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Sur l'implantation des services de l'État dans les territoires : état des lieux et enjeux financiers

19 février 2020 : sur l'implantation des services de l'État dans les territoires : état des lieux et enjeux financiers ( rapport d'information )

TROISIÈME PARTIE
UN BILAN QUI MET À JOUR LES EFFORTS CONSENTIS PAR L'ÉTAT, NOTAMMENT EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ, MAIS TÉMOIGNE AUSSI D'UN DÉLAISSEMENT AUQUEL IL FAUT METTRE FIN

I. TÉMOINS D'UNE RÉDUCTION DE L'OFFRE DE SERVICES PUBLICS DANS LES TERRITOIRES, LES USAGERS ONT RAISON D'ALERTER L'ÉTAT

A. EN RÉORGANISANT SES SERVICES, L'ÉTAT LAISSE TROP SOUVENT LES USAGERS ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES SEULS FACE À UN ÉCRAN OU AUX COÛTS À ASSUMER POUR MAINTENIR UNE OFFRE SUFFISANTE

1. Les réorganisations des services de guichet de l'État se sont traduites par des diminutions très importantes des effectifs publics dans les territoires et par des fermetures d'implantations

A l'occasion de ses travaux, votre rapporteur spécial a eu l'occasion de mesurer la diversité des situations au cours desquelles les usagers sont désireux de bénéficier d'un interlocuteur direct.

En effet, les services assurés par l'État dans le champ de la délivrance des titres d'identité, de circulation ou dans le conseil en matière fiscale et foncière ne constituent qu'une partie seulement des démarches de nature administrative ou assimilée.

Ainsi, les besoins les plus souvent évoqués concernent les administrations de sécurité sociale telle que la Mutuelle Sociale Agricole (MSA) dans les territoires ruraux ou, encore, les caisses d'allocations familiales (CAF) ou d'assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT). Ces organismes ont, également, connu des refontes substantielles de leur maillage territorial.

Pour autant, la réorganisation des services de l'État a eu d'importants effets au niveau territorial.

C'est par exemple le cas de la réforme des implantations des services de la direction générale des finances publiques.

En effet, comme votre rapporteur spécial l'indiquait plus avant, la réforme de l'implantation des services des impôts des particuliers (SIP) a conduit la DGFiP à supprimer 75 d'entre eux sur la période 2013-2018 mais, également, à procéder à d'importantes suppressions d'effectifs.

Ainsi, ce sont 2 781 emplois équivalents temps (ETP) qui ont été retirés du réseau des SIP entre 2013 et 2018. Au-delà du cas de Paris (- 319 ETP), d'autres départements comme, par exemple, celui du Nord (- 134 ETP) ont connu des réductions d'effectifs.

Évolution du nombre d'emplois dans les services
des impôts des particuliers entre 2013 et 2018

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire

La mise en oeuvre du Plan « Préfectures Nouvelle Génération » a, également, conduit à opérer d'importants redéploiements d'effectifs.

Ainsi, d'après les informations réunies par la Cour des comptes,
en 2017, le ministère de l'Intérieur aurait estimé que les gains de productivité induits par cette réorganisation pourraient s'élever à 2 241 emplois équivalent temps plein (ETP) sur les 4 000 alors mobilisés pour la délivrance des titres.

2. Les solutions permettant de compenser ou d'accompagner le départ des services de guichet relevant de l'État ne sont pas satisfaisantes
a) La dématérialisation croissante des démarches administratives aggrave les inégalités et génère des coûts plus importants pour les collectivités territoriales et les usagers

La fermeture d'un service de guichet ou la diminution des effectifs qui lui sont affectés a souvent pour justification le développement d'une gestion dématérialisée des demandes des usagers.

Il en va, par exemple, ainsi de la délivrance de certificats de circulation effectuée, aujourd'hui, par une télé-procédure gérée par l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS).

Toutefois, de telles évolutions posent plusieurs difficultés dont votre rapporteur spécial estime qu'elles sont insuffisamment prises en compte.

D'une part, elles tendent à accentuer très fortement le phénomène de fracture numérique. En effet, comme le rappelait France Stratégie dans un rapport de juillet 201832(*) consacré à cette thématique, un nombre conséquent d'usagers témoignent de difficultés à se saisir des outils électroniques. Cette tendance est d'autant plus forte chez les personnes âgées et parmi les catégories les moins favorisées.

Ainsi, plus de 60 % des individus estimant ne pas être des « internautes » sont âgés de plus de 65 ans tandis plus de 20 % des personnes issues des classes populaires à moyennes n'effectuent aucune démarche en ligne.

Auto-classification du rapport à l'usage des technologies
numériques selon l'âge des individus

Source : France Stratégie

Cette inégalité face au numérique a été relevée par le Défenseur des droits. Ainsi, dans une décision du 3 septembre 2018 portant sur la dématérialisation des démarches de délivrance de certificats de circulation, le Défenseur des droits a fait état de « nombreuses atteintes aux droits des usagers du service public ».

Extrait de la décision du Défenseur des droits
n° 2018-226 du 3 septembre 2018

« [...] Le Défenseur des droits :

Constate que la mise en oeuvre de la dématérialisation de la délivrance des titres réglementaires [...] a donné lieu à de nombreuses atteintes aux droits des usagers du service public.

