Allez au contenu, Allez à la navigation

Sur la prise en compte de la performance dans le financement des universités

19 novembre 2019 : sur la prise en compte de la performance dans le financement des universités ( rapport d'information )

C. LES EXEMPLES ÉTRANGERS : DES TENTATIVES DE PRISE EN COMPTE DE LA PERFORMANCE INTÉRESSANTES POUR LE MODÈLE FRANÇAIS

Le mouvement de responsabilisation des acteurs publics, et notamment des universités, chargées de mettre en oeuvre une mission d'intérêt général essentiel, traverse tous les pays occidentaux.

La prise en compte de la performance s'inscrit ainsi dans le ce cadre plus large de rationalisation de l'action et de la dépense publique, qui touche toutes les démocraties. Cette valorisation de la performance s'explique également par le caractère hautement compétitif, sur le plan international, des systèmes d'enseignement supérieur.

Le symbolique classement de Shanghai illustre ainsi la concurrence et l'importance de la performance des établissements d'enseignement supérieur. Les classements, et particulièrement celui-ci, illustrent un des aspects les plus visibles de la prise en compte de la performance dans l'enseignement supérieur et la recherche.

Mesurer la performance est une chose, mais en tirer les conséquences, notamment sur le plan financier, en est une autre. De nombreux pays réfléchissent ainsi et ont mis en oeuvre, depuis plusieurs années, des politiques établissant un lien entre financement et performance. Il s'agit de conditionner le financement à l'atteinte de certains objectifs. Ce dispositif, sous forme de financement à la performance ou de contrats de performance, a été introduit dans de nombreux pays.

Cette question a fait l'objet de nombreux rapports rédigés par des institutions européennes et internationales (association des universités européennes, Banque mondiale9(*) etc.).

Votre rapporteur s'est ainsi rendu dans trois pays européens, étudier la prise en compte de la performance, ses moyens (valorisation de l'engagement pédagogique, réussite étudiante) et le lien entre financement et performance (contrats de performance). Il en a retiré des éléments intéressants, qui lui semblent pouvoir être transposés à moyen ou long terme en France, comme il le montrera en seconde partie de ce rapport.

1. L'Irlande
a) Le financement de l'enseignement supérieur

La République d'Irlande - qui compte 4,8 millions d'habitants - connait une massification de l'enseignement supérieur avec un total de 223 000 étudiants pour la rentrée universitaire (2017-2018) contre 193 187 en 2010. Ces étudiants sont inscrits dans l'une des sept universités irlandaises, l'un des treize instituts technologiques de la République d'Irlande ou l'un des six College of Education. Ces établissements d'enseignement supérieur sont publics et concernent la grande majorité des étudiants inscrits dans le supérieur.

Environ 950 millions d'euros sont consacrés, chaque année, par le Gouvernement pour le financement des établissements d'enseignement supérieur. Un peu plus de la moitié de cette somme est attribuée aux universités (550 millions d'euros), le reste est affecté aux instituts de technologie (350 millions d'euros) et à d'autres catégories d'établissements (écoles d'infirmières...) ou d'autres actions (stratégie, coopération inter-établissements). Les crédits destinés aux universités et aux instituts de technologie sont scindés en deux enveloppes :

la première finance les frais de scolarité (près de 300 millions d'euros, dont environ 250 millions d'euros pour les universités et 50 millions d'euros pour les instituts de technologie) afin de permettre aux étudiants d'accéder « gratuitement » à l'enseignement supérieur avec une compensation versée par l'État aux établissements au prorata du nombre d'inscrits (2 250 euros par étudiant) ;

la seconde correspond à une somme globale calculée en fonction d'un modèle de répartition appelé RGAM (« Recurrent Grant Allocation Model ») : 300 millions d'euros pour les universités et 300 millions d'euros pour les instituts de technologie.

Ce modèle de répartition, introduit en 2006, repose principalement sur le nombre d'étudiants inscrits avec des pondérations en fonction des études suivies (« undergraduate »=1.0, médecine=2.3, « postgraduate » en laboratoire=4.8, etc.). Des ajustements et des incitations existent (bonus de + 0.33 pour les populations sous-représentées, comme les étudiants souffrant d'un handicap, issus de milieux difficiles, plus âgés...). Par ailleurs, 5 % de l'enveloppe est attribuée en fonction d'un critère basé sur la recherche (nombre de doctorats et masters délivrés, ressources propres obtenues).

Ce financement de l'État représente une partie importante des ressources des universités, correspondant à peu près au montant de la masse salariale.

Outre ce financement public, les universités disposent souvent de fondations universitaires et sollicitent des financements privés en particulier pour des chaires professorales ou le financement de projets de recherche pour le compte d'entreprises. Ces financements peuvent être parfois importants (par exemple, le projet Bernal à l'Université de Limerick d'un montant de 52 millions d'euros, qui a permis le recrutement de 10 professeurs de rang mondial, la création d'une start-up pour valoriser les activités de recherche et d'enseignement et la construction d'un bâtiment pour la recherche appliquée).

Les ressources propres de certaines universités peuvent, par ailleurs, être très importantes. L'exemple du Trinity College à Dublin, dont votre rapporteur a rencontré des responsables, est révélateur : l'Université dispose ainsi, par an, de 24 millions d'euros de ressources « commerciales » (hébergement, concert, boutique, évènements etc.) dont 6,3 millions d'euros pour l'exposition autour du livre de Kells.

Par ailleurs, la place des réseaux des anciens (« alumni ») est considérable pour les universités jouissant déjà une bonne réputation comme le Trinity College, ou l'UCD. Toutefois, il en est différemment pour les autres universités dont 80 % des financements dépendent de l'État.

b) Les frais d'inscription des étudiants internationaux comme palliatif à une baisse des dotations publiques

L'Irlande applique une différence de frais d'inscription entre étudiants européens et étudiants internationaux non-européens. Le Trinity College à Dublin applique, par exemple, à un niveau équivalent de la licence, des frais d'inscription de 8 499 euros pour un étudiant européen contre 39 263 euros pour un non-européen.

Les établissements irlandais sont donc largement tributaires des droits d'inscription, notamment de ceux payés par les étudiants ne provenant pas de l'Union Européenne. Or, pendant la dernière décennie, la dotation de l'État s'est réduite sous le poids de la crise financière malgré un nombre toujours croissant d'étudiants, notamment d'étudiants internationaux. L'Université de Cork, à titre d'illustration, a connu une augmentation de 40 % des demandes, émanant principalement de la Chine, du Canada et de l'Inde. Deux facteurs principaux expliquent cette hausse des étudiants internationaux : le Brexit, qui pourrait faire « revenir » 13 000 étudiants irlandais et l'élection de Donald Trump, qui inciterait des étudiants internationaux à préférer l'Irlande aux États-Unis.

Dans ce contexte de baisse des dotations publiques, certaines universités - comme a pu le constater votre rapporteur - peuvent être tentées de privilégier ces candidatures aux dépends des étudiants nationaux et européens, moins rémunérateurs. Un président d'université rencontré par votre rapporteur indiquait clairement que « les étudiants internationaux permettent de « payer les factures » ». Un autre s'interrogeait sur la manière de financer l'augmentation du nombre d'étudiants avec moins 10 % de financement et voyait comme solutions possibles la baisse de 5 à 15 % du salaire des enseignants et/ou une augmentation des droits d'inscription.

Le modèle actuel apparait ainsi comme financièrement difficilement tenable et les responsables universitaires signalent régulièrement que la qualité est menacée. La crainte du déclassement international s'est confirmée en 2016 avec des rétrogradations d'universités. La « Irish Universities Association » tire par ailleurs la sonnette d'alarme quant à la situation. Cet état de fait est d'autant plus préoccupant que le ministère souhaite voir se poursuivre ce mouvement d'internationalisation des universités irlandaises, avec pour ambition d'attirer 33 % étudiants étrangers dans les universités irlandaises en 2020, contre 9 % actuellement.

c) Les contrats de performance, une incitation pour les universités à devenir plus stratégiques, atténuée par l'absence de financement additionnel et un nombre trop important d'indicateurs

Ces contrats de performance ont été mis en place en 2014, pour la période 2014-2016. Les universités pouvaient choisir leurs propres indicateurs parmi 7 grands thèmes fixés par le ministère. Les priorités des contrats étaient ainsi différentes selon les universités. L'objectif était d'attribuer, dans le cadre de ces contrats, 10 % du budget annuel dévolu aux universités, les 90 % restants demeurant distribués avec le modèle d'allocation.

Le cadre national était donc fixé par le ministère qui déterminait les objectifs. C'est ensuite une agence, l'autorité de l'enseignement supérieur, (High Education Authority - HEA) qui préparait les contrats - qui étaient le fruit d'un dialogue avec les universités. Cette agence évaluait également chaque année les établissements et publiait les résultats dans une optique de transparence.

Le but de ces contrats et de ce dialogue stratégique est d'offrir une récompense aux universités plutôt que de distribuer une pénalité. Pour le HEA, ces contrats sont utilisés comme une menace - sur la réputation de l'établissement - incitant ainsi les universités à être plus stratégiques.

