs indépendants.
Enfin, une expérimentation d'un nouveau type de point d'accueil dans les anciennes caisses du RSI est actuellement en oeuvre à Bordeaux. Ce nouveau point d'accueil dit de « premier niveau » permet de répondre aux besoins des travailleurs indépendants dépassant les seuls motifs de sécurité sociale. Il est ainsi en mesure de répondre également aux questions liées aux prestations servies dans les caisses d'allocations familiales mais également à la fiscalité. Cette expérimentation doit être étendue dans les 28 anciens points d'accueil du RSI au cours de l'année 2020.
Les responsables du dossier ont tous insisté devant la Mecss sur l'amélioration de la qualité de l'accueil et du service permise par cette réforme. Depuis le 1 er janvier 2018, le taux d'appel décroché dans les caisses déléguées à la protection sociale, qui ont pris le relais des caisses du RSI, a augmenté de 12 % et le taux de réclamations des travailleurs indépendants diminué de 17 %.
b) Le maintien d'une gouvernance de la protection sociale des travailleurs indépendants par leurs représentants
Depuis le 1 er janvier 2019, la LFSS pour 2018 substitue aux conseils d'administration de la caisse nationale et des caisses régionales du RSI, dont le mandat arrive à échéance, respectivement les instances suivantes :
- au niveau national, l'assemblée générale du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI) ;
- au niveau local, les quinze instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants.
Alors que les conseils d'administration des caisses du RSI étaient élus, les nouvelles instances de gouvernance sont désormais désignées selon les modalités de représentativité reprises du code du travail.
Cette nouvelle modalité de désignation nécessitait la publication d'une série de textes réglementaires permettant de déterminer la procédure de candidature des organisations en vue de la désignation des membres du CPSTI, de fixer la liste des organisations représentatives et leur nombre de sièges attribués et enfin de nommer les membres composant les différentes instances.
Le rapport sénatorial sur le bilan de l'application des lois au 31 mars 2019 recense ces différentes mesures réglementaires et constate que leur publication dans les délais impartis a permis l'installation des instances aux niveaux national et régional.
L'assemblée générale du CPSTI a tenu sa première réunion le 8 janvier 2019 en élisant à sa présidence Sophie Duprez, représentante de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME). Alors qu'elle bénéficie du nombre de sièges le plus important (10 sur 22 19 ( * ) ), l'Union des entreprises de proximité (U2P) a été battue pour la présidence de l'assemblée générale alors qu'elle a obtenu huit présidences et 7 vice-présidences dans les 15 instances régionales.
Contestant la représentativité de la Chambre nationale des professions libérales au motif que l'Union national des professions libérales (UnaPL) a fusionné avec l'Union professionnelle artisanale au sein de l'U2P en 2014, l'U2P a décidé de suspendre sa participation à l'assemblée générale du CPSTI.
Lors de son audition, la directrice de la sécurité sociale a regretté cette situation et appelé les organisations représentatives à trouver un équilibre pour qu'elles puissent toutes siéger dans l'assemblée générale comme c'est le cas dans les instances régionales.
À ce titre, elle a rappelé le rôle joué par les instances dans le pilotage de la protection sociale des travailleurs indépendants. D'une part, ces instances sont garantes de la qualité de service de la sécurité sociale des indépendants. C'est pourquoi, un représentant des travailleurs indépendants siège désormais dans chacun des conseils d'administration de l'ensemble des caisses nationales ou locales du régime général.
D'autre part, ces instances conservent le pouvoir de décision des conseils d'administrations des caisses du RSI en matière d'action sociale. L'assemblée générale du CPSTI fixe les principales règles d'attribution des aides dont le montant pour 2019 est garanti à hauteur de 104 millions d'euros, conformément à la convention d'objectif et de gestion 2016-2019 du RSI. Les instances régionales prennent les décisions individuelles dont la gestion est assurée par les Urssaf.
Enfin, les instances du CPSTI garantissent l'utilisation des réserves financières du régime de protection sociale des travailleurs indépendants dont le montant s'élève à plus de 19 milliards d'euros : 17 milliards d'euros au titre de l'assurance vieillesse complémentaire des travailleurs indépendants et plus de 2 milliards d'euros pour l'action sociale.
c) Le transfert des personnels du RSI en voie de finalisation
La LFSS pour 2018 fixe au 30 juin 2019 l'échéance à laquelle les caisses du régime général et les caisses déléguées à la protection sociale des travailleurs indépendants proposent une solution de reprise à chaque salarié du RSI ayant recueilli son accord.
Depuis la signature de l'accord de méthode entre l'Union nationale des caisses de sécurité sociale (Ucanss) et les organisations syndicales représentatives dans le champ des conventions collectives du RSI le 21 février 2018, la procédure de recueil des souhaits d'évolution fonctionnelle et géographique des salariés s'est achevée par une première proposition faite à l'ensemble des salariés à la fin du mois de mars 2019.
À l'issue de cette première phase, 90 % des 7 500 salariés du RSI et des organismes conventionnés, qui assurent par délégation la gestion de l'assurance maladie des travailleurs indépendants, ont donné leur accord.
Une seconde proposition a été faite au printemps 2019 aux salariés ayant refusé la première proposition. La direction de la sécurité sociale estime qu'elle devrait satisfaire la grande majorité des salariés restants. Au 30 juin, seuls 1 à 3 % des salariés du RSI devraient demeurer sans une proposition qu'ils auront acceptée.
Comme le Gouvernement s'y était engagé, le salaire de chaque salarié du RSI est maintenu. Les conventions collectives et les classifications sont toutefois différentes entre le RSI et le régime général.
D'après le directeur de la caisse nationale déléguée à la protection sociale des travailleurs indépendants, des propositions de poste à des niveaux inférieurs au poste occupé au RSI ont dû être faites et ont été alors mal vécues. À l'inverse et dans des proportions équivalentes, des salariés du RSI seront transférés à des postes de niveau supérieur. Le maintien de la rémunération avec des postes de classification différente constitue l'une des principales difficultés du transfert des personnels.
Les caisses du régime général déploient désormais un programme de formation ambitieux pour accueillir les nouveaux salariés. La Cnam consacre ainsi un budget de 10 millions d'euros pour intégrer ses nouveaux salariés et former l'ensemble de son personnel chargé des nouveaux publics 20 ( * ) . Les caisses ont également mis en place des programmes de parrainage et de visites de sites pour les nouveaux salariés. De l'avis unanime des personnes auditionnées par la Mecss, le dialogue social s'est apaisé depuis le printemps 2019.
Au 1 er juillet 2019, les salariés du RSI chargés des systèmes d'information et de l'affiliation seront transférés au régime général, devançant la date limite fixée dans la LFSS pour 2018 au 1 er janvier 2020. Ces fonctions sont stratégiques pour la bonne conduite de l'intégration du RSI et nécessitent d'anticiper le calendrier.
d) L'adaptation progressive des systèmes d'information pour éviter un nouveau « big bang »
Retenant les leçons tirées de la création du RSI en 2006, la LFSS pour 2018 encadre la procédure de mise en production des développements informatiques nécessaires à l'intégration du RSI. Elle prévoit en particulier l'instauration d'un comité de surveillance chargé de valider les étapes pour adapter les systèmes d'information. L'échec de l'interlocuteur social unique (Isu) avait en effet montré la folle imprudence qu'avait constitué le « débranchement » du système d'information du RSI avant que le système d'information des Urssaf ne soit opérationnel.
Le décret du 9 mars 2018 21 ( * ) a permis l'installation de ce comité de surveillance en procédant à la nomination de neuf personnalités qui offre toutes les garanties de compétences en matière informatique et de ressources humaines pour la supervision de la réforme 22 ( * ) .
Comme l'a rappelé le directeur de l'Acoss devant la Mecss, la transition est conçue pour éviter « le big bang » informatique en permettant qu'aucun applicatif métier du RSI ne soit « décommissionné » avant que le système d'information du régime général ne soit pleinement fonctionnel.
Pour mener à bien le chantier informatique, les caisses du régime général se sont regroupées au sein d'un groupement d'intérêt économique (GIE) chargé d'assurer la maintenance du système d'information du RSI pendant la transition et de conduire les opérations d'adaptation informatique dans le régime général. Le basculement complet de l'outil RSI vers ceux du régime général est complexe et ne sera pas possible dès le 1 er janvier 2020. Le GIE, créé le 1 er juillet 2019, subsistera donc à la période de transition et pourrait perdurer jusqu'à l'échéance 2022-2023.
e) Une gestion optimisée du patrimoine immobilier
Un plan d'optimisation du patrimoine a été mis en place pour gérer les locaux occupés par le RSI et transférés depuis le 1 er janvier 2018 à la caisse nationale déléguée à la protection sociale des travailleurs indépendants.
Dès le 1 er janvier 2020, un terme sera mis à l'ensemble des baux des immeubles loués par la caisse déléguée. Pour les locaux dont le RSI était propriétaire, le plan d'optimisation devra permettre d'éviter des cessions trop rapides et peu respectueuses des intérêts financiers publics.
La prise en compte de ces différents paramètres permet d'envisager sereinement la bascule du 1 er janvier 2020 à la fois des personnels mais aussi des assurés. Lors de son audition devant la Mecss, la représentante de la Cnam a rappelé que l'intégration des 4,5 millions d'assurés du RSI constituait un défi et représentait la plus grande opération d'intégration d'assurés jamais réalisée 23 ( * ) .
2. Les cotisations sociales des travailleurs indépendants : une simplification des procédures de recouvrement à l'oeuvre, la simplification des modalités de calcul toujours à l'état de projet
a) L'amélioration des téléservices de déclaration et de paiement des cotisations sociales
La suppression du RSI s'est accompagnée d'une refonte du site internet de la sécurité sociale des travailleurs indépendants 24 ( * ) , réalisée avec l'appui d'un panel d'assurés.
De plus, les Urssaf ont mis au point une nouvelle application disponible sur les téléphones portables de type « smartphone » permettant aux travailleurs indépendants de déclarer leurs revenus et de s'acquitter de leurs cotisations sociales par des paiements en carte bancaire. Cette application est appréciée des auto-entrepreneurs qui peuvent remplir leurs obligations sociales sans investir dans des équipements particuliers.
b) L'expérimentation en cours d'un téléservice de modulation des cotisations sociales
L'article 15 de la LFSS pour 2018 autorise les Urssaf à mener, auprès des travailleurs indépendants, une expérimentation visant à leur proposer d'acquitter leurs cotisations sociales provisionnelles sur une base mensuelle ou trimestrielle établies à partir des informations déclarées par les assurés en fonction de leur activité ou de leurs revenus mensuels ou trimestriels. La déclaration de revenus plus faibles ou plus élevés entraîne le calcul d'un nouvel échéancier. Cette expérimentation de « l'autoliquidation » est prévue tout au long de l'année 2019.
Lors de son audition devant la Mecss, le directeur de l'Acoss a précisé les modalités de cette expérimentation. La solution est actuellement testée dans deux régions auprès de 200 artisans et commerçants volontaires qui acquittent leurs cotisations de manière mensuelle. La faiblesse de l'échantillon est assumée par l'Acoss qui plaide la nécessité d'un rodage permettant de corriger les bugs. Un déploiement plus large est envisagé au cours du second semestre 2019 auprès de plusieurs milliers de travailleurs indépendants, y compris des professions libérales, qui payent leurs cotisations chaque trimestre.
Le but de cette expérimentation n'est pas de simplifier les modalités de calcul des cotisations sociales mais d'offrir la possibilité à chaque travailleur indépendant d'ajuster l'assiette de ses cotisations sociales en fonction des revenus qu'il déclare.
Un bilan de cette expérimentation pourrait être tiré à l'occasion de l'examen du PLFSS pour 2020.
c) Le chantier à engager de la simplification des modalités de calcul des cotisations sociales
S'agissant de la complexité des modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants, le chantier de leur simplification n'est pas encore lancé. L'article 15 de la LFSS pour 2018 prévoit pourtant qu'à l'issue de l'expérimentation de la modulation des cotisations sociales, le Gouvernement remet au Parlement un rapport précisant les propositions retenues en matière de de simplification du calcul de l'assiette des cotisations des travailleurs indépendants.
Lors de l'audition devant la Mecss, la directrice de la sécurité sociale a évoqué l'article 22 de la LFSS pour 2019 qui inscrit dans le code de la sécurité sociale une formule de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendant permettant de définir l'assiette sociale sans faire référence à l'assiette fiscale.
Dans son rapport sur le PLFSS pour 2019, votre commission a salué l'intention du Gouvernement mais démontré le caractère inopérant de cette formule 25 ( * ) . De nouvelles propositions pourraient être faites dans le PLFSS pour 2020. Votre commission sera vigilante pour en évaluer les effets. Il est toutefois probable qu'aucune réforme d'ampleur ne sera envisagée. La possibilité, évoquée dans l'étude d'impact annexé au PLFSS pour 2019, d'une évolution de l'assiette « nette » des cotisations sociales vers une assiette brute, qui est actuellement l'assiette de la CSG-CRDS et également celle applicable aux cotisations des salariés, semble écartée. Ses conséquences génèreraient des gagnants et des perdants.
* 13 Selon l'expression de la Cour des comptes pour qualifier la création du RSI, largement reprise lors du débat parlementaire du PLFSS pour 2018.
* 14 Rapport d'information sur le bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019, Valérie Létard, 4 juin 2019. Voir les pp. 162 à 170.
* 15 A contrario, le rapport, rédigé au mois d'avril 2019, regrettait que le pouvoir règlementaire n'ait pas manifesté le même empressement s'agissant de la prise des mesures nécessaires à la réforme de la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse (Cipav), prévue également à l'article 15 de la LFSS pour 2018. Deux décrets étaient en effet attendus pour mettre en oeuvre le droit d'option ouvert aux adhérents actuels de la Cipav afin de leur permettre, s'ils le souhaitent, de transférer leur affiliation au régime général. Ces mesures ont été prises le 29 avril 2019 et sont parues au Journal officiel du 2 mai 2019. Le premier décret n° 2019-386 fixe les taux de cotisation retraite spécifiques applicables aux adhérents de la Cipav qui décideraient de rejoindre le régime des travailleurs indépendants au sein du régime général. Le second décret n° 2019-387 fixe la méthode de conversion des points acquis dans le régime complémentaire de la Cipav en points du régime complémentaire de la sécurité sociale des travailleurs indépendants.
* 16 La première table-ronde a réuni Mathilde Lignot-Leloup, directrice de la sécurité sociale, Yann-Gaël Amghar, directeur de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale et Alain Griset, président de l'Union des entreprises de proximité. La seconde table-ronde a permis d'entendre Renaud Villard, directeur de la caisse nationale d'assurance vieillesse, Philippe Renard, directeur de la caisse nationale déléguée à la sécurité sociale des indépendants et Amélie Combas-Richard, directrice du projet de l'intégration du RSI au sein de la caisse nationale d'assurance maladie.
* 17 Voir le compte-rendu de la réunion de la Mecss annexé au présent rapport.
* 18 Voir le rapport du Sénat sur le bilan de l'application des lois au 31 mars 2019, op. cit.
* 19 La composition des instances nationale et régionales du CPSTI est la suivante : 10 sièges pour l'U2P, 8 sièges pour la CPME, 2 sièges pour la Chambre nationale des professions libérales et 2 sièges pour le Medef.
* 20 Outre les salariés du RSI, la Cnam intègre également les salariés des mutuelles étudiantes après la suppression du régime des étudiants par la loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants.
* 21 Décret n° 2018-174 du 9 mars 2018 relatif à la mise en oeuvre de la réforme de la protection des travailleurs indépendants prévue par l'article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.
* 22 Voir le rapport sur le bilan de l'application des lois au 31 mars 2019, op. cit.
* 23 A la Cnam, la bascule des assurés se fera d'ailleurs en trois temps dans les Cpam au cours du premier trimestre 2020.
* 24 www.secu-independants.fr
* 25 Voir le tome II du rapport législatif de votre commission sur le PLFSS pour 2019, n° 111 (novembre 2018), et plus particulièrement le commentaire de l'article 16, pp. 141-156.