Constate :

- de nombreux blocages informatiques ;

- une sous-évaluation du flux des demandes ;

- des difficultés mal prises en compte d'accès et de maîtrise d'internet pour une part importante de la population ;

- un manque d'information des publics concernés avant la généralisation du processus de dématérialisation ;

- un manque d'anticipation des besoins d'accompagnement du public ;

- une phase d'expérimentation manifestement insuffisante ;

- un manque d'expertise et de formation des nouveaux opérateurs ;

- un manque d'anticipation des situations complexes dans le domaine de l'immatriculation des véhicules ;

- un dispositif mis en place sans que toutes les procédures particulières relatives aux publics professionnels et vulnérables concernés n'aient été envisagées ;

- des défaillances de communication entre les préfectures, l'ANTS4(*) et les CERT ;

- des modes de communication avec les usagers insuffisants ;

- l'absence de phase transitoire et d'une voie alternative papier qui aurait permis d'identifier et de pallier progressivement l'ensemble des difficultés soulevées ;

- l'orientation des usagers vers des opérateurs privés payants disposant de vecteurs privilégiés par l'ANTS.

[...] »

D'autre part, le déploiement d'un ensemble croissant de services publics en ligne génère des coûts supplémentaires pour les usagers et les collectivités territoriales.

D'abord, votre rapporteur spécial souhaite rappeler que la mise en oeuvre d'une télé-procédure pour l'obtention d'un certificat de circulation a donné lieu à la constitution d'un marché privé dont il a exposé les ressorts à l'occasion de l'examen des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » pour 202033(*).

Ensuite, ces procédures dématérialisées font peser une responsabilité de plus en plus importante sur les collectivités territoriales les plus excentrées.

En effet, faute d'intérêt pour les acteurs de marché de procéder aux investissements nécessaires, ces collectivités - essentiellement rurales - se trouvent confrontées à la nécessité de faire procéder elles-mêmes aux travaux de raccordement nécessaires.

Pour que leur territoire bénéficie de la fibre optique, ces collectivités territoriales assument un coût par habitant plus important que dans les zones urbaines et densément peuplées.

Votre rapporteur spécial entend donc alerter sur les limites que fait peser une conception de la réorganisation des services publics trop orientée vers la modernisation de l'outil technologique et insuffisamment vers l'usager.

Il souhaite que l'État poursuive son soutien aux initiatives portées par la direction interministérielle à la transformation publique (DITP).

Structure légère rattachée au Premier ministre, la DITP entend proposer des solutions de transformation de l'organisation des services publics qui placent l'usager au centre. Le succès de l'opération « carte blanche » dans le département du Lot montre la pertinence de cette approche.

Recommandation n°1 : Encadrer le développement des procédures dématérialisées en imposant le maintien d'une méthode alternative (papier, par exemple) et la possibilité de disposer d'un interlocuteur physique.

Recommandation n°2 : Soutenir et étendre les actions conduites par la direction interministérielles à la transformation publique en faveur d'une réflexion mettant l'usager au centre de la réorganisation des services de l'État.

b) La mutualisation des services d'accueil du public est pertinente si elle repose sur un partage équitable des charges entre les acteurs

L'accompagnement des réorganisations territoriales de l'État s'est également fait au travers du soutien au développement d'espace d'accueil mutualisé de services publics.

Les maisons de services au public (MSAP) s'inscrivent, à ce titre, dans la continuité de l'expérimentation engagée par le ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire dans le cadre de la convention établie le 28 septembre 2010 avec plusieurs grands opérateurs de service publics.

Fort des résultats de cette expérimentation, le Gouvernement avait annoncé la généralisation du dispositif en novembre 2013 en indiquant son intention que plus de 1 000 maisons de services au public soient ouvertes d'ici 2016.

Le développement des MSAP a été confié au Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) auquel il est revenu d'établir un cahier des charges en vue de la labélisation des initiatives locales. En 2019, 1 339 MSAP étaient dénombrées sur l'ensemble du territoire français.

Répartition des MSAP en 2019

Source : CGET

Si le fonctionnement des MSAP fait intervenir plusieurs acteurs des services publics, il convient de constater qu'ils ne sont pas équitablement représentés au sein de ces structures.

Ainsi, les organismes de sécurité et de protection sociales (CPAM, CNAV, CAF, MSA) sont parmi ceux qui se sont le plus saisis de l'opportunité qu'offraient les MSAP pour continuer de maintenir un accueil de proximité malgré la réorganisation de leur réseau. Ils sont présents dans plus de 90 % des MSAP sur le territoire.

A l'inverse, l'État semble s'être moins saisi de cet instrument alors qu'il tend, comme votre rapporteur spécial l'a montré, à réduire fortement ses effectifs et à dématérialiser davantage de procédures.

Ainsi, un agent compétent pour des questions relatives aux démarches des usagers envers le Trésor Public n'est disponible que dans moins de 30 % des cas.

Synthèse de l'offre de services des MSAP en 2018

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du CGET

Votre rapporteur spécial estime que des difficultés d'accès peuvent réduire l'intérêt des MSAP pour les usagers. Or, moins d'un quart d'entre elles sont accessibles par transport en commun.

Accessibilité des maisons de services au public en 2018

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du CGET

Pour pallier cette difficulté, plusieurs collectivités territoriales ont soutenu le développement de services itinérants. En 2018, le CGET en dