III. LES DIFFICULTÉS D'UTILISATION DES FONDS EUROPÉENS RÉSULTENT D'UN TRANSFERT NI SEREIN NI EFFICACE DE CETTE COMPÉTENCE
En France, la gestion des fonds européens a connu des modifications majeures au début de l'actuelle programmation en 2014, avec le transfert de l'autorité de gestion de l'État aux régions.
Compétence demandée depuis plusieurs années par les régions, le statut d'autorité de gestion requiert une montée en compétence rapide des services des conseils régionaux, essentiellement via le recrutement et la formation d'agents capables de développer une réelle ingénierie pour le montage des dossiers.
Le transfert de cette compétence a complexifié la mobilisation déjà ardue des fonds européens par les acteurs locaux. Bien avant le transfert, ces derniers faisaient déjà face à des difficultés récurrentes, telles que des systèmes d'information défaillants, une charge administrative de nature à décourager les porteurs de projets, et des délais de paiement excessivement longs.
A. DEMANDÉE DE LONGUE DATE PAR LES RÉGIONS, CETTE COMPÉTENCE A ÉTÉ INTRODUITE PAR LE LÉGISLATEUR EN 2014
Avant l'entrée en vigueur de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles 36 ( * ) , dite « loi MAPTAM », l'autorité de gestion des fonds européens structurels et d'investissement (FESI) était confiée aux services de l'État .
Toutefois, depuis 2006, les régions pouvaient bénéficier du statut d'organisme intermédiaire 37 ( * ) , permettant ainsi d'exercer la fonction d'autorité de gestion déléguée, selon des modalités définies par des conventions passées avec les services déconcentrés de l'État.
D'après la Cour des comptes 38 ( * ) , sur la programmation 2007-2013, les conseils régionaux avaient été désignés comme organismes intermédiaires pour la gestion de 22 % des crédits du Fonds social européen (FSE) et 35 % des crédits du Fonds européen de développement régional (FEDER), permettant ainsi d' acquérir progressivement une expérience d'autorité de gestion pour ces deux fonds.
Néanmoins, comme le relève la Cour, l'expertise des conseils régionaux en la matière n'était que limitée, puisqu'ils n'étaient pas désignés organismes intermédiaires pour le Fonds européen pour la pêche (FEP) 39 ( * ) , et rarement pour le Fonds européen pour le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER).
Gestion des FESI pour la programmation 2007-2013
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FEDER |
FSE |
FEADER |
FEP |
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Autorité de gestion |
État |
État |
État |
État |
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Organismes intermédiaires |
Régions |
Régions, départements et autres |
Régions |
FranceAgriMer et autres |
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Autorité de certification |
Directions régionales des finances publiques |
Directions régionales des finances publiques |
Commission de certification des comptes des organismes payeurs |
Agence de service et de paiement |
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Autorité d'audit |
Commission interministérielle de coordination des contrôles |
Commission interministérielle de coordination des contrôles |
- |
Commission interministérielle de coordination des contrôles |
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Organismes payeurs |
Directions régionales des finances publiques |
Directions régionales des finances publiques |
Agence de service et de paiement |
Agence de service et de paiement |
Source : Mission d'information, à partir du rapport de la Cour des comptes.
Les auditions conduites par votre mission d'information ont témoigné d'une volonté ancienne des régions d'assumer le rôle d'autorité de gestion des FESI. Ainsi, M. Jules Nyssen, délégué général de Régions de France, a indiqué à votre rapporteure que ce transfert de compétence « se justifiait en raison de la connexion de plus en plus étroite entre le champ d'action de ces fonds et le champ propre de compétence [des régions] » 40 ( * ) .
Dans cette perspective, dès 2012, le Président de la République François Hollande avait indiqué vouloir confier la responsabilité de la gestion des fonds européens aux régions 41 ( * ) en associant cette nouvelle compétence à la construction de « l'acte III » de la décentralisation . Cette volonté a été réaffirmée par le Président de la République à l'occasion des États généraux de la démocratie, qui se sont tenus au Sénat, le 5 octobre 2012, et au cours desquels il avait déclaré que « la gestion par les régions sera plus économe, plus rapide, au moment où il nous appartient, en plus, d'aller chercher les moyens et les ressources que le plan de croissance européen adopté au mois de juin, nous permet d'espérer » 42 ( * ) .
Outre le fait de permettre aux régions de disposer de nouveaux leviers d'action publique territoriale, le transfert de la gestion des fonds européens s'est justifié par la volonté de piloter ces fonds au plus près des besoins locaux . Lors de son audition par votre mission d'information, M. Hugo Bevort, directeur des stratégies territoriales au Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), a souligné que la crise économique initiée en 2008 a bouleversé le paysage des inégalités en Europe . En effet, « la crise n'a pas enrayé le phénomène de rattrapage [économique], mais elle a particulièrement touché les régions intermédiaires ». Ainsi, aux inégalités entre les États membres, se sont ajoutées des inégalités infrarégionales dans les territoires qui ne faisaient pas partie des régions les plus avancées, ni des plus en difficultés, ces dernières bénéficiant largement de la mobilisation des fonds européens.
Dans cette perspective, M. Hugo Bevort a rappelé à votre mission d'information que, « si on considère [...] que la réduction des inégalités territoriales suppose de mettre en situation les acteurs territoriaux, alors la décentralisation de la gestion des fonds européens était la bonne réponse ».
Cette déclaration d'intention s'est traduite en 2013 au plan législatif par l'introduction de dispositions en ce sens dans le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires 43 ( * ) . Or, compte tenu du retard pris dans l'examen du projet de loi, puis de l'abandon de ce dernier par le Gouvernement, ces dispositions ont été réintroduites par voie d'amendement parlementaire au projet MAPTAM , déposé le même jour au Sénat, à l'initiative de notre collègue René Vandierendonck.
Ainsi, l' article 78 de la loi MAPTAM prévoit que, pour la période 2014-2020 :
- l'État confie aux régions tout ou partie de la gestion des programmes européens, en tant qu'autorité de gestion, ou en tant qu'autorité déléguée. Les régions deviennent ainsi les autorités de gestion de principe ;
- les régions confient par délégation de gestion aux départements , ou aux collectivités et organismes chargés des plans locaux pour l'insertion par l'emploi, la gestion d'une partie des actions relevant du Fonds social européen ;
- la responsabilité pécuniaire en cas de corrections et de sanctions financières mises à la charge de l'État membre par les institutions européennes soit supportée par les collectivités territoriales devenues autorités de gestion.
* 36 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
* 37 Le statut d'organisme intermédiaire est prévu par l'article 42 du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juin 2006 qui indique que « l'État membre ou l'autorité de gestion peut confier la gestion de la mise en oeuvre d'une partie d'un programme opérationnel à un ou plusieurs organismes intermédiaires, désignés par l'État membre ou l'autorité de gestion ».
* 38 Rapport de la Cour des comptes intitulé Bilan du transfert aux régions de la gestion des fonds européens structurels et d'investissement , avril 2019, p.19.
* 39 Transformé en Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) lors de la programmation 2014-2020.
* 40 En réponse au questionnaire écrit de votre rapporteure.
* 41 Lors d'un discours prononcé le 31 août 2012 à Châlons-en-Champagne.
* 42 Rapport n° 859 fait par M. René Vandierendonck au nom de la commission des lois sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, p.171.
* 43 Texte n° 496 (2012-2013) de Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, déposé au Sénat le 10 avril 2013.