N° 310
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 février 2020 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur le suivi des résolutions européennes , des avis motivés et des avis politiques ,
Par M. Jean BIZET,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet , président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, Mme Véronique Guillotin, MM. Pierre Ouzoulias, Jean-François Rapin , vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, René Danesi , secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mmes Pascale Gruny, Laurence Harribey, MM. Claude Haut, Olivier Henno, Mmes Sophie Joissains, Mireille Jouve, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Jean-Jacques Panunzi, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert . |
L'ESSENTIEL
Ce rapport présente le bilan du suivi des positions européennes du Sénat (résolutions européennes, avis motivés sur le respect du principe de subsidiarité et avis politiques), adoptées entre le 1 er octobre 2018 et le 30 septembre 2019.
Le suivi des résolutions européennes, adressées au Gouvernement sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution, est facilité par la transmission d'une fiche établie par le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), qui présente à la fois l'état des négociations du ou des texte(s) européen(s) concerné(s) par la résolution, et la façon dont les positions sénatoriales ont été prises en compte au cours des négociations à Bruxelles. Il donne également lieu à l' audition annuelle , par la commission des affaires européennes, du secrétaire d'État chargé des affaires européennes 1 ( * ) , qui constitue un moment important du contrôle parlementaire de l'action gouvernementale en matière européenne.
Sur la période couverte par ce rapport, la commission des affaires européennes a traité 891 textes européens au titre de l'article 88-4 et en a examiné directement 327, soit en procédure écrite, soit directement lors de ses réunions. 15 résolutions européennes ont été adoptées par le Sénat.
Ces dernières ont porté sur des thèmes relativement divers :
- thèmes institutionnels et juridiques : suivi des conclusions de la commission d'enquête sur Schengen, appui de l'Union européenne à la mise en place d'un mécanisme de justice transitionnelle à dimension internationale en Irak, coopération judiciaire en matière pénale et mise en oeuvre du Parquet européen ;
- thèmes économiques : extraterritorialité des sanctions américaines, réforme de l'Autorité européenne de sécurité des aliments, nouveau programme d'investissement pour l'Europe ( InvestEU ), futur programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon Europe », corridors de transports dans l'Union européenne (Brexit), réforme de la politique agricole commune, politique spatiale de l'Union européenne ;
- thèmes fiscaux : taux réduit de TVA pour la filière équine ;
- thèmes sociaux : normes sociales européennes applicables au secteur des transports ;
- thèmes numériques : équité et transparence pour les entreprises utilisatrices des services d'intermédiation en ligne, responsabilisation partielle des hébergeurs de contenus numériques, investissements dans l'intelligence artificielle en Europe.
Dans environ 87 % des cas, les positions exprimées par le Sénat dans ces résolutions européennes ont été prises en compte. Sept résolutions européennes ont été prises en compte en totalité ou en quasi-totalité au cours des négociations à Bruxelles et/ou dans le texte définitif (règlement ou directive). Il s'agit des résolutions portant sur : la responsabilisation partielle des hébergeurs de contenus numériques ; le suivi des conclusions de la commission d'enquête sur Schengen ; le nouveau programme d'investissement pour l'Europe ( InvestEU ) ; les corridors de transport dans l'Union européenne (Brexit) ; les investissements dans l'intelligence artificielle en Europe ; les normes sociales européennes applicables au secteur des transports ; la politique spatiale de l'Union européenne. Et six résolutions européennes ont été suivies partiellement, en général en raison de divisions au Conseil ayant conduit à des compromis éloignés des positions sénatoriales. Il s'agit des résolutions portant sur : l'extraterritorialité des sanctions américaines ; l'équité et la transparence pour les entreprises utilisatrices des services d'intermédiation en ligne ; la réforme de l'Autorité européenne de sécurité des aliments ; le futur programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon Europe » ; l'appui de l'Union européenne à la mise en place d'un mécanisme de justice transitionnelle à dimension internationale en Irak ; la coopération judiciaire en matière pénale et la mise en oeuvre du Parquet européen.
Dans seulement deux cas, sur la résolution relative au taux réduit de TVA pour la filière équine et sur la résolution concernant la réforme de la politique agricole commune, le Sénat n'a pas du tout obtenu gain de cause.
Les avis politiques, adoptés par la commission des affaires européennes et transmis à la Commission européenne au titre du dialogue politique avec les parlements nationaux, doivent faire l'objet d'une réponse de la Commission dans un délai de trois mois, le respect de ce délai s'étant amélioré cette année.
La commission des affaires européennes a adopté 19 avis politiques , au cours de l'année parlementaire 2018-2019, période couverte par ce rapport. Selon des informations de la Commission européenne, sur l'année civile 2018, le Sénat, avec 24 avis politiques, figure parmi les dix assemblées parlementaires de l'Union européenne, sur 41, les plus actives dans leurs relations avec la Commission, comme l'a d'ailleurs fait observer M. Frans Timmermans, Premier vice-président de la Commission, dans sa lettre du 23 avril 2019 2 ( * ) . Notons également que, la même année, la France a été l'État membre ayant reçu le plus de visites de commissaires européens, soit 24, dont 9 au Sénat, sur 140 dans l'ensemble de l'Union européenne, devant la Pologne.
I. SUIVI STATISTIQUE DES RÉSOLUTIONS EUROPÉENNES ET DES AVIS POLITIQUES DU SÉNAT
Les développements qui suivent présentent, d'un point de vue statistique et procédural, les suites données à la fois aux résolutions européennes adoptées par le Sénat et aux avis politiques émis par sa commission des affaires européennes, entre le 1 er octobre 2018 et le 30 septembre 2019 3 ( * ) .
1. Les résolutions européennes
Du 1 er octobre 2018 au 30 septembre 2019, le Sénat a adopté 15 résolutions européennes , contre 18 sur la même période l'année dernière :
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Texte |
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Équité et transparence pour les entreprises utilisatrices des services d'intermédiation en ligne |
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Responsabilisation partielle des hébergeurs de contenus numériques 4 ( * ) |
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Suivi des conclusions de la commission d'enquête sur Schengen |
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Nouveau programme d'investissement pour l'Europe ( InvestEU ) |
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Futur programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon Europe » |
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Appui de l'Union européenne à la mise en place d'un mécanisme de justice transitionnelle à dimension internationale en Irak 5 ( * ) |
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MM. André Gattolin, Claude Kern, Cyril Pellevat et Pierre Ouzoulias |
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Normes sociales européennes applicables au secteur des transports |
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MM. Daniel Grémillet, Mme Pascale Gruny, MM. Claude Haut et Franck Montaugé (dans le cadre d'un groupe de travail commun à la commission des affaires européennes et à la commission des affaires économiques) |
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Coopération judiciaire en matière pénale et mise en oeuvre du Parquet européen |
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MM. André Gattolin et Jean-François Rapin |
Sur ces 15 textes :
- 12 sont issus d'une proposition de résolution de la commission des affaires européennes (extraterritorialité des sanctions américaines, équité et transparence pour les entreprises utilisatrices des services d'intermédiation en ligne, suivi des conclusions de la commission d'enquête sur Schengen, taux réduit de TVA pour la filière équine, réforme de l'Autorité européenne de sécurité des aliments, nouveau programme d'investissement pour l'Europe ( InvestEU ), futur programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon Europe », corridors de transports dans l'Union européenne (Brexit), investissements dans l'intelligence artificielle en Europe, normes sociales européennes applicables au secteur des transports, coopération judiciaire en matière pénale et mise en oeuvre du Parquet européen et politique spatiale de l'Union européenne) et 2 trouvent leur origine dans l'initiative d'un ou plusieurs sénateurs (responsabilisation partielle des hébergeurs de contenus numériques et appui de l'Union européenne à la mise en place d'un mécanisme de justice transitionnelle à dimension internationale en Irak), tandis qu'une a été déposée par plusieurs de nos collègues membres d'un groupe de travail commun à la commission des affaires européennes et à celle des affaires économiques (réforme de la politique agricole commune) ;
- 13 ont donné lieu à un rapport d'information de la commission des affaires européennes (extraterritorialité des sanctions américaines, responsabilisation partielle des hébergeurs de contenus numériques, suivi des conclusions de la commission d'enquête sur Schengen, taux réduit de TVA pour la filière équine, réforme de l'Autorité européenne de sécurité des aliments, futur programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon Europe », corridors de transports dans l'Union européenne (Brexit), appui de l'Union européenne à la mise en place d'un mécanisme de justice transitionnelle à dimension internationale en Irak, investissements dans l'intelligence artificielle en Europe, normes sociales européennes applicables au secteur des transports, réforme de la politique agricole commune, coopération judiciaire en matière pénale et mise en oeuvre du Parquet européen et politique spatiale de l'Union européenne) et 3 à un rapport d'une commission permanente (extraterritorialité des sanctions américaines, au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, appui de l'Union européenne à la mise en place d'un mécanisme de justice transitionnelle à dimension internationale en Irak, au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, et réforme de la PAC, au nom de la commission des affaires économiques) ;
- 14 ont également fait l'objet d'un avis politique que la commission des affaires européennes a adressé à la Commission européenne dans le cadre du dialogue politique (extraterritorialité des sanctions américaines, équité et transparence pour les entreprises utilisatrices des services d'intermédiation en ligne, responsabilisation partielle des hébergeurs de contenus numériques, suivi des conclusions de la commission d'enquête sur Schengen, taux réduit de TVA pour la filière équine, réforme de l'Autorité européenne de sécurité des aliments, nouveau programme d'investissement pour l'Europe (InvestEU ), futur programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon Europe », corridors de transports dans l'Union européenne (Brexit), investissements dans l'intelligence artificielle en Europe, normes sociales européennes applicables au secteur des transports, réforme de la politique agricole commune, coopération judiciaire en matière pénale et mise en oeuvre du Parquet européen et politique spatiale de l'Union européenne) ;
- 2 ont donné lieu à un débat en séance publique (appui de l'Union européenne à la mise en place d'un mécanisme de justice transitionnelle à dimension internationale en Irak, le 22 janvier 2019, et réforme de la politique agricole commune, le 7 mai 2019).
Ces chiffres illustrent l' origine variée du traitement des questions européennes au Sénat , lequel s'adresse tant au Gouvernement, grâce aux résolutions, qu'à la Commission européenne avec les avis politiques. Ces questions sont débattues, non seulement au sein de la commission des affaires européennes, mais aussi dans les commissions permanentes, voire en séance publique .
2. Les fiches de suivi du SGAE
De manière à formaliser le suivi des positions exprimées par le Sénat, le SGAE établit une « fiche de suivi de résolution » qu'il adresse à la commission des affaires européennes .
Ainsi le SGAE a-t-il transmis cinq fiches en 2013, treize fiches en 2014, deux fiches en 2015, 18 fiches en 2016, 14 fiches en 2017, 18 fiches en 2018 et 14 fiches pour la période couverte par le présent rapport .
