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Sur la prise en compte de la performance dans le financement des universités

19 novembre 2019 : sur la prise en compte de la performance dans le financement des universités ( rapport d'information )

II. LA FRANCE DOIT S'INSCRIRE DANS LE MOUVEMENT MONDIAL DE PRISE EN COMPTE DE LA PERFORMANCE DANS LE MODE DE FINANCEMENT DES UNIVERSITÉS

La France n'échappera pas au mouvement de prise en compte de la performance dans le financement des universités. La réforme initiée par le Gouvernement, par le biais de la loi « orientation et réussite des étudiants » précitée, impose un regard nouveau des étudiants - qui seront mieux orientés - sur leurs établissements, qui vont devoir être plus attentifs à leurs performances.

La question qui se pose est celle de la mesure de la performance et d'une éventuelle traduction budgétaire, qui conduirait à faire un lien direct entre financement et performance. C'est le cas dans de nombreux pays, comme exposé précédemment, avec la mise en oeuvre de contrats à la performance.

La problématique de performance n'est pas seulement budgétaire. Améliorer et communiquer sur sa performance est nécessaire sur le plan international dans un monde concurrentiel. La transparence ou la lisibilité se jugera entre les établissements français, sur le territoire, en Europe et à l'international.

La question de la performance est ainsi liée à l'attractivité des universités (une bonne performance permet d'attirer des étudiants nationaux et internationaux) et à leur impact sur la société (former des personnes capables de s'insérer professionnellement sur le marché du travail). Un euro dépensé à l'université, c'est 4 à 5 euros de retour pour la société17(*), selon une étude de la ligue européenne des universités de recherche.

La performance peut se juger selon les critères suivants, qui peuvent être ou non pris en compte dans un modèle d'allocation des moyens aux universités. S'agissant de la recherche, votre rapporteur estime que les indicateurs suivants sont essentiels : réputation à l'international, capacité à mobiliser des ressources extérieures, à valoriser l'innovation, et l'implication avec les professionnels, même si la qualité des recherches et le nombre de projets en cours devraient également être pris en compte. Concernant l'enseignement supérieur, deux indicateurs semblent inéluctables pour votre rapporteur : la réussite professionnelle des étudiants qui suppose le suivi des anciens élèves et l'évaluation des enseignants et des enseignements.

A. S'ACHEMINER VERS UN CONTRAT PLURIANNUEL COMME CADRE UNIQUE D'ALLOCATION DES MOYENS, COMPRENANT UNE PART SIGNIFICATIVE DE FINANCEMENT À LA PERFORMANCE

La prise en compte de la performance, que propose votre rapporteur, devra se faire dans le cadre d'une réforme plus globale de l'allocation des moyens.

La réforme engagée par le Gouvernement va ainsi dans le bon sens, mais il faut aller plus loin, avec pour objectif, à terme, une dotation globale permettant une meilleure lisibilité, en matière de financement, et un renforcement de l'autonomie des universités.

Il faut redonner un sens au principe d'autonomie qui supposerait que les universités puissent gérer une dotation globale allouée par le ministère sur la base d'objectifs partagés.

Cette dotation devra comprendre une partie significative attribuée selon des critères de performance.

1. La rénovation du pilotage des établissements d'enseignement supérieur entreprise par le Gouvernement va dans le bon sens

Cette rénovation correspond à la refonte des contrats de sites pluriannuels et à la création du dialogue de gestion.

Ainsi, depuis la vague contractuelle 2019-2023, le contenu et la forme des contrats pluriannuels ont évolué18(*). Ils comportent toujours un volet commun partagé entre les établissements membres du regroupement et des volets spécifiques produits par chacun des établissements membres. Mais ils font, d'après les réponses au questionnaire budgétaire pour le projet de loi de finances pour 2020, « davantage écho aux politiques publiques de l'État en matière d'enseignement supérieur et de recherche, et se déclinent sous une forme plus resserrée en enjeux, axes stratégiques (en petit nombre), objectifs stratégiques poursuivis, actions à conduire pour atteindre les objectifs, jalons (calendrier de réalisation) et indicateurs choisis par l'établissement les deux derniers items étant destinés à suivre la réalisation de sa trajectoire ». Les indicateurs choisis seraient ainsi : la réussite étudiante à tout niveau (mais avec un focus actuel sur la licence), la participation au PCRI, les relations et le positionnement internationaux, le pilotage financier et le développement des ressources propres.

Votre rapporteur ne peut que saluer la mise en oeuvre de cette réforme, permettant à l'État et aux universités de renforcer leurs pilotages stratégiques.

Ce dialogue stratégique de gestion - qui sera généralisé en 2019-2020 à toutes les universités - n'a cependant concerné qu'une part modeste de leurs financements, lors de l'expérimentation menée en 2018, soit quelque 4,28 millions d'euros, bien que le ministère indique qu'il ait permis de mobiliser près du double de financement auprès de partenaires extérieurs. Ce montant a ainsi permis de financer 40 projets, pour des montants par site compris entre 300 000 euros et 600 000 euros avec plusieurs projets par site de nature très diverse : data center, smart campus, mobilité, pilotage, ambassadeurs de la réussite, intelligence artificielle et management de processus administratifs.

D'après la note d'analyse de la Cour des comptes sur l'exécution budgétaire de 2018, les échanges dans le cadre de ce dialogue s'appuient sur certains indicateurs du programme 150. Ils ont notamment porté sur la plus-value de l'établissement au vu de son taux d'obtention de la licence en 3 ans. Par ailleurs, « l'évaluation de la performance des établissements dans la réalisation des objectifs de la loi ORE (devait être) un élément essentiel de ce dispositif, la grande majorité des moyens du plan étudiants ayant été allouée en contrepartie d'engagements concrets pour l'accueil et la réussite des étudiants. »

Ce dialogue contractuel renouvelé, devra faire intervenir, selon les informations communiquées à votre rapporteur, aux côtés de la DGESIP et de la DGRI, les recteurs et les DRRT en tant que représentants de l'État. Il associera également les organismes de recherche, les ministères, le SGPI et les collectivités territoriales. Votre rapporteur ne peut que souscrire à cette démarche d'associer tous les acteurs concourant à la politique d'enseignement supérieur et de recherche, permettant ainsi une meilleure prise en compte des spécificités des établissements, ainsi qu'une vision globale des moyens mis à disposition.

Toutefois, cette réforme initiée par le Gouvernement n'est, pour votre rapporteur, qu'un premier pas, vers un contrat contenant une part plus significative de financement à la performance.

2. Il faut aller au bout de la logique avec des contrats pluri-annuels comprenant des dotations - intégrant la masse salariale - réparties selon des critères liés à l'activité et à la performance

La généralisation du dialogue stratégique et de gestion, avec des contrats de site revus va dans le bon sens selon votre rapporteur L'engagement des universités sur une trajectoire pluriannuelle - financière et salariale - et un certain nombre d'indicateurs resserrés, en termes notamment de réussite étudiante est une bonne chose.

Mais il conviendrait, à moyen terme, d'aller au bout de la logique en unifiant le processus contractuel et le modèle d'allocation des moyens, comme l'avait d'ailleurs recommandé la Cour des comptes dans son rapport de 2015 sur l'autonomie des universités.

L'objectif est d'avoir un financement plus lisible - faisant intervenir une part importante à la performance - et de redonner de l'autonomie aux universités avec une dotation globale.

Un volet de financement à la performance renforcée permettrait d'inciter les établissements à devenir plus efficaces, stratégiques et transparents, comme les exemples étrangers ont pu le démontrer, et de récompenser les établissements qui font des efforts de bonne gestion.

Par ailleurs, un tel contrat permettrait de régler la question des universités sur-dotées. Aujourd'hui, rien n'est fait pour les universités disposant d'un excédent par rapport au calcul théorique du modèle. Avec un financement prévu dans le contrat, les universités garderaient l'excédent à condition qu'elles atteignent les objectifs fixés.

L'objectif est d'avoir un contrat pluri-annuel,
comme base de l'allocation des moyens

Le contrat pourrait prévoir une dotation pluriannuelle pour chacune des années, mais l'attribution des moyens resterait annuelle. Cette dotation reposerait sur :

· Une dotation « socle » basée sur l'activité de l'université, intégrant la masse salariale. Cette dotation pourrait être déterminée à partir du nombre d'étudiants, avec par exemple un financement de 7 500 euros par étudiant, avec éventuellement la prise en compte de décisions nationales. Cette somme constituerait la majeure partie du financement du contrat ;

· Une dotation basée sur la performance. Il s'agirait d'une part moins importante du contrat sous forme de financement additionnel. À terme, cette enveloppe pourrait représenter 5 % du financement total. Ce financement reposerait sur les critères suivants :

- l'insertion professionnelle, le taux de réussite des étudiants et l'évaluation des enseignants ;

- des objectifs choisis par les universités, parmi les politiques prioritaires définies par le ministère afin de respecter l'autonomie des universités et promouvoir une « différenciation intelligente » des universités, sur le modèle des Pays-Bas.

Cette prise en compte de la performance nécessitera un changement de mentalité et de culture. La mise en oeuvre de ce contrat ne pourra être que progressive car votre rapporteur a conscience du sentiment d'évaluation permanente (avec labellisation, PIA etc.) ressenti par les universités.

a) L'insertion professionnelle et la qualité des enseignements comme pierres angulaires de la mesure de la performance

Au vu des exemples étrangers (Irlande et Pays-Bas) et des entretiens réalisés en France, votre rapporteur est convaincu que ce contrat doit reposer sur des indicateurs en nombre limité et pas trop affinés. Par ailleurs, ces critères doivent être transparents et objectifs afin de pouvoir être comparés entre eux.

Les cibles fixées doivent, par ailleurs, être réalistes et réalisables par les universités, comme l'a montré l'exemple néerlandais. De plus, les universités doivent pouvoir choisir leurs critères, selon la stratégie élaborée par l'université.

Votre rapporteur est conscient des difficultés posées par la mesure de la performance s'agissant de l'enseignement supérieur, plus difficilement appréhendable que pour la recherche. Il juge ainsi nécessaire la réalisation d'un travail d'harmonisation et de consolidation des outils au niveau national.

S'agissant de l'enseignement supérieur, votre rapporteur considère ces indicateurs comme incontournables : la prise en compte de la réussite tout au long de la vie des étudiants et la qualité des enseignements et enseignants.

S'agissant de la prise en compte de la réussite tout au long de la vie des étudiants, votre rapporteur a identifié deux indicateurs essentiels :

- le taux de réussite en licence : il s'agit par cet indicateur de mesurer la « plus-value » et « moins-value » de l'établissement par rapport à la moyenne. Cet indicateur repose ainsi sur des données disponibles comparables permettant de mesurer « l'effet établissement ». Votre rapporteur salue ainsi, le changement de la maquette de performance du programme 150, dans le cadre du PLF pour 2020, s'agissant de cet indicateur qui, désormais, prend en compte l'obtention de la licence en 3 et 4 ans, en lien avec les objectifs de la loi ORE ;

- la mesure de l'insertion professionnelle des étudiants dès six mois après leur diplôme, en complément des données déjà disponibles à 36 mois (comme pour les grandes écoles). Le choix de ces indicateurs nécessiterait un meilleur suivi des étudiants de la part des universités - sur le modèle de Rennes I - et du ministère, et impliquerait notamment de renforcer et de s'appuyer sur le réseau des anciens étudiants (« alumni »). Une refonte des enquêtes serait nécessaire. Par ailleurs, la mesure de cet indicateur pourrait être facilitée, au niveau national, par le suivi du numéro de sécurité sociale ou d'identité de l'étudiant.

Un tel suivi permettrait la mesure d'objectifs plus qualitatifs, tels que l'adéquation entre l'insertion professionnelle et la formation initiale de l'étudiant. Ce critère d'insertion professionnelle est en lien avec la 3e mission importante des universités : la valorisation et le développement économique.

Concernant la qualité des enseignements et des enseignants, votre rapporteur estime qu'elle peut reposer sur une évaluation renforcée des enseignements et éventuellement sur la prise en compte de l'évaluation des étudiants. Les exemples étrangers décrits en première partie du rapport doivent inciter et inspirer fortement le modèle français, pour votre rapporteur.

b) Une enveloppe conséquente sous forme de financement additionnel attribuée selon des critères de performance

Au vu des exemples étrangers, et afin de considérer ce financement à la performance comme une récompense et non une pénalité, votre rapporteur considère que ce financement à la performance doit se faire sur une enveloppe additionnelle.

Par ailleurs, il faut que cet investissement minimum de la part de l'État soit assez conséquent et évolue au fil des années. L'enveloppe de 50 millions d'euros budgétée pour 2020 devra être renforcée pour les années suivantes, d'autant que votre rapporteur a démontré dans son rapport budgétaire pour le PLF pour 2020, que seuls 15 millions d'euros allaient véritablement être consacrés à ce dialogue stratégique et de gestion.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le dialogue stratégique et de gestion représentait - pour les universités qui ont fait partie de l'expérimentation en 2018 - 0,29 % du total de leurs financements.

Cette part est largement insuffisante. Pour votre rapporteur, le montant de ce financement à la performance devrait atteindre à moyen terme 5 % du montant global des financements alloués aux universités.

C'est ambitieux, mais cette enveloppe pourra également regrouper tous les financements aujourd'hui épars existants sur la base d'appels à projet (comme le « plan campus », le « plan étudiants », les « crédits ORE » etc.). Elle servira ainsi d'effet de levier permettant aux universités d'aller chercher d'autres financements.

Dans cette enveloppe attribuée selon des critères de performance, votre rapporteur s'interroge sur la nécessité de réintégrer les crédits extrabudgétaires, et notamment les PIA, afin de redonner le levier décision à l'État. Il s'agirait également, s'agissant des PIA, d'un moyen de pérenniser ce type de financement.

Votre rapporteur regrettait ainsi, dans son rapport budgétaire, dans le cadre du PLF pour 2020, malgré l'effort louable sur la période 2018-2027, de 1,250 milliard d'euros de crédits extrabudgétaires dédiés à l'enseignement supérieur dans le cadre du Grand plan d'investissement, l'émiettement, entre plusieurs missions, des moyens alloués à l'enseignement supérieur, ne permettant pas à la représentation nationale d'examiner de manière consolidée les crédits dédiés à cette politique publique.

Par ailleurs, pourraient être développés, comme en Suisse, les mécanismes de financement par contrepartie. Il s'agirait, pour l'État, à chaque fois qu'une université lève des fonds auprès du secteur privé, de lui verser automatiquement une somme équivalente ou à un ratio inférieur, et non nécessairement dans le cadre d'un projet déterminé (ce qui distingue ce mécanisme de la logique traditionnelle de cofinancement de projet).

c) Un dialogue stratégique renforcé, comme déclinaison annuelle du contrat en valorisant le pilotage territorial sans faire disparaitre le rôle essentiel du ministère

Ce dialogue stratégique et de gestion entamé par le ministère doit être renforcé et clairement affiché comme une déclinaison annuelle du contrat quinquennal. Un lien doit être clairement établi entre les contrats existants et ce dialogue annuel.

Ce dialogue annuel doit être le moment pour juger de la réalisation ou de l'état d'avancement des objectifs fixés dans le cadre du contrat pluriannuel. La réalisation de ce suivi est essentielle.

Votre rapporteur considère ce dialogue comme très utile, permettant aux universités d'entamer des discussions stratégiques avec l'État, sans attendre l'échéance des cinq ans du contrat. Il doit répondre au déficit de dialogue que regrettaient les universités, dans le cadre du contrat de site quinquennal.

Ce dialogue doit être mené dans le cadre de l'établissement pour votre rapporteur.

Concernant le pilotage de ce dialogue de gestion, votre rapporteur - bien que conscient des réserves émises par les universités sur la déconcentration - estime néanmoins que le rôle des recteurs dans ce processus doit être encouragé. Un renforcement de leurs équipes ou compétences d'appui serait néanmoins nécessaire pour la bonne mise en oeuvre de ce dialogue. Au vu de l'annualité du processus, sa déconcentration est inévitable, le ministère ne pouvant prendre en charge la totalité de la mission.

Toutefois, la valorisation de l'échelon territorial ne signifie pas un désengagement de l'État, pour votre rapporteur. Le ministère doit rester présent pour assurer la vision globale du processus et apporter son expertise technique sur certains projets, comme demandé par les universités.

Votre rapporteur estime également nécessaire que ce dialogue repose sur une participation accrue des collectivités territoriales, qui doivent être intégrées dans ce processus le plus en amont et largement possible.

d) Encourager l'autoévaluation des universités, comme projet partagé par l'équipe universitaire

La mise en oeuvre d'un véritablement contrat pluriannuel d'objectifs et de performance nécessitera de la part des universités un renforcement de leurs capacités à s'auto-évaluer.

« Préparer un dossier HCERES ou PIA est presque plus important
que les résultats dudit concours »

Alain Beretz, professeur à l'Université de Strasbourg, dans une interview à la revue française d'administration publique, affirme ainsi : « Quand vous vous asseyez avec votre équipe, pour élaborer un dossier d'évaluation, c'est ce travail de préparation qui est véritablement fructueux ». « Une grande évolution dans ce domaine c'est le recours à des éléments d'auto-évaluation, qui responsabilise beaucoup les équipes ».

Source : Entretien avec Alain Beretz, professeur à l'Université de Strasbourg, par Romuald Normand, « Mutations et défis de la gouvernance des universités », Revue française d'administration publique, n°169, 2019, p 95

Il faut que les universités apprennent à s'auto-évaluer, sur le modèle de ce qui est pratiqué en Suisse. L'objectif est de ne plus considérer l'évaluation comme une sanction mais comme un projet partagé par l'équipe universitaire permettant de faire progresser l'université.

Axe n° 1 - S'acheminer vers un contrat pluriannuel comme cadre unique d'allocation des moyens, comprenant une part significative allouée
à la performance

· Recommandation n° 1 : la qualité des enseignements et l'insertion professionnelle des étudiants doivent constituer les indicateurs principaux de mesure de la performance pour l'enseignement supérieur. La performance de la recherche doit être jugée, quant à elle, principalement à l'aune des critères suivants : réputation à l'international, capacité à lever des fonds extérieurs et à valoriser l'innovation.

· Recommandation n° 2 : une enveloppe conséquente, sous forme de financement additionnel, attribuée selon des critères de performance doit être prévue : elle doit représenter, à moyen terme, 5 % du montant global des financements alloués aux universités.

· Recommandation n° 3 : le dialogue stratégique doit être renforcé, comme déclinaison annuelle du contrat pluriannuel en valorisant le pilotage territorial sans faire disparaitre le rôle essentiel du ministère.

· Recommandation n° 4 : l'autoévaluation des universités doit être encouragée, comme projet partagé par l'équipe universitaire.


* 17 Entretien avec Alain Beretz, professeur à l'Université de Strasbourg, par Romuald Normand, « Mutations et défis de la gouvernance des universités », Revue française d'administration publique, n°169, 2019, p 95.

* 18 À la suite d'une expérimentation menée entre juillet et décembre 2018 d'un dialogue de gestion avec dix établissements volontaires (sept universités, celles d'Aix- Marseille, de Bordeaux, de la Rochelle, de Montpellier, de Reims, de Sorbonne Université et de Strasbourg ; un grand établissement - Sciences Po Paris- et deux communautés d'universités et établissements - Université Côte d'Azur et PSL).