Aucune pénalité n'a finalement été distribuée. Toutefois, à la fin du processus, seuls des faibles montants ont été distribués aux universités. Trinity College a ainsi perçu 495 000 euros et l'University College de Dublin (UCD) a obtenu 670 000 euros. Mais au-delà des chiffres, ces contrats ont permis un changement de comportements des universités : plus de transparence, de responsabilités et d'innovations de la part des universités.

En 2018, a été lancée une nouvelle vague de contrats de performance pour la période 2018-2021. 6 objectifs10(*), 44 indicateurs et 201 indicateurs détaillés ont été fixés par le ministère, les universités pouvant choisir parmi les 201 indicateurs. Une différenciation est possible entre universités qui peuvent choisir les secteurs dans lesquels elles veulent avancer. Des pénalités pourront être distribuées en cas de mauvaise performance, c'est-à-dire si les objectifs ne sont pas atteints : elles représenteront 3 à 5 % du financement total des universités.

Les universités voient néanmoins deux inconvénients à ce nouveau système : l'absence de financement additionnel qui implique de sanctionner financièrement certaines universités et la présence de trop nombreux indicateurs dans les contrats.

d) Un accès à l'université restreint et un suivi de l'insertion professionnelle renforcé

L'entrée à l'université est conditionnée par le nombre de points obtenus au « baccalauréat » irlandais. Néanmoins, 50 % des étudiants ne passent pas de la première à la deuxième année.

L'accent est, par ailleurs, mis sur le suivi de l'insertion professionnelle. Chaque année, une étude est réalisée, dans certaines universités, 6 à 9 mois après le diplôme. Par ailleurs, l'avenir des diplômés est suivi dans certaines universités, à 3, 5 ou 10 ans, en partenariat avec un institut de la statistique, équivalent de l'INSEE.

Éléments à retenir du modèle irlandais

Contrats de performance : le but du dialogue est d'offrir une récompense aux universités plutôt que de distribuer une pénalité. Ce dialogue est utilisé comme une menace (effet réputationnel) incitant les universités à être plus stratégiques. Une différenciation est possible entre universités qui peuvent choisir les secteurs dans lesquels elles veulent avancer Toutefois, deux problèmes identifiés de ce système de performance : pas de financement additionnel et trop d'indicateurs.

- Pour les universités les plus prestigieuses, le montant de ressources propres est important basé notamment sur la valorisation de leurs établissements et un réseau puissant d'anciens.

Une différence substantielle existe entre les frais d'inscription d'étudiants européens et d'étudiants internationaux extra-communautaires.

- L'accent est mis sur le suivi de l'insertion professionnelle.

2. Les Pays-Bas
a) Le financement de l'enseignement supérieur

Les Pays-Bas - qui comptent 17,2 millions d'habitants - rassemblent 712 000 étudiants dans l'enseignement supérieur, répartis dans 18 universités « de recherche » et 36 universités des sciences appliquées, « hogescholen ».

Les universités et les universités des sciences appliquées accréditées reçoivent différents types de financement :

- un financement, versé par l'État, correspondant à une somme forfaitaire versée par le ministère de l'enseignement, de la culture et de la science. Le montant de la subvention est déterminé en fonction de facteurs liés à l'enseignement (nombre d'étudiants, durée moyenne des études - les établissements ont en effet l'obligation de limiter le taux d'échec - et nombre de diplômés en Licence et Master) et de critères liés à la recherche (nombre de parcours de licence et master reconnus par l'État, nombre de doctorants...). Les établissements disposent de cette somme forfaitaire à leur gré pour réaliser les missions qui leurs sont assignées, dans le respect des règles générales du budget (investissement, personnel et exploitation). Cette subvention correspondait, avec les frais d'inscription payés par les étudiants, à 4 285 millions d'euros en 2014, soit environ 60 % du budget de fonctionnement des universités ;

des financements concernant la recherche scientifique sur une base contractuelle, essentiellement des financements de l'organisation pour la recherche néerlandaise ;

- des subventions d'autres ministères et d'entreprises.

Par ailleurs, jusqu'en 2015, tout étudiant recevait une bourse de l'État, et pouvait choisir l'établissement dans lequel il souhaitait étudier. Depuis 2015, le système de bourse a été remplacé par un système de prêt étudiant avec des taux préférentiels.

De même, s'agissant du financement des universités, il convient de noter que la dotation de base de la part de l'État disparait après quatre années de financement pour un étudiant.

Les établissements néerlandais ont également connu un afflux d'étudiants, comme l'Université Technologique (TU) de Delft qui a vu son nombre d'étudiants augmenter de 68 %, avec parallèlement une diminution de 25 % du budget par étudiant. Les frais d'inscription sont également différenciés selon la nationalité de l'étudiant : ainsi à la TU de Delft, le coût pour un « bachelor » est de 2 083 euros pour les étudiants néerlandais et européens, et de 14 500 euros pour les étudiants extra-communautaires.

b) Une stratégie d'internationalisation et d'évaluation de la qualité

La caractéristique essentielle du système d'enseignement supérieur est sa décentralisation, qui résulte du principe constitutionnel de liberté de l'enseignement. Depuis 1992, les établissements disposent d'une grande autonomie, tant pour leur organisation interne (et notamment le recrutement du personnel enseignant) que pour la définition de leurs programmes d'études, qui peuvent ainsi varier substantiellement dans un même champ disciplinaire.

Depuis plusieurs années, les universités et « hogescholen » ont mis en place une réelle stratégie d'internationalisation qui passe notamment par le développement de programmes en anglais, au niveau licence et master, et par le renforcement de leur position dans les classements internationaux. Depuis 2016, plus de 60 % des programmes offerts par les universités sont enseignés totalement en anglais. Par ailleurs, les universités néerlandaises accordent une valeur importante aux classements internationaux et sont pour la plupart dans le haut des classements internationaux (Times Higher Education, classement de Shanghai...). Cet environnement anglophone, un bon positionnement dans les classements internationaux ainsi que le coût relativement faible des inscriptions (notamment par rapport au Royaume-Uni), a permis d'attirer une partie des étudiants en mobilité qui allaient au Royaume-Uni mais qui ont cherché des alternatives à la suite à l'augmentation des frais d'inscription des universités britanniques. Ainsi, la mobilité entrante aux Pays-Bas a augmenté de 30 % entre 2009 et 2014 (chiffres UNESCO et NUFFIC)11(*).

La tendance à l'oeuvre, dans le système d'enseignement supérieur néerlandais, est également l'évaluation de la qualité de l'éducation, et à la mise en place de nouveaux systèmes d'accréditation. Les établissements ont dû appliquer de véritables politiques de contrôle de qualité. Ils sont également très avancés en matière d'accréditation et régulièrement « visités » par des commissions d'évaluation. Depuis 2002, un système indépendant d'accréditation commun avec la Flandre belge (Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie - NVAO) assure la qualité des programmes d'enseignement, et l'accréditation tous les 6 ans.

À l'Université technologique de Delft, un effort est porté pour stimuler la réussite des étudiants (entretien de « matching » pour les étudiants avec inscription obligatoire avant le 1er mai ; examens plus fréquents...). Avec le parcours d'orientation mis en place en 2014, on est passé de 61 % des jeunes en 2009-2010 à 72 % en 2015-16 à avoir bien réfléchi à leur orientation. Par ailleurs, en cas de numerus clausus, l'Université peut instaurer une procédure de sélection. La sélection est organisée par la l'université elle-même.

c) Des contrats de performance aux accords de qualité : une expérience très aboutie du financement à la performance
(1) Prémices des contrats de performance dès 2008

Dès 2008, les Pays-Bas mettent en place les prémices des contrats de performances fixant des objectifs nationaux. Mais l'expérience fut un échec, puisque les objectifs étaient identiques pour toutes les universités, ce faisant ils étaient trop élevés pour certains et trop bas pour d'autres.

En 2009, un comité présidé par le professeur Veerman fut créé pour réfléchir à l'amélioration de la performance du système d'enseignement supérieur et formula plusieurs recommandations, parmi lesquelles la mise en oeuvre d'un processus de différenciation des universités à trois niveaux (entre universités de recherche et de sciences appliquées, entre les universités de même type et au niveau des programmes offerts) et donc la promotion d'une diversité au sein de l'enseignement supérieur.

La création de ce comité - regroupant d'éminents professeurs - a conduit les Pays-Bas à devenir un terrain d'expérimentation en matière de contrats à la performance. Les professeurs qui ont siégé dans ce comité font partie du « Center for Higher Education Policy Studies » (CHEPS) de l'Université de Twente qui a été à l'origine de nombreux rapports sur le sujet12(*). Votre rapporteur a ainsi rencontré, lors de son déplacement à la Haye, Ben Jongbloed, membre de ce comité et spécialiste des contrats de performance.

(2) Expérimentation de contrats de performance (2012-2016)

Sur la période 2012-2016, ont ensuite été expérimentés des contrats de performance, avec une part de financement à la performance. Les universités devaient formuler un plan stratégique avec leurs propres objectifs, tenant compte de leurs spécificités (histoire, positionnement, profil de la population étudiante...) de sorte qu'ils soient atteignables pour chaque université.

Ce plan devait inclure des objectifs au regard :

- de 7 indicateurs fixés par le ministère concernant notamment la qualité de l'enseignement (ex : part des professeurs qui ont un master ou PHD) et la réussite des étudiants (ex : réduire le taux d'échec en première année de « bachelor ») ;

- des objectifs choisis par les universités en fonction de leurs profils et ambitions (ex : valorisation de la recherche, promotion de l'entreprenariat etc.).

Ces plans devaient ainsi être relus par un comité ad hoc, avant la signature des contrats entre les universités et le ministère. La réalisation de ces objectifs conditionnait des financements à hauteur de 7 % du financement global des universités (130 millions d'euros pour les universités de recherche, 170 millions d'euros pour les universités de sciences appliquées). Cette part de 7 % se décomposait ainsi :

5 % correspondant au « financement conditionnel », versé si l'université avait signé un contrat de performance ;

et 2 % correspondant au « financement compétitif » attribué si les indicateurs spécifiques de l'université étaient remplis. Ainsi, si l'université avait réalisé une mauvaise performance en 2015, un malus d'un tiers, deux tiers ou trois-demi pouvait être appliqué sur le financement conditionnel en 2017.

Une évaluation de ces contrats a été réalisée en 2017 : toutes les universités avaient atteint leurs objectifs, sauf les universités de sciences appliquées s'agissant du taux de réussite des étudiants. Malgré leurs efforts, au vu d'une population estudiantine plus « hétérogène » et des objectifs de qualité imposés qui étaient élevés (diplômes plus difficiles à obtenir), il se sont vu attribuer un malus de 1/6 sur leur financement.

Les enseignements de cette expérimentation sont, pour le comité et le ministère, globalement très positifs : augmentation de la qualité de l'enseignement et des taux de réussite (augmentation des taux de réussite en licence de 60 % à 74 % et diminution des taux d'échec en licence de 17 % à 15 %13(*) ), plus de diversité dans les programmes, discussions productives avec les établissements d'enseignement supérieur sur la qualité de l'enseignement, renforcement des liens entre les établissements d'enseignement supérieur et le ministère, augmentation de la transparence et responsabilité des universités, avec la fixation d'indicateurs et d'objectifs (effet réputation/ « name and shaming »). En revanche, les établissements et associations d'universités ont demandé plus de dialogue horizontal et plus de diversité et de flexibilité, en supprimant, par exemple, les 7 critères obligatoires, pointant la bureaucratie nécessaire et une diminution de leur autonomie.

(3) Mise en oeuvre des accords de qualité (2019-2024)

À partir de 2019, ont succédé aux contrats de performance, les « accords de qualité », dont la sémantique a été soigneusement choisie, pour la période 2019-2024. Ces accords - d'une dure plus longue (6 ans au lieu de 4 ans) - ne concerneront que la qualité de l'enseignement, et pas la recherche. Les indicateurs quantitatifs de réussite ne seront pas considérés comme prioritaires sur les indicateurs qualitatifs. A la place des indicateurs spécifiques choisis par les universités, seront fixés 6 thèmes nationaux par le ministère, mais il ne sera pas obligatoire de formuler des objectifs pour chacun de ces thèmes. Les indicateurs resteront choisis par les universités. Les conséquences financières devraient également être moins importantes. Par ailleurs, le comité d'évaluation a été remplacé par différents panels du NVAO (homologue du HCERES).

La grande nouveauté de ces accords de qualité réside dans l'existence d'un financement additionnel (« extra-budget » de 750 millions d'euros) venant de la transformation du système de bourse en système de prêts, qui sera utilisé pour le financement à la performance des établissements d'enseignement supérieur. Si les établissements réalisent de « bonnes performances », ils disposeront alors d'une part de ce financement additionnel en 2024.

Ces accords de qualité se mettront en oeuvre en trois temps : 1) réalisation d'un plan par les universités pour le 1er avril 2020, 2) évaluation des progrès à l'automne 2022, 3) évaluation de la réalisation du plan entre 2023 et 2026. Les conséquences financières dépendront de l'évaluation du plan en 2020 et celle de 2022 et prendront effet en 2024. Elles concerneront 4 à 12 % du budget contre 7 % auparavant.

Ben Jongloed, professeur au « Center for Higher Education Policy Studies » (CHEPS) de l'Université de Twente, rencontré par votre rapporteur a mis en avant la volonté, dans ces nouveaux accords de qualité, de différencier les universités et de prendre en compte leur autonomie et spécificité. L'ancien système a conduit à pratiquer des « coupes budgétaires » dans le budget des universités de sciences appliquées, alors que ces dernières ne sont pas toujours responsables de leurs performances (public étudiant différent). Ainsi, le nouveau système met l'accent sur les primes plutôt que sur les coupes, et prend mieux en considération les spécificités des établissements. Par ailleurs, les plans des universités sont plus réalistes et réalisables, et les établissements disposent d'un délai d'un an pour remplir les conditions pour avoir un extra-budget.

d) Valorisation de l'investissement pédagogique : des innovations intéressantes

Dans deux universités visitées (universités technologique de Delft et de La Haye), des mesures intéressantes ont été mises en oeuvre afin de valoriser l'enseignement pédagogique.

À La Haye, l'évaluation des enseignements a lieu toutes les 10 semaines. Des « évaluations 360° » sont également réalisées. Par ailleurs, une enquête annuelle de satisfaction est remplie par les étudiants s'agissant des cours et de l'université. Les résultats de cette enquête sont utilisés par les familles pour choisir leurs universités.

A Delft, pour encourager les professeurs à s'investir dans l'enseignement, des récompenses sont distribuées, telles que le prix du meilleur enseignant de la faculté, meilleur professeur de l'université et meilleur talent innovant. Par ailleurs, même si la carrière individuelle est encore beaucoup trop basée sur les performances en recherche (publications, obtention de financements), la promotion possible au poste de professeur associé est purement basée sur la qualité de l'enseignement.

Éléments à retenir du modèle irlandais

· Enseignements de l'expérimentation des contrats de performances (2014-2016) : pour le comité et le ministère, globalement très positifs : augmentation de la qualité de l'enseignement, plus de diversité dans les programmes, discussions productives avec les établissements d'enseignement supérieur sur la qualité de l'enseignement, renforcement des liens entre les établissements d'enseignement supérieur et le ministère, augmentation de la transparence et responsabilité des universités, avec la fixation d'indicateurs et d'objectifs. En revanche, les établissements et associations d'universités ont demandé plus de dialogue horizontal et plus de diversité et flexibilité, pointant la bureaucratie nécessaire et une diminution de leur autonomie.

· Mise en place d'un nouveau système : les accords de qualité (2019-2024) mettent l'accent sur les primes plutôt que sur les coupes :

un financement additionnel (« extra-budget » de 750 millions d'euros) venant de la transformation du système de bourse en système de prêt ;

- conséquences financières (sur 4 à 12 % du budget contre 7% auparavant) ;

- durée du contrat plus long : 6 ans au lieu de 4 années et évaluation à mi-terme ;

- souplesse sur la fixation des objectifs : les universités choisissent leurs indicateurs en fonction de leurs spécificités et contraintes. Une différenciation et spécialisation des universités est encouragée.

· Valorisation de l'enseignement : mise en oeuvre de récompenses, comme des prix du meilleur enseignant de la faculté, meilleur professeur de l'université et meilleur talent innovant. L'évaluation des enseignants et enseignements prend également une place importante.

· La tendance est à l'évaluation de la qualité de l'éducation, et à la mise en place de nouveaux systèmes d'accréditation.

3. La Suisse
a) Le financement de l'enseignement supérieur

La Suisse - dont la population s'élève à 8,5 millions d'habitants - compte près de 250 000 étudiants, répartis dans les établissements d'enseignement supérieur suivants :

les hautes écoles universitaires, qui recouvrent les deux écoles polytechniques fédérales (de Lausanne - EPFL, et Zurich - EPFZ) - et les dix universités cantonales. Ces 12 établissements réunissent plus de 140 000 étudiants. L'EPFL, visitée par votre rapporteur, compte 11 000 étudiants dont 53 % d'étudiants étrangers sélectionnés, avec l'équivalent d'un bac scientifique, mention très bien ;

sept hautes écoles spécialisées de droit public, organisées par régions, ont été développées au milieu des années 1990 (70 000 étudiants) ;

- les hautes écoles pédagogiques qui forment les enseignants.

Le financement des hautes écoles est assuré par la Confédération et les cantons, conformément à leurs compétences respectives, et provient également de fonds privés (particuliers, étudiants, entreprises)14(*). Les cantons prennent à leur charge l'essentiel du financement des universités cantonales et des hautes écoles spécialisées.

La Confédération octroie des subventions de base pour l'enseignement et la recherche dans les universités cantonales et les hautes écoles spécialisées. Contrairement aux universités cantonales, les EPF dépendent administrativement de la confédération. Cette dernière assume ainsi le financement des écoles polytechniques fédérales (EPF), placées sous sa responsabilité, en leur attribuant une enveloppe budgétaire, sur la base de la loi fédérale sur les écoles polytechniques fédérales (loi sur les EPF). Le Conseil des écoles de l'EPFL décide de la clé de répartition entre Lausanne et Zurich, sur la base de critères non explicites mais implicitement fondés sur la performance des établissements. Ces derniers doivent se soumettre, tous les quatre ans, à une auto-évaluation.

Les hautes écoles pédagogiques sont financées presque exclusivement par les cantons

Chaque canton verse une contribution forfaitaire pour ses ressortissants inscrits comme étudiants dans une haute école d'un autre canton. Cette péréquation est régie par l'accord intercantonal universitaire (AIU) et l'accord intercantonal sur les hautes écoles spécialisées (AHES). Certains cantons ont également conclu des accords similaires entre eux. 

Les établissements d'enseignement supérieur sont également financés par des fonds de tiers, pour l'obtention desquels les hautes écoles doivent présenter des projets. Ainsi, le Fonds national suisse de la recherche scientifique (FNS), la Commission pour la technologie et l'innovation (CTI) ou l' Union européenne allouent par exemple des financements sur une base compétitive pour des projets de recherche et d'innovation conduits dans les hautes écoles suisses. Les fonds de tiers peuvent aussi provenir de certains mandats, de fondations ou de mandats de recherche.

Des moyens privés contribuent aussi au financement des hautes écoles, en particulier par le biais des taxes d'études ou de mandats de recherche qui sont confiés aux hautes écoles.

Focus sur le financement des Universités de Genève, Lausanne
et de l'école polytechnique fédérale de Lausanne

- L'université de Genève : les financements provenant du canton représentent 44 % du total de leurs ressources, soit plus de 300 millions de francs suisses. La subvention fédérale de base (correspondant à la reconnaissance de l'accréditation) représente 19 %, soit près de 140 millions de francs. Cette subvention est basée à 70 % sur le nombre d'étudiants et à 30 % sur la performance de l'université à remporter des fonds compétitifs. Enfin, les fonds compétitifs (fonds national suisse, fonds européens, fonds tiers) constituent 20 % du total des financements, soit environ 150 millions de francs suisses.

- L'école polytechnique fédérale de Lausanne : ses ressources se sont élevées à 984 millions en 2018 dont 68 % venant de la Confédération, 18 % de fonds compétitifs et 5 % des fondations ou de dons du secteur privé. Il convient de noter que 10 à 15 % des chairs sont sponsorisés par l'industrie.

- L'université de Lausanne : ses ressources proviennent à 25 % de l'échelon fédéral dont la dotation est calculée en fonction du nombre d'étudiants et du nombre de fonds externes, et à 50 % de l'échelon cantonal, dont la dotation varie selon les cantons.

Les frais d'inscription sont indifférenciés selon la nationalité de l'étudiant. Ainsi, à l'Université de Genève, ils s'élèvent pour un « bachelor » à 1000 francs suisses par an. L'Université de Genève compte 70 % d'étrangers dans les écoles doctorales. À l'EPFL, les frais d'inscription annuels sont de 1260 francs suisses pour un « bachelor ».

b) Des établissements bien placés dans les classements internationaux et reconnus sur le plan de l'évaluation des enseignements

Les universités suisses sont très bien placées dans les classements internationaux. Par exemple, l'Université de Genève est 58e au classement de Shanghai15(*).

L'évaluation et la valorisation de l'investissement pédagogique est également un point fort du système suisse. Ainsi, à l'Université de Genève, une évaluation périodique des enseignements (contenu et façon d'enseigner) est réalisée. Les évaluations sont jointes au dossier de renouvellement des enseignants. Les enseignements sont évalués systématiquement à chaque semestre. Les enseignants-chercheurs ne sont pas nommés à vie mais renouvelés tous les 5 ans. Les évaluations faites par les étudiants n'ont pas de caractère obligatoire et sont réalisées en fin de trimestre, même si l'idéal serait de les faire en cours de semestre pour en tirer les conséquences sur le semestre restant. Ces évaluations ne sont pas publiques mais transmises au centre de soutien pédagogique. Des formations pédagogiques, délivrées par l'université, sont conseillées aux enseignants recevant de mauvaises évaluations. Par ailleurs, l'Université de Genève a mis en place un prix de l'innovation pédagogique, le « prix du crédit suisse pour le meilleur enseignement ».

De même, à l'Université de Lausanne, 2/3 des enseignants font l'évaluation de leurs enseignements, en étant libres de leurs méthodes d'évaluation. Toutefois, ces évaluations n'ont que peu de conséquences sur leur contrat. Par ailleurs, 10 % étudiants peuvent demander, par le biais d'une pétition, l'évaluation de leurs enseignements. L'EPFL, quant à elle, promeut une évaluation des cours chaque semestre, qui compte dans la promotion et la dotation des professeurs. Chaque professeur a, en effet, un laboratoire et peut disposer de 200 000 francs (en plus du salaire) à 1 million de francs suisses pour réaliser ses recherches.

Le taux d'échec en première année demeure toutefois important. À l'Université de Genève, le taux de réussite en première année est de 64 %. À l'EPFL, le taux d'échec en 1ère année est d'environ 50 % correspondant aux maturités (équivalent du baccalauréat) sans « option maths ». En Suisse, il n'y a pas sélection à l'entrée de l'université. Toutefois, une forme de sélection indirecte existe, puisque la maturité est nécessaire pour entrer à l'université et cette maturité est obtenue par 20 % d'une classe d'âge.

c) L'absence de contrats de performance mais une prise en compte indirecte de la performance via la démarche qualité et les fonds compétitifs

La Suisse n'a pas mis en oeuvre de contrats de performance introduisant un lien direct entre financement et performance. Toutefois, la performance est prise en compte de façon indirecte, à travers l'évaluation des enseignements précitée, mais également via une démarche qualité poussée.

L'accent, dans le système suisse, est effectivement mis sur la qualité. Depuis 2011, l'accréditation institutionnelle, qui a lieu tous les trois ans, est une condition obligatoire pour l'appellation « université ». Cette accréditation est réalisée par l'agence suisse d'accréditation et d'assurance qualité (AAQ) qui est l'équivalent du HCERES. L'auto-évaluation est ainsi encouragée dans les universités où la démarche qualité (tableau de bord etc.) est très développée.

Par ailleurs, les fonds compétitifs, qui participent au financement des universités, reposent indirectement sur une logique de performance. À cet égard, il est intéressant de noter (cf. infra) que la subvention fédérale versée aux universités cantonales est déterminée, en partie, par la capacité des universités à remporter des fonds compétitifs.

Éléments à retenir du modèle suisse

· Évaluation périodique des enseignants qui peut jouer dans la promotion et la valorisation de l'investissement pédagogique, à travers des récompenses, telles que le prix de l'innovation pédagogique à l'Université de Genève.

· Les fonds compétitifs, qui participent au financement des universités, reposent indirectement sur une logique de performance. À cet égard, il est intéressant de noter que la subvention fédérale versée aux universités cantonales est déterminée, en partie, par la capacité des universités à remporter des fonds compétitifs.

· Une démarche qualité poussée et une auto-évaluation encouragée.

Synthèse des principales caractéristiques
des contrats de performance

 

Irlande

Pays-Bas

Suisse

Durée des contrats

3 ans

6 ans

-

Les indicateurs sont-ils les mêmes pour tous les établissements?

Non

Non

-

Type d'indicateurs

6 objectifs, 44 indicateurs et 201 indicateurs détaillés ont été fixés par le ministère, les universités pouvant choisir parmi les 201 indicateurs.

Concernent uniquement la qualité de l'enseignement.

6 thèmes fixés par le ministère et les universités fixent leurs objectifs.

-

Part du financement à la performance dans le budget global des établissements

3 à 5 % du financement.

7 % (ancien système) à 4 à 12 % pour le nouveau système.

-

Source : commission des finances du Sénat


* 9 Association des universités européennes, « Define thematic report : performance-based funding of universities in Europe », 201 5. Banque internationale pour la reconstruction et le développement, « Performance agreements in higher education », 2019.

* 10 Exemple objectif 3 : développer l'excellence de la recherche pour devenir un des leaders en Europe, se base sur 6 indicateurs dont augmentation de 500 nouveaux postes de « postgratduate » en 2020.

* 11 D'après informations communiquées par l'ambassade de France aux Pays-Bas.

* 12 Dont le rapport suivant : “performance-based funding and performance agreements in fourteen higher education systems”, report for the Ministry of education, culture and science, mars 2015.

* 13 Ben Jongbloed, Frans Kaiser, Frans van Vught and Don F. Westerheijden, « Performance Agreements in Higher education: a new approach to higher education funding », p 679.

* 14 Informations provenant du site de la Commission européenne : https://eacea.ec.europa.eu/national-policies/eurydice/content/higher-education-funding-114_fr.

* 15 À noter, une très grande variabilité des rangs dans ces classements : dans le classement 2018, on compte 25 points d'écart entre le 1er et le 2e. Au-delà de la 30e position, une variation d'un seul point fait perdre ou gagner 5 places ; au-delà de la 70e position, cette même variation fait perdre ou gagner 22 places.