Ces 14 fiches de suivi ont concerné les résolutions européennes suivantes :
- deux fiches de suivi ont été transmises le 28 octobre 2019, sur : la résolution n° 39 du 14 décembre 2018 sur la réforme de l'Autorité européenne de sécurité des aliments ; la résolution n° 117 du 21 juin 2019 sur la coopération judiciaire en matière pénale et la mise en oeuvre du Parquet européen ;
- deux fiches de suivi ont été transmises le 6 janvier 2020, sur : la résolution n° 22 du 12 novembre 2018 sur l'extraterritorialité des sanctions américaines ; la résolution n° 45 du 7 janvier 2019 sur le nouveau programme d'investissement pour l'Europe ( InvestEU ) ;
- une fiche de suivi a été transmise le 8 janvier 2020, sur la résolution n° 46 du 7 janvier 2019 sur le futur programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon Europe » ;
- cinq fiches de suivi ont été transmises le 9 janvier 2020, sur : la résolution n° 32 du 30 novembre 2018 sur le suivi des conclusions de la commission d'enquête sur Schengen ; la résolution n° 47 du 7 janvier 2019 sur l'adaptation des corridors de transport dans l'Union européenne dans le cadre du Brexit ; la résolution n° 76 du 8 mars 2019 sur les investissements dans l'intelligence artificielle en Europe ; la résolution n° 96 du 7 mai 2019 sur la réforme de la politique agricole commune ; la résolution n° 145 du 9 août 2019 sur la politique spatiale de l'Union européenne ;
- deux fiches de suivi ont été transmises le 10 janvier 2020, sur : la résolution n° 31 du 30 novembre 2018 sur la responsabilisation partielle des hébergeurs de contenus numériques ; la résolution n° 38 du 14 décembre 2018 sur le retour à un taux réduit de TVA pour la filière équine ;
- une fiche de suivi a été transmise le 13 janvier 2020, sur la résolution n° 23 du 16 novembre 2018 sur l'équité et la transparence pour les entreprises utilisatrices des services d'intermédiation en ligne ;
- une fiche de suivi a été transmise le 14 janvier 2020, sur la résolution n° 92 du 12 avril 2019 sur les normes sociales européennes applicables au secteur des transports.
Par ailleurs, le 20 janvier 2020, le secrétariat d'État chargé des affaires européennes a transmis une fiche relative au suivi de la résolution n° 49 du 22 janvier 2019 sur l'appui de l'Union européenne à la mise en place d'un mécanisme de justice transitionnelle à dimension internationale en Irak, le SGAE n'étant pas compétent sur ce sujet relevant de la PESC.
Le rapporteur, comme l'année dernière, se félicite de la très grande qualité des informations contenues dans ces fiches de suivi, mais continue de regretter l'absence d'une transmission régulière tout au long de l'année , sans lien avec l'avancée des négociations sur un texte européen . Il est dommage que ces fiches ne soient transmises que sur demande expresse auprès du SGAE, quelques semaines avant l'examen du présent rapport, même si, votre rapporteur tient à le rappeler, celui-ci se montre coopératif dans sa collecte d'informations précieuses.
Enfin, la commission des affaires européennes est extrêmement satisfaite d'avoir pu entendre Mme Amélie de Montchalin, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes, lors d'une audition spécialement consacrée au suivi des résolutions européennes du Sénat, le 23 janvier dernier, sous la forme d'un débat interactif. Elle considère qu' une telle audition, qui permet un dialogue politique avec le Gouvernement sur de nombreux dossiers, est devenue un rendez-vous important du contrôle de l'action gouvernementale en matière européenne .
3. Les avis politiques
Durant la période qui s'était ouverte à la suite de la victoire du « non » aux référendums sur le traité instituant une Constitution pour l'Europe en France et aux Pays-Bas, en 2005, le président de la Commission européenne de l'époque, M. José Manuel Barroso, avait pris une initiative en faveur d'un dialogue direct avec les parlements nationaux , centré sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Toutefois, depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1 er décembre 2009, qui met en place un mécanisme spécifique aux questions de subsidiarité, le dialogue direct avec la Commission s'est recentré sur les questions concernant le contenu des documents adressés aux parlements nationaux et a pris, pour cette raison, le nom de « dialogue politique » .
La commission des affaires européennes établit des avis politiques , en principe dans un délai de deux mois , en réaction aux documents qui lui sont adressés par la Commission. Celle-ci doit en principe y répondre dans les trois mois .
Dans son rapport annuel 2018 sur les relations entre la Commission européenne et les parlements nationaux, désormais fusionné, pour la première fois, avec son rapport sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité 6 ( * ) , la Commission indique que les parlements nationaux lui ont adressé 532 avis en 2018, soit une hausse de 1,5 % par rapport à 2017, après une baisse de 7 %. Les dix assemblées parlementaires les plus actives dans l'Union européenne ont rendu 83 % de ces avis, contre 74 % l'année précédente, le parlement portugais arrivant en tête, avec 99 avis, et le Sénat figurant parmi elles, avec 24 avis. Dix assemblées parlementaires, après quatre en 2017, n'ont émis aucun avis. Les sujets ayant donné lieu au plus grand nombre d'avis sont les aspects horizontaux du cadre financier pluriannuel 2021-2027, la politique de développement régional et de cohésion au-delà de 2020, la politique agricole commune après 2020, l'achèvement de l'Union économique et monétaire, la nouvelle donne pour les consommateurs, l'Autorité européenne du travail et l'accès à la protection sociale et l'avenir de l'apprentissage.
