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Sur la prise en compte de la performance dans le financement des universités

19 novembre 2019 : sur la prise en compte de la performance dans le financement des universités ( rapport d'information )

B. AMÉLIORER ET SAVOIR COMMUNIQUER SUR LEURS PERFORMANCES, UNE NÉCESSITÉ POUR L'ATTRACTIVITÉ DES UNIVERSITÉS FRANCAISES

La mise en oeuvre de la loi ORE doit inciter les universités à être plus visibles et attractives. Cette réforme - dont le but est de mieux orienter les étudiants - va et doit inciter les universités à mettre plus d'informations à disposition des étudiants et à communiquer sur leurs performances. Cette réforme aura donc indirectement un impact sur la stratégie d'attractivité des établissements, qui se joue non seulement au plan national, mais également européen et international.

1. Améliorer leurs performances en renforçant l'insertion professionnelle des étudiants, et en valorisant l'investissement pédagogique des enseignants
a) Un retard à rattraper dans l'évaluation des enseignements et la valorisation de l'investissement pédagogique

D'après une enquête auprès des universités européennes, la France serait en retard s'agissant de l'évaluation de ses enseignants et de ses enseignements, par rapport au reste des pays européens.

Extrait de l'enquête de l'Association des universités européennes

Parmi les questions posées dans cette enquête figurent les questions suivantes relatives à l'investissement pédagogique des enseignants :

1) Question : Les éléments utilisés dans l'évaluation du personnel enseignant ?

- les questionnaires d'évaluation des étudiants sont pris en compte dans l'évaluation du personnel enseignant (Europe : 93 %, France : 39 %) ;

- les enseignements sont évalués régulièrement (Europe 89 %, France : 33 %) ;

- le rendement en recherche est évalué régulièrement (Europe 84 %, France 100 %) ;

- il existe des procédés en place pour intervenir si la qualité des enseignements délivrés par une personne est toujours faible (Europe : 72 %, France : 18 %) ;

- les directeurs de départements/doyens de facultés/directeurs d'UFR discutent régulièrement de la qualité de enseignements avec tout le personnel enseignant (Europe : 67 %, France : 24 %).

2) Question : Y-a-t-il eu un effort systématique pour introduire ou améliorer ces éléments suivants au sein de votre institution ?

- reconnaissance de l'enseignement de qualité (ex : prix/récompenses annuels, développement de carrières, politiques incitatives etc.) (Europe : 65 % ; France : 22 %) ;

- cours obligatoires pour améliorer les compétences en enseignement (Europe : 39 % ; France : 11 %) ;

- système d'évaluation par les pairs (Europe : 36% ; France: 17%).

Source : Enquête réalisée par l'association des universités européennes en 2015

(1) Une évaluation plus régulière à réaliser des enseignants-chercheurs devant reposer plus largement sur les activités d'enseignement et sur les avis des étudiants

L'évaluation des enseignants-chercheurs n'est pas satisfaisante, puisqu'elle est effectuée par le conseil national des universités seulement lors de l'examen des promotions. Il faudrait une évaluation plus régulière des enseignants-chercheurs, qui prenne, par ailleurs, mieux en compte les activités d'enseignement, puisqu'actuellement l'évaluation est quasi exclusivement centrée sur l'activité de recherche.

Votre rapporteur, dans ses observations au rapport précité de la Cour des comptes sur l'autonomie des universités, avait constaté que certaines universités ne vérifiaient pas systématiquement le respect des obligations de service des enseignants-chercheurs. II espère que ce contrôle, depuis lors, est fait plus attentivement.

Par ailleurs, votre rapporteur considère que l'évaluation des enseignants ne doit pas se limiter à un examen par les pairs ; elle doit aussi reposer sur l'avis des étudiants. Une évaluation des enseignants et des enseignements par les étudiants doit être plus systématique dans les universités, à l'instar des exemples étrangers cités et des grandes écoles. Les questionnaires d'évaluation devraient être transmis aux étudiants -idéalement en cours de semestre - de façon quasi-systématique, et ses résultats mieux pris en compte, notamment pour l'évaluation de l'enseignant.

Il serait, dans l'intérêt des étudiants et des enseignants, que la qualité des enseignements devienne une préoccupation et cesse d'être un sujet tabou. Cette question devrait être plus systématiquement discutée au sein de l'équipe pédagogique, par le doyen de faculté par exemple.

(2) Améliorer la formation continue des enseignants-chercheurs : l'enseignement n'est pas une « charge » mais une « mission »

Plusieurs dispositions favorisant la formation des enseignants-chercheurs figurent dans leur statut. Toutefois, en 2017, seuls 9 % des personnels enseignants titulaires des établissements d'enseignement supérieur ont suivi des formations, d'après la réponse au questionnaire budgétaire.

Améliorer la formation continue des enseignants-chercheurs suppose d'abord un changement d'état d'esprit, selon votre rapporteur. On évoque, en effet, la « charge d'enseignement » alors que l'activité d'enseignement ne doit pas être considérée comme une charge mais comme une mission.

Le sujet de la formation des enseignants-chercheurs doit être au centre de l'évaluation des universités par le ministère. Votre rapporteur ne peut qu'encourager la récente modification du statut des enseignants-chercheurs, intervenue avec le décret n° 2017-854 du 9 mai 2017, qui prévoit désormais, outre une formation obligatoire des maîtres de conférences stagiaires (article 32), la possibilité pour les maîtres de conférences nouvellement recrutés de bénéficier d'une formation, assortie d'une décharge de service d'enseignement de 32 heures, durant les cinq années qui suivent leur titularisation (article 32-1). Elle est entrée en vigueur à la rentrée 2018, suite à la publication de l'arrêté du 8 février 2018 fixant le cadre national de la formation visant à l'approfondissement des compétences pédagogiques des maîtres de conférences stagiaires. Cet arrêté prévoit ainsi un bilan annuel qui soit réalisé par l'établissement et que ces actions de formation soient prises en compte dans le cadre de l'évaluation de la stratégie, de la gouvernance et du pilotage de celui-ci.

Il salue également la création d'un congé pour projet pédagogique. Ces nouveaux congés pour projet d'enseignement, applicables aux enseignants-chercheurs et aux professeurs agrégés et certifiés affectés dans l'enseignement supérieur, seront attribués par les présidents ou directeurs d'établissement d'enseignement.

(3) Encourager la mise en oeuvre de primes et de prix pour récompenser l'investissement pédagogique

Il faut que les universités récompensent financièrement les enseignants s'investissant dans leurs activités d'enseignement. Il s'agit de rendre effective la mise en oeuvre des dispositifs d'intéressement prévus par l'article L. 954-2 du code de l'éducation depuis la loi LRU de 2007, dont l'usage est très inégal de la part des universités. Dans son rapport précité relatif à l'autonomie des universités de 2015, la Cour des comptes constatait que « la répartition des primes et indemnités est demeurée égalitaire pour la plupart des établissements ».

Article L. 954-2 du code de l'éducation
(Créé par Loi n°2007-1199 du 10 août 2007)

Le président est responsable de l'attribution des primes aux personnels qui sont affectés à l'établissement, selon des règles générales définies par le conseil d'administration. La prime d'encadrement doctoral et de recherche est accordée après avis du conseil scientifique.

Le conseil d'administration peut créer des dispositifs d'intéressement permettant d'améliorer la rémunération des personnels.

Les conditions d'application du présent article peuvent être précisées par décret.

Source : Légifrance

Sur ce point, votre rapporteur insiste sur l'importance d'un dispositif d'intéressement efficace, capable d'attirer et de valoriser les personnels qualifiés. Il est nécessaire que le mérite et la performance soient pris en compte dans la rémunération et les parcours des enseignants.

Votre rapporteur ne peut que soutenir la création, en cours par le ministère, d'un dispositif indemnitaire de reconnaissance de l'investissement pédagogique, qui est le pendant de la prime d'encadrement doctoral et de recherche (PEDR) pour les activités de recherche. Mais l'important est, pour votre rapporteur, que les universités se saisissent de cette possibilité pour la mettre effectivement en oeuvre.

Plus symboliquement, à l'instar des exemples suisses et néerlandais, il pourrait être intéressant de mettre en place des prix distinguant des enseignants pour leurs mérites.

b) Les universités doivent se saisir des possibilités existantes pour gérer plus efficacement leurs ressources humaines

Depuis la loi LRU, les universités peuvent, dans la limite de leur plafond d'emploi et de leur masse salariale, gérer la répartition des emplois (par corps, grade, discipline). Elles peuvent, par ailleurs, recourir à des contractuels en application de l'article L. 954-3 du code de l'éducation, et pourraient, de ce fait, moduler les rémunérations afin d'attirer des professeurs de renom.

Malgré cette possibilité, peu d'universités ont mis en oeuvre ce dispositif pour payer « des talents internationaux à un niveau approprié », comme l'a constaté l'IGAENR19(*) qui affirme que « ce constat pose finalement la question de savoir si les enjeux qui animent aujourd'hui la poursuite de la construction de l'autonomie des établissements passent davantage par de nouvelles avancées législatives ou réglementaires ou par l'affirmation de la capacité de conduite du changement de leurs équipes de direction et par l'identification des facteurs clés du succès de la conduite du changement ».

Cette réticence à user de ces dispositifs est liée à un problème d'acceptabilité sociale de rémunérations différenciées dans la communauté universitaire, que votre rapporteur encourage à dépasser.

Le recours aux contractuels, dans certains cas, permettrait de contourner la rigidité du statut de la fonction publique, qui corsette la gestion des emplois pour certaines universités.

Par ailleurs, la structure des effectifs est également une question à laquelle les universités doivent être attentives. Un repyramidage d'effectifs, dans certaines universités, pourrait être envisagée, en diminuant quelque peu le nombre de catégories C au profit de catégories A. Votre rapporteur ne nie pas la nécessité d'effectifs conséquents de catégories C pour le fonctionnement quotidien des universités, toutefois les effectifs de catégorie A (équipes projets/juristes) semblent parfois lacunaires alors que nécessaires, aujourd'hui, pour remporter les financements compétitifs, notamment européens.

c) L'insertion professionnelle des étudiants doit devenir la préoccupation majeure des universités

Votre rapporteur considère que l'insertion professionnelle doit devenir une des priorités des universités.

Les dispositifs prévus dans le cadre de la loi ORE (accompagnement lycéens dans projet d'orientation, réussite en licence, avec parcours personnalisés) vont dans le bon sens, mais ils doivent être poursuivis et amplifiés.

À l'instar de ce que fait l'université de Rennes I, l'adaptation de l'offre de formation des universités au marché du travail doit être, sans aller jusqu'à une logique adéquationniste, un des axes de travail majeurs des universités. Votre rapporteur considère ainsi que certaines universités ne doivent pas s'interdire de réfléchir à l'opportunité de supprimer certaines filières. Un des enjeux, pour les universités, consiste à suivre le contexte économique, les nouveaux métiers, afin d'adapter leur offre de formation aux besoins du monde du travail.

Votre rapporteur pense également à plusieurs autres pistes, outre celles déjà évoquées, pour renforcer l'insertion professionnelle des étudiants telles que « disciplinariser » l'orientation. L'exemple du semestre de professionnalisation développée par l'Université de Genève permettant aux diplômés en sciences de la vie de s'ouvrir aux professions du monde industriel20(*) est, à ce titre, très intéressant. De même, votre rapporteur tient à rappeler l'importance du développement du réseau des anciens « alumni » à l'instar des grandes écoles.

d) Pratiquer la sélection ?

Sélectionner à l'entrée de l'université, votre rapporteur n'y est pas opposé, sous, néanmoins, de nombreuses réserves. Actuellement, les filières telles que les BTS et IUT peuvent choisir leurs étudiants, alors que les universités ne peuvent pas mettre en oeuvre une forme de sélection à leur entrée.

Bien sûr, détentrices d'une mission de service public essentiel d'enseignement supérieur, votre rapporteur ne nie pas qu'elles doivent continuer d'accueillir un large public. Cela étant, la sélection pourrait tout de même avoir le droit de cité, sous quelques réserves.

L'exemple de l'Université Paris-Saclay est ainsi regardé attentivement par votre rapporteur, qui - bénéficiant d'un statut expérimental pour dix ans21(*) - aurait prévu une sélection à l'entrée pour une partie des cursus.

Deux voix d'accès à l'université :
un projet novateur de l'Université Paris-Saclay

Cette université accueillera 65 000 étudiants et 9 000 chercheurs et enseignants-chercheurs. Dans cet établissement qui bénéficie d'un statut expérimental pour dix ans, la sélection à l'entrée pour une partie des cursus devrait être mise en oeuvre. Il existerait deux voies d'accès à l'université pour les bacheliers :

- une sélective, qui accueillerait des étudiants prêts à s'engager dans des études longues, « très exigeantes au niveau académique ». Ils bénéficieraient d'une « formation à la recherche renforcée » et d'une « ouverture internationale forte ». Quinze à vingt doubles diplômes de premier cycle mêlant licences pluridisciplinaires et DU (diplômes d'université) devraient ouvrir à partir de 2020, de type « Économie et mathématiques », « Droit, sciences et innovation » ou « Sciences de la vie et informatique » ;

- Plus classique, l'autre parcours se déroulerait dans l'École universitaire de premier cycle Paris-Saclay, une école interne à l'université qui délivrera un autre type de licence. Pour les fondateurs de l'université, cette deuxième voie répondrait « aux missions de service public et du territoire ». Elle accueillerait les étudiants postbac « selon les critères nationaux classiques » - ceux de Parcoursup - et devrait bénéficier des dispositifs d'accompagnement « oui si ». Elle réunirait les licences générales, les licences professionnelles, les formations paramédicales et les DUT.

Source : Les Échos, 28 octobre 2019

Plus l'orientation sera professionnalisante et suivie, plus elle sera efficace et moins la sélection sera nécessaire, selon votre rapporteur. L'exemple de la Suisse, dont 20 % d'une classe d'âge obtient la maturité, l'équivalent du baccalauréat, est ainsi tout à fait éclairant.

Cette meilleure orientation pourrait permettre d'augmenter la dépense publique par étudiant, en baissant le nombre total d'étudiants.

À défaut d'une sélection, votre rapporteur souhaiterait que l'État se positionne dans un rôle un peu plus prescriptif en incitant les étudiants à intégrer plus massivement les filières qui ne sont pas en tension. L'État pourrait, en effet, inciter, plus largement, les étudiants à rejoindre des filières qui manquent d'élèves, et dans lesquelles les débouchés professionnels existent (exemples : intelligence artificielle, cyber-sécurité etc.).

2. Améliorer la communication des universités sur leurs performances

Avec la mise en oeuvre de la loi ORE, et dans un contexte de concurrence entre établissements, les universités se doivent de mieux communiquer sur leurs performances.

a) Des indicateurs plus visibles et des labellisations à mettre en avant, dans le sens d'une « différenciation intelligente »

Les universités doivent ainsi mettre à disposition des étudiants un certain nombre d'informations et de résultats sur les indicateurs précités (insertion professionnelle, débouchés, taux de réussite etc.).

Votre rapporteur encourage les universités françaises à trouver des labellisations pour communiquer sur leur performance, à l'instar, par exemple, de l'Université de la Rochelle qui s'est spécialisée dans la thématique de la ville littoral. L'université doit, plus que jamais aujourd'hui, s'insérer dans un tissu économique et un bassin d'emploi. Le potentiel socio-économique des universités doit être révélé par une spécialisation qui peut attirer les étudiants et les industries. Votre rapport considère ainsi qu'il faut mettre en oeuvre une « différenciation intelligente » pour permettre aux universités, notamment non parisiennes de « tirer leur épingle du jeu » en matière de positionnement.

Votre rapporteur considère qu'on ne peut demander aux universités d'être performantes dans tous les domaines. Elles doivent choisir leurs objectifs et être jugées selon leurs ambitions.

Il ne faut pas craindre la concurrence entre universités, mais trouver des outils de communication pour compenser notamment cet effet de réputation pour les universités les moins prestigieuses.

A l'instar de l'Allemagne, votre rapporteur s'interroge, ainsi, par exemple, sur la mise en oeuvre d'un classement national.

Un classement national des universités ? L'exemple de l'Allemagne

En Allemagne, le classement national de référence reste le classement universitaire « University Ranking » du Center for Higher Education (CHE), qui a été créé en 1998 en partenariat avec une association de promotion internationale des universités allemandes (le DAAD) et un media grand public (« Stiftung Warentest », puis « Stern », puis « Die Zeit »). Le partenariat avec un magazine fournit une partie des ressources pour réaliser le classement, et permet une mise en forme des résultats adaptée aux besoins d'information des étudiants et de leur famille, alors que son caractère multidimensionnel (éducation et formation, recherche, infrastructures, ouverture internationale, cadre de travail et environnement) et son interactivité (qui permet aux différents utilisateurs d'explorer les résultats selon leurs préférences) en font un outil capable de répondre aux besoins d'information d'autres publics.

Source : IGF, IGAENR, « la prise en compte des classements internationaux dans les politiques de site », mai 2017

Votre rapporteur s'interroge aussi sur la pertinence de relancer le classement européen, U-Multirank, qui présente aujourd'hui un certain nombre de carences. Mettre en avant un cadre de performance européen, pour faire face aux classements internationaux et notamment au classement de Shanghai pourrait être une piste de travail intéressante.

b) S'appuyer sur le réseau des anciens (« alumni ») qui fait cruellement défaut aux universités françaises

Le développement du réseau des anciens, au sein des universités, est à la fois une des clés de leur performance et un des vecteurs essentiels de communication.

Il est en tout cas un des points noirs des universités françaises.

Il convient pour les universités, à l'instar de ce qui est fait dans les grandes écoles, de s'attacher à développer ce réseau des anciens, permettant de développer un sentiment d'appartenance, qui contribue à l'amélioration de la réputation de l'établissement.

Les universités doivent s'organiser, en interne, pour développer ce réseau, et mettre tout en oeuvre pour garder des liens avec leurs anciens diplômés. Une proposition concrète de votre rapporteur pourrait être d'ajouter, dans les enquêtes d'insertion professionnelle, une phrase à cocher « j'accepte que mes données soient utilisées pour l'annuaire des anciens ».

Axe n° 2 - Améliorer et savoir communiquer sur ses performances, une nécessité
pour l'attractivité des universités françaises

· Recommandation n° 5 : améliorer les performances des universités en renforçant l'insertion professionnelle des étudiants et en valorisant l'investissement pédagogique des enseignants :

un retard à rattraper dans l'évaluation des enseignements et la valorisation de l'investissement pédagogique ;

les universités doivent se saisir des possibilités existantes pour gérer plus efficacement leurs ressources humaines : rémunérations élevées pour attirer les meilleurs talents, éventuellement repyramidage des effectifs etc. ;

l'insertion professionnelle des étudiants doit devenir la préoccupation majeure des universités ;

une forme de sélection à l'entrée de l'université pourrait être envisagée, sous un certain nombre de réserves.

· Recommandation n° 6 : améliorer la communication des universités sur leurs performances :

- des indicateurs plus visibles et des labellisations à mettre en avant, dans le sens d'une «différenciation intelligente » ;

- s'appuyer sur le réseau des anciens (« alumni »), ce dernier faisant cruellement défaut aux universités françaises.


* 19Jean-Richard Cytermann et Pascal Aimé, « La loi « libertés et responsabilités des universités » : origines, apports et bilan de la mise en oeuvre », Revue française d'administration publique, n°169, 2019, p 51-68.

* 20 https://www.unige.ch/sciences/fr/enseignements/cils/

* 21 Le nouvel établissement public se substitue à l'université Paris-XI et à la communauté d'universités et établissements (Comue). AgroParisTech, l'ENS Paris-Saclay, CentraleSupélec et l'Institut d'optique (IOGS) sont des « établissements-composantes ». Les universités de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines et Évry-Val-d'Essonne sont des « membres-associés » jusqu'à la fusion, en 2025. Les organismes de recherche (CEA, CNRS, Inra, Inria...) seront « associés à la gouvernance de l'établissement.