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Pour une mobilisation plus ambitieuse des fonds européens au service des territoires

25 septembre 2019 : Pour une mobilisation plus ambitieuse des fonds européens au service des territoires ( rapport d'information )

C. DE VÉRITABLES DIFFICULTÉS SUR CERTAINS FONDS OU PROGRAMMES

La France rencontre des difficultés bien réelles dans l'utilisation des fonds européens qui lui sont alloués, mais celles-ci sont, pour l'essentiel, circonscrites à LEADER, qui constitue un programme du FEADER, et au FEAMP.

1. Les fortes inquiétudes suscitées par le programme LEADER
a) Un ressenti « catastrophique et décourageant » pour les acteurs concernés par le programme LEADER

Votre mission d'information a pu constater que le programme LEADER, une des composantes du FEADER, concentre de nombreuses difficultés affectant en premier lieu les territoires ruraux et contribuant à la mauvaise réputation du recours aux fonds européens. Notre collègue Raymond Vall, président de l'ANPP, parlait ainsi « d'une période catastrophique et décourageante » pour le programme LEADER.

Certes, la sous-consommation des crédits LEADER n'est pas propre à la programmation en cours : selon les informations transmises par la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises du ministère de l'agriculture et de l'alimentation pour la programmation 2007-2013, la consommation des fonds LEADER s'est élevée à 342 millions d'euros sur les 361 millions d'euros ouverts, soit un taux d'utilisation de 95 %. Même si ce taux est élevé, votre mission d'information note néanmoins qu'il est inférieur au taux moyen d'utilisation des crédits du fonds FEADER - qui s'établissait à 97 %. Ces deux points de différence représentent autant de crédits qui n'ont pas pu être utilisés par les porteurs de projets des territoires ruraux.

Le retard français est patent sur ce programme : si, pour la programmation actuelle, la France a engagé, au 31 mai 2019, 65 % de ses crédits FEADER et payés 51 % de ceux-ci, lui permettant de se situer au 11e rang parmi les 28 États membres, et au premier rang des grands pays régionalisés pour les paiements27(*), la France occupe l'avant-dernière place au titre du programme LEADER, comme le montre le graphique ci-après :

Comparaison européenne du taux de paiement du programme LEADER
au 31 mai 2019

Source : Agence de services et de paiement.

Plusieurs organisations se sont émues de cette consommation insuffisante. Ainsi, l'association LEADER France, qui représente les territoires ruraux engagés dans le dispositif LEADER, a appelé, en avril 2018, à un plan de sauvetage des programmes LEADER. Une tribune datant de décembre 2018, intitulée Il faut sauver le programme LEADER, a été cosignée par une douzaine d'acteurs de la ruralité28(*).

De nombreux problèmes ont émaillé le programme LEADER au cours de la programmation actuelle : lors du déplacement d'une délégation de votre mission d'information à Bordeaux, Mme Hélène Duvoisin, cheffe de service adjointe pour le FEADER au conseil régional Nouvelle-Aquitaine, en a listé un certain nombre : un désengagement de l'État dans l'instruction sans anticipation, la complexité administrative et juridique commune à tous les FESI, mais encore plus prégnante au vu de la typologie des porteurs, le retard dans la mise en route de l'outil Osiris, la fusion des EPCI avec les conséquences des modifications sur l'enchainement des conventionnements M. Jean-Rémi Duprat, adjoint au chef de service économie agricole de la direction régionale de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt de la préfecture de Nouvelle-Aquitaine, a parlé pour sa part d'un « bras de fer » entre l'État et la région car les services du premier ne pouvaient instruire l'ensemble des dossiers avec leurs moyens limités.

En ce qui concerne la livraison des outils informatiques, à titre d'illustration, Mme Julie Frère, directrice du Pays de Bray, a indiqué, au cours de son audition, que « l'outil dédié à la coopération LEADER, qui est une mesure obligatoire de ce programme, n'a été livré à la région Normandie qu'au mois de janvier 2019. Avant cette date, nous étions incapables de développer un projet de coopération ». Ces retards se retrouvent également dans l'instruction, la programmation et le paiement des projets LEADER. Les délais sont dans le Pays de Bray de deux à trois ans. Selon les informations transmises par l'AMF à votre mission d'information, sur les 14 000 dossiers ouverts au sein des GAL, près de 4 000 sont en attente d'instruction - 2 500 pour la programmation et 1 500 pour le paiement. Seul 1 000 dossiers ont été payés, soit un dossier sur quatorze.

Or, votre rapporteure partage le constat de Mme Julie Frère : « De tels délais ne sont pas tenables pour les structures qui gèrent les programmes et les financent ». Les conséquences peuvent être graves : « Au mois de juillet de l'année dernière, j'avais en attente pour ma structure 500 000 euros de subventions au titre des exercices précédents. Je n'avais plus de trésorerie disponible pour payer les salaires de mes agents et j'ai dû ouvrir une nouvelle ligne de trésorerie dans l'attente des fonds européens. Si les collectivités peuvent, dans une certaine mesure, faire face à ce retard de trésorerie, ce problème est particulièrement critique pour les agriculteurs et les associations ».Selon l'AMF, les GAL auraient repéré près de 950 porteurs de projets en péril dans l'attente de l'instruction ou du paiement de leur projet pour un montant estimé à 20 millions d'euros de FEADER. Ces difficultés ont également des conséquences sur les structures porteuses des GAL : plus de 35 % d'entre elles connaissent ou ont connu des difficultés financières liées au retard de programmation et de paiement.

En outre, les porteurs de projets, qui sont souvent de petites structures, ne disposent pas toujours des moyens humains ou financiers pour faire face à la lourdeur administrative tant française qu'européenne de la gestion de ces fonds et sont donc confrontés à des problèmes de procédure ; dans certains cas, ils peuvent même renoncer à leurs projets ou à solliciter des subventions LEADER. L'AMF a ainsi informé votre mission d'information que près de 1 000 projets auraient été abandonnés en raison de la complexité administrative et du délai de paiement ingérable pour les structures - associations, artisans, TPE notamment - n'ayant que très peu de trésorerie29(*).

Si votre mission d'information réaffirme son soutien à l'objectif de LEADER de soutenir des territoires et projets ruraux, elle s'interroge néanmoins sur l'opportunité d'y recourir pour des projets dont le cofinancement européen est extrêmement faible. Ainsi, lors de son déplacement en Nouvelle-Aquitaine, elle a été informée par Mme Carine Vernhes directrice des fonds européens au conseil régional, du traitement par ses services d'une demande de subvention de 166 euros au titre du dispositif LEADER. Or, dans de tels cas, le coût administratif et humain du traitement du dossier est supérieur au bénéfice obtenu. De tels projets pourraient être soutenus par d'autres fonds régionaux ou étatiques, dans le cadre d'une contractualisation entre les territoires infra-régionaux, la région et l'État30(*).

b) Des progrès récents constatés grâce à la mobilisation de l'ensemble des acteurs

Pour autant, on constate une mobilisation de l'ensemble des acteurs institutionnels afin de lever les blocages de ce programme. Ainsi, lors du comité d'orientation stratégique d'Osiris - programme informatique permettant notamment l'instruction et le paiement des dossiers LEADER - du 6 avril 2018, trois objectifs ont été instaurés afin de rattraper le retard que connaît ce programme :

- finaliser la production des outils informatiques ;

- concentrer les efforts sur le rattrapage des dossiers en stock ;

- améliorer la gouvernance, tout particulièrement renforcer l'articulation du groupe technique LEADER, qui réunit les autorités de gestion et auquel sont associés le ministère et l'ASP, avec les instances nationales pour la mise en oeuvre opérationnelle du FEADER.

Selon les informations transmises par le CGET, au 22 mars 2019, 597 outils de gestion pour l'instruction et le paiement des projets LEADER sont désormais opérationnels, notamment l'essentiel des outils pour le soutien préparatoire à la candidature, la mise en oeuvre d'opérations dans le cadre de la stratégie locale de développement et le fonctionnement et animation du GAL. Toutefois, il manque encore 30 % des outils pour la coopération entre GAL. Ceux-ci devraient être déployés d'ici la fin du deuxième semestre 2019.

L'instruction des dossiers en stock progresse. Certaines régions ont fait le choix de renforcer leurs services instructeurs. C'est le cas du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine, dont sa vice-présidente chargée de l'Europe et de l'international, Mme Isabelle Boudineau, a indiqué que les mesures prises avaient permis de rattraper le retard observé jusqu'alors.

Le programme LEADER en Nouvelle-Aquitaine

Le conseil régional de Nouvelle-Aquitaine a consacré, sur l'ensemble de la période, 96 millions d'euros au programme LEADER. Cette enveloppe doit être utilisée par les 52 GAL couvrant le territoire régional. Au 30 juin, la région avait été saisie de 850 dossiers.

Chaque GAL bénéficie d'un ou deux agents au titre de l'animation et de la gestion des projets LEADER. Des progrès dans l'utilisation de ces crédits sont notables. Fin juin 2019, le taux d'engagement de ces crédits s'élevait à 19,2 %, et le taux de paiement à 7,9 %, contre, respectivement, 13 % et 5 % fin janvier. Le retard est en train d'être rattrapé. Ainsi, la région devrait avoir atteint le taux de 50 % fin 2020.

Le montant moyen d'un projet LEADER est d'environ 20 000 euros. Toutefois, le montant le plus faible de subvention demandée est de 166 euros, soit moins que le coût de traitement du dossier.

Face aux difficultés qu'ont rencontrées les porteurs de projet, la région Nouvelle-Aquitaine a pris un certain nombre de mesures : mise en place d'une équipe de 38 agents, , plan de formation ouvert aussi aux GAL, rattrapage du retard pris sur les outils et consignes, en lien très étroit avec l'Agence de services et de paiement, mobilisation d'importants moyens financiers régionaux (aides à l'ingénierie pour les GAL, financements intervenant en contrepartie des aides LEADER, avances aux GAL, mais aussi aux porteurs de projets en attente du versement des aides européennes). Au total, les avances aux porteurs de projets ont bénéficié à 45 structures pour un montant de 651 896 euros, et les avances aux GAL ont concerné 31 structures à hauteur de 2 millions d'euros.

La région a également mis en place un accompagnement visant à harmoniser les pratiques et à partager les connaissances relatives au programme LEADER à l'échelle régionale : comité d'appui dédié aux élus des GAL, présentation de l'état d'avancement des programmes de développement rural et des décisions prises au niveau national et régional, dialogue autour de questions communes pour des solutions partagées et concertées, réunions départementales dédiées aux animateurs et gestionnaires des GAL et aux instructeurs, etc.

Source : Conseil régional de Nouvelle-Aquitaine.

Au niveau national, depuis septembre 2018, les engagements et les paiements augmentent sensiblement (+ 8,4 % pour les engagements et + 3,6 % pour les paiements). Pour la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises du ministère de l'agriculture et de l'alimentation, « le dispositif monte en puissance et le nombre de paiements augmente ». En effet, les paiements ont progressé de 1 à 7 % entre juin 2018 et juin 2019. Sur la même période, les engagements sont passés de 7 à 22 %. Pour rappel, à mi-parcours de la programmation actuelle, seuls 4,5 % des 675 millions de l'enveloppe LEADER avaient été programmés, et 0,7 % effectivement payés. Ces chiffres sont à comparer avec les 43,4 % de crédits engagés pour l'ensemble du FEADER à la même date.

Votre rapporteure note également que pour la précédente programmation, 80 % des paiements LEADER ont été concentrés sur les trois dernières années - 2013-2015. Selon Mme Marie-Agnès Vibert, cheffe du service de la gouvernance et de la gestion de la politique agricole commune à la DGPE, « un phénomène identique pourrait se produire entre 2021 et 2023 ».

Si ces progrès sont encourageants, votre mission d'information souhaite toutefois souligner que le taux de progression des paiements de LEADER en France reste inférieur à la moyenne européenne. Selon les informations transmises par l'ASP, alors qu'au niveau européen le taux de paiement moyen a augmenté de 2,1 points depuis le 31 janvier 2019, passant de de 18,1 % à 20,2 %, en France, la progression n'est que de 1,4 point, passant de 4,3 % à 5,7 %. En outre-mer, la situation est encore plus problématique, car sur 50 millions d'euros, seuls 3,85 % des fonds ont été programmés pour la période 2014-2020.

Comme le souligne Mme Marie-Agnès Vibert, « avec une enveloppe de crédits deux fois plus importante que lors de la programmation précédente, il convient de mobiliser de nouveaux territoires autour du dispositif ».

À ce titre, comme le rappelle M. Yves Auffret, sous-directeur de la gestion des aides de la politique agricole commune à la DGPE, « les conseils régionaux, autorités de gestion du FEADER, ont sélectionné, pour la période 2014-2020, 338 GAL couvrant 27 000 communes, soit 100 GAL supplémentaires par rapport à la dernière programmation ». La désignation de nouveaux GAL peut expliquer une partie des retards constatés. En effet, ces nouveaux acteurs ont dû d'abord être conventionnés avec la région. Or, d'après une réponse du ministère de l'agriculture et de l'alimentation à une question écrite de notre collègue Éric Gold relative aux 340 GAL sélectionnés par les conseils régionaux, tous n'ont pas encore signé de convention avec le conseil régional dont ils dépendent (330 conventions signées, pour 340 GAL)31(*). En outre, une fois la convention signée, le GAL doit disposer de l'ingénierie nécessaire capable de faire face aux exigences réglementaires rigoureuses, à la fois nationales et européennes, relatives aux fonds structurels et au programme LEADER.

2. Les difficultés rencontrées par le FEAMP

Avec 588 millions d'euros sur la durée de la programmation, soit 10 % de l'enveloppe communautaire de ce fonds, la France est le deuxième bénéficiaire du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), après l'Espagne. Ce montant a plus que doublé par rapport à la programmation précédente.

Cependant, son utilisation en France fait apparaître un retard important. Ainsi, au 31 décembre 2018, seuls 28 % de l'enveloppe avaient été programmés, et 17 % payés.

Le graphique ci-après montre que, si la France est presque dans la moyenne européenne pour les paiements, elle est largement en dessous pour la programmation et loin derrière des États comme l'Irlande, le Royaume-Uni ou Malte. Elle est ainsi en 25e position sur les 27 Etats membres bénéficiant de ce fonds32(*).

Pourcentage de l'enveloppe FEAMP programmé et payé par État membre
au 31 décembre 2018

Source : Base de données cohesiondata.ec.europa.eu.

Le faible taux de consommation français s'explique en grande partie par le retard pris en début de programmation pour la mise en place de ce programme : le règlement européen relatif au FEAMP pour la programmation 2014-2020 a été publié le 20 mai 2014, soit cinq mois après le début de la programmation ; le programme opérationnel français a été approuvé par la Commission européenne le 3 décembre 2015, soit près de deux ans après le début de la programmation ; la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture (DPMA) a été officiellement désignée comme autorité de gestion le 21 décembre 2016, soit près de trois ans après le début de la programmation ; le système d'information OSIRIS a été totalement déployé dans le courant du second semestre 2017. Au total, il a donc fallu trois années pour que l'ensemble du cadre de gestion du FEAMP soit mis en place. Comme l'a expliqué M. Frédéric Gueudar-Delahaye, directeur des pêches maritimes et de l'aquaculture au ministère de l'agriculture et de l'alimentation, lors de son audition, « le faible taux de consommation s'explique aussi par les deux années blanches correspondant à la mise en place du dispositif ».

Évolution des montants engagés et payés en France sur le FEAMP

Source : Direction des pêches maritimes et de l'aquaculture au ministère de l'agriculture et de l'alimentation.

Ce graphique illustre la quasi-absence de dossiers engagés avant novembre 2017, puis la très forte croissance des engagements à partir de novembre 2017, et des paiements à partir d'avril 2018, ainsi que leur forte augmentation en fin d'année dernière. Ainsi, au 17 juin 2019, 37,9 % de la maquette était engagée, soit une augmentation de 10 points en moins de six mois. Ce sont 3 142 dossiers qui sont saisis dans OSIRIS.

En revanche, il convient de noter la décélération brutale des paiements à partir du mois de janvier 2019, ces derniers ayant très peu progressé depuis six mois. Le taux est seulement passé de 17 % à 19,9 % de la maquette. La DPMA explique ce phénomène par une approche cyclique qu'auraient les régions de la consommation du FEAMP. En effet, ces dernières se focaliseraient, pour la programmation des dossiers, sur la première partie de l'année, et sur les paiements au second semestre, avec une concentration dans les tous derniers mois. La forte accélération des engagements de crédits ces derniers mois permet d'envisager des paiements conséquents les prochains mois. L'ensemble de ces observations fait dire à M. Frédéric Gueudar-Delahaye que la consommation française du FEAMP est « dans la moyenne communautaire - la France est devant l'Espagne, l'Italie et la Pologne, et derrière les « petits » États membres ». Selon lui, « les pays dont le taux de paiement est plus élevé que le nôtre ont fait des choix drastiques de limitation des mesures mises en oeuvre et de ciblage des aides sur quelques priorités stratégiques ».

Par ailleurs, il convient de relever d'importantes variations dans la consommation des différentes mesures du FEAMP. Ainsi, l'essentiel des paiements se concentre sur cinq mesures qui en représentent ensemble plus de 76 % : plans de compensation des surcoûts dans les territoires ultramarins, collecte des données, investissements productifs en aquaculture et plan de production et de commercialisation des organisations de producteurs, les investissements liés à la transformation. D'ailleurs, jusqu'à récemment, les paiements de la mesure relative aux plans de compensation des surcoûts dans les départements d'outre-mer représentaient à eux seuls plus de 50 % des paiements effectués. Au contraire, de nombreuses mesures ont un taux d'engagement inférieur à 10 %, voire à 5 %. Certaines mesures ont des taux d'engagement élevés, mais des taux de paiement très faibles.

La DPMA dresse ce constat saisissant : sur les 18 mesures nationales du FEAMP, 7 concentrent la quasi-totalité des projets, tandis que les 11 autres ne fonctionnent pas ou très peu. Toutefois, pour les mesures 75 et la mesure 80, des projets importants seraient prévus en 2019.

Le tableau ci-après indique les engagements et paiements par mesure, au 17 juin 2019, pour plusieurs mesures du FEAMP33(*) :

Exemple des engagements et de paiements par mesures du FEAMP
au 17 juin 2019


Source : Direction des pêches maritimes et de l'aquaculture du ministère de l'agriculture et de l'alimentation

Par ailleurs, il existe une hétérogénéité très forte entre les régions qui exercent la fonction d'organisme intermédiaire auquel la DPMA a délégué la gestion des mesures non régaliennes. Le taux d'engagement varie ainsi, au 17 juin 2019, entre 16,7 % et 50,4 %. Quant au taux de paiement, il est compris entre 3,7 % et 65,7 %. La collectivité territoriale de Corse et la région Provence-Alpes-Côte d'Azur connaissent des retards importants de paiement. Comme l'a souligné la Cour des comptes dans son rapport sur le bilan du transfert aux régions de la gestion des fonds européens structurels et d'investissement de février 201934(*), ces deux collectivités n'avaient procédé au paiement d'aucun dossier fin 2018.

En France métropolitaine, les montants engagés par les conseils régionaux sont principalement concentrés sur la mesure 48 (Investissements productifs dans l'aquaculture), qui atteignent 25 millions d'euros alors que la deuxième mesure la plus importante, la mesure 69 (Transformation des produits de la pêche et de l'aquaculture) n'atteint pas les 10 millions d'euros.

Taux d'engagement et de paiement des mesures déléguées aux régions
au 17 juin 2019

Région

Montant délégué à la région (millions d'euros)

Montant programmé (millions d'euros)

Montant payé (millions d'euros)

Taux d'enga-gement

Taux de paiement

CR Bretagne

45

12,5

7,54

27,9 %

16,8 %

CR Hauts-de-France

14

6,3

2,9

45,0 %

20,7 %

CR Normandie

20,6

11,8

6,4

57,3 %

31,1 %

CR Nouvelle-Aquitaine

29,3

12

8

41,0 %

27,3 %

CR Occitanie

13,3

6,7

2,9

50,4 %

21,8 %

CR PACA

6,7

5,7

0,4

14,9 %

6,0 %

CT Corse

5,4

0,9

0,2

16,7 %

3,7 %

Source : Direction des pêches maritimes et de l'aquaculture du ministère de l'agriculture et de l'alimentation.

Outre-mer, les paiements se concentrent quasi-exclusivement sur les plans de compensations des surcoûts, pour lesquels les paiements ont commencé dès mars 2017. Cette mesure nationale, pour laquelle 86,45 millions d'euros ont été réservés, est pour le moment fortement « concentrée sur la Réunion et la Guyane, qui avaient une expérience sur ce type de mesure, ainsi que Mayotte, qui bénéficie de la dynamique de la Réunion. Les Antilles sont par contre très en retard », comme le relève la Cour des comptes35(*).

Recours à l'enveloppe consacrée aux plans de compensations des surcoûts
au 17 juin 2019

Source : Direction des pêches maritimes et de l'aquaculture du ministère de l'agriculture et de l'alimentation.

La France a évité, au 31 décembre 2018, un dégagement d'office sur les crédits du FEAMP. Toutefois, selon la DPMA, 39,6 millions d'euros supplémentaires doivent encore être certifiées d'ici la fin de l'année 2019 afin d'éviter un dégagement d'office. Pour rappel, entre le début de la programmation et le 17 juin 2019, le total des paiements s'élève à moins de 145 millions d'euros. La marche restant à gravir en 2019 est encore haute.

La procédure de dégagement d'office

Le dégagement d'office est prévu par l'article 86 du règlement cadre relatif aux fonds structurels (règlement (UE) n° 1303/2013 du 17 décembre 2013).

« Tous les programmes sont soumis à une procédure de dégagement fondée sur le principe que les montants correspondant à un engagement qui ne sont pas couverts par un préfinancement ou par une demande de paiement au cours d'une période déterminée, y compris lorsque tout ou partie de la demande de paiement fait l'objet d'une interruption du délai de paiement ou d'une suspension des paiements, sont dégagés ».

Des seuils annuels doivent être atteints chaque année par chaque autorité de gestion pour chaque programme, afin d'éviter tout dégagement de fonds. Ces seuils figurent dans la maquette financière des programmes. Cette mesure incitative doit permettre une consommation rapide des fonds.

Pour la programmation actuelle, les crédits sont dégagés d'office s'ils n'ont pas été utilisés au 31 décembre de l'année N+3 (article 136 du règlement). Il est à noter que, lors de la programmation précédente, le délai était plus réduit, au 31 décembre de l'année N+2.

3. Mobiliser tous les acteurs afin d'éviter les dégagements d'office

Le retard dans l'utilisation des fonds européens, ou leur sous-utilisation, comporte le risque d'un dégagement d'office des crédits, déclenché par la Commission européenne. Cette procédure, prévue par les règlements européens, doit inciter les États membres à utiliser les fonds européens dans les meilleurs délais.

Selon les informations transmises par la direction du budget, la Commission estime à 8 milliards d'euros pour l'ensemble de l'Union européenne les crédits susceptibles d'être dégagés d'ici la clôture de la programmation 2014-2020, au rythme actuel de l'utilisation des fonds européens. Si ce montant est peu élevé au regard des crédits de de la politique de cohésion pour l'ensemble de cette période, soit 2,1 %), comme l'a indiqué M. Philippe Cichowlaz, chef de la mission des affaires européennes au CGET, « il n'y a rien de pire que d'avoir des dégagements d'office pour les autorités de gestion, ce n'est pas compréhensible pour les bénéficiaires potentiel du territoire » 

La problématique des dégagements d'office n'est pas propre à la France ni à cette programmation. Le graphique ci-après indique, pour les principaux États membres concernés par ces mesures, les dégagements d'office, les dégagements à la clôture des crédits non utilisés, ainsi que les projets suspendus pour la programmation 2007-2013. La République tchèque est le premier pays concerné par les dégagements d'office, qui s'élèvent dans ce pays à près de 720 millions d'euros. Pour la France, la totalité des crédits « perdus » s'élève à 31,2 millions d'euros, dont 3,7 millions d'euros au titre des seuls dégagements d'office. Au total, sur la programmation 2007-2013, ce sont plus de 4,6 milliards d'euros qui n'ont pas été utilisés, dont 1,6 milliard au titre des dégagements d'office.

Sommes dégagées d'office en fin de programme et projets suspendus pour les principaux États concernés pour la programmation 2007-2013

Source : Cour des comptes européenne - hors PO relatifs à la coopération territoriale européenne.

Lors de son audition, M. Philippe Cichowlaz, chef de la mission des affaires européennes au CGET a indiqué que, depuis le début de la programmation 2014-2020, « seuls deux programmes interrégionaux ont perdu des sommes marginales » :

- en 2017, 127 002 euros de crédits FEDER ont été dégagés au titre du programme opérationnel interrégional Pyrénées ;

- en 2018, 1 360 647 euros de crédits FEDER ont été dégagés au titre du programme opérationnel interrégional Massif Central.

Certes, ces montants restent minimes - 1,5 million d'euros, soit 0,01 % des 14,6 milliards d'euros de FEDER-FSE alloués à la France sur la programmation. Mais,». Ce sont toutefois autant de crédits perdus pour des porteurs de projets potentiels.

En outre, M. Francesco Gaeta, secrétaire général adjoint des affaires européennes, a évoqué devant votre mission d'information un dégagement d'office évité « in extremis » pour certains fonds. Ainsi, à la fin septembre 2018, les prévisions disponibles indiquaient un risque de dégagement d'office de 24,5 % des crédits du FEAMP pour la France. Au final, il a pu être évité, comme l'a indiqué la Cour des comptes.

Tous les États membres n'ont pas réussi à en faire autant : la Bulgarie, l'Espagne, la Hongrie, la Slovénie et la Slovaquie ont connu des dégagements d'office en 2018 sur le FEAMP, pour un montant total de plus de 63 millions d'euros, dont près de 50 millions pour l'Espagne.

S'il n'est pas possible de faire des prévisions sur les risques de dégagement d'office fin 2019, votre rapporteure a néanmoins relevé les propos de plusieurs personnes auditionnées, appelant à la plus grande vigilance. Ainsi, M. Étienne Desplanques, sous-directeur des politiques publiques à la direction générale des outre-mer du ministère des outre-mer, a indiqué être « très inquiet sur le FEADER : la Martinique et la Guyane, fin mai, étaient à 65 % du seuil de dégagement d'office. La marche est élevée, mais les responsables sont conscients des difficultés et y travaillent ». Il en est de même pour le FEAMP.

Face à ce constat, et pour reprendre l'expression de M. Philippe Cichowlaz, « le dégagement d'office est presque devenu un instrument de management ». Au cours du déplacement à Melun d'une délégation de votre mission d'information, M. Henri Mellier, vice-président de la communauté d'agglomération de Melun-Val de Seine, a ainsi évoqué l'examen en priorité par la région Ile-de-France de gros projets en 2018, notamment les projets de rénovation thermique à Melun de plus d'un million d'euros, et cela afin d'éviter à l'autorité de gestion un dégagement d'office. De fait, il note une mobilisation des interlocuteurs de la région sur le dégagement d'office au détriment de l'instruction de l'ensemble des dossiers.

En ce qui concerne le programme LEADER, la faiblesse de son exécution a été compensée par la bonne performance d'autres mesures. Toutefois, l'examen des performances du programme LEADER, que la Commission européenne souhaite effectuer en 2019, pourrait déboucher, selon la direction du budget, à la non-affectation d'une réserve de 6 % des crédits FEADER destinés au programme LEADER. Certes, les conseils régionaux pourront réaffecter cette réserve sur d'autres dispositifs plus performants de ce fonds. Mais, dans la période actuelle de négociation de la programmation 2021-2027, cette réallocation des fonds pourrait être un mauvais signal envoyé pour l'avenir du programme LEADER.

Enfin, votre rapporteure insiste sur la nécessité pour la prochaine programmation d'avoir une mise en route plus rapide des fonds européens. En effet, lors du déplacement à Bruxelles, elle a été informée du projet de la Commission de revenir à un dégagement d'office à N+2, contre N+3 actuellement. En effet, le passage à un dégagement d'office à N+3 lors de programmation en cours, laissant aux acteurs concernés un an de plus pour utiliser les fonds européens, a conduit, selon M. Marc Lemaître, directeur général de la politique régionale et urbaine (DG REGIO) à la Commission européenne, à un démarrage laborieux et poussif dans l'ensemble de l'Europe. Ce phénomène a été très peu combattu en raison de règles de dégagement d'office trop laxistes : délai fixé à N+3 contre N+2 lors de la précédente programmation. Il a estimé que, au final, très peu de pression a été exercée pour une mise en oeuvre dynamique de la programmation actuelle. Ainsi, alors que l'Union européenne est actuellement dans la sixième année de la programmation, le niveau de consommation est de 5 points inférieurs au pourcentage atteint à la même période lors de la précédente programmation.

Votre mission d'information s'interroge sur les effets négatifs que pourrait avoir le raccourcissement du délai avant le dégagement d'office. Plusieurs personnes auditionnées ont en effet exprimé une inquiétude. Tel est le cas de M. Édouard Guillot, conseiller pour les affaires européennes à l'Assemblée des départements de France, indiquant l'opposition des départements à cette modification qui « aurait pour conséquence de revenir au principe du « premier arrivé, premier servi », par peur de ne pas utiliser les crédits dans les délais impartis. Cela peut porter atteinte à la qualité des projets soutenus et serait contraire aux objectifs de la politique de cohésion ».

L'année 2023 sera particulièrement critique : les autorités de gestion et de certification pourraient avoir à gérer simultanément les risques de dégagement pour l'année 2020 et pour l'année 2021, chacune appartenant à des programmations différentes et donc répondant à des règles différentes.


* 27 Selon des informations communiquées par la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises du ministère de l'agriculture et de l'alimentation.

* 28 Signataires : Aradel, Association LEADER France, Association nationale Nouvelles Ruralités, Association des maires et des présidents d'intercommunalité, Association des maires ruraux de France, Brie'Nov, Coordination nationale des Conseils de Développement, Fédération des Centres Sociaux et Socioculturels de France, Fédération des Parcs Naturels Régionaux de France, Familles rurales, Maison familles rurales, Unadel.

* 29 Cf. III. D du présent rapport.

* 30 Cf infra Partie IV B.

* 31 Réponse du ministère de l'agriculture et de l'alimentation du 21 février 2019 à la question n° 08297 du 20 décembre 2018 de M. Éric Gold, Sénat.

* 32 Le Luxembourg n'est pas éligible au FEAMP.

* 33 En gris clair les taux d'engagement ou de paiements inférieurs à 10 % et en gris foncés ceux inférieurs à 5 %.

* 34 Rapport sur le bilan du transfert aux régions de la gestion des fonds européens structurels et d'investissement, février 2019, p. 83.

* 35 Rapport sur le bilan du transfert aux régions de la gestion des fonds européens structurels et d'investissement, février 2019, p. 83.