Les relations entre la Commission et les parlements nationaux prennent également la forme de contacts bilatéraux et de visites incluant auditions de commissaires européens 7 ( * ) , déplacements de délégations à Bruxelles et réunions plus techniques avec des fonctionnaires de la Commission, mais aussi de conférences interparlementaires, en particulier la COSAC 8 ( * ) , la Conférence des présidents de parlements de l'Union européenne, la Semaine parlementaire européenne, la Conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance et les conférences interparlementaires sur la politique étrangère et de sécurité commune et sur la politique de sécurité et de défense commune, ainsi que le groupe de contrôle parlementaire conjoint d'Europol, auxquels participent le plus souvent des membres de la Commission.
Du 1 er octobre 2018 au 30 septembre 2019 , la commission des affaires européennes a adressé à la Commission européenne 19 avis politiques , contre 13 sur la même période 2017-2018, sur les sujets suivants :
La Commission européenne a apporté une réponse à chacun de ces 19 avis politiques.
Le respect du délai de trois mois dont dispose la Commission pour répondre s'est amélioré sur la période couverte par le présent rapport, tout en restant néanmoins insatisfaisant. En effet, parmi les 19 réponses reçues, 9 ont été envoyées dans le délai de trois mois (5 sur 13 l'année dernière), dont 2 dans un délai inférieur. Sur les 10 réponses adressées après le délai de trois mois, six l'ont été avec un retard d'environ un mois. Dans certains cas, le retard a atteint deux mois (responsabilisation partielle des hébergeurs de contenus numériques et futur programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon Europe »), voire trois (taux réduit de TVA pour la filière équine) ; la réponse à l'avis politique relatif à la réforme du cadre européen applicable aux entreprises d'investissement a pris huit mois.
Le rapporteur prend acte de cette amélioration, mais la considère insuffisante, le taux de réponse dans le délai de trois mois n'étant que de 47,4 %, après être descendu à 38,5 % l'année précédente.
* 1 L'audition de Mme Amélie de Montchalin, le 23 janvier 2020, dont le compte rendu est annexé au rapport, comportait deux parties : une première portant sur l'état d'avancement et l'actualité de quatre dossiers (équité et transparence pour les entreprises utilisatrices des services d'intermédiation en ligne, suivi des conclusions de la commission d'enquête sénatoriale sur Schengen, nouveau programme d'investissement pour l'Europe ( InvestEU ) et réforme de la politique agricole commune) et une seconde partie, sous la forme d'un débat interactif, permettant à la ministre de répondre aux questions des rapporteurs de la commission des affaires européennes sur des résolutions qu'ils avaient présentées sur des sujets présélectionnés (extraterritorialité des sanctions américaines, investissements dans l'intelligence artificielle en Europe, coopération judiciaire en matière pénale et mise en oeuvre du Parquet européen et politique spatiale de l'Union européenne).
* 2 Cette lettre est annexée au présent rapport.
* 3 L'ensemble de ces informations sont présentées de façon synthétique dans le tableau annexé au présent rapport.
* 4 Cette proposition de résolution européenne a été déposée par Mme Catherine Morin-Desailly et plusieurs de ses collègues.
* 5 Cette proposition de résolution européenne a été déposée par M. Bruno Retailleau et plusieurs de ses collègues.
* 6 Texte COM (2019) 333 final.
* 7 En 2018, les membres de la Commission européenne ont participé à 140 visites et réunions avec les parlements nationaux, dont 24 en France (15 à l'Assemblée nationale et 9 au Sénat), soit le chiffre le plus élevé, devant la Pologne (12 visites et réunions, dont 3 au Sénat).
* 8 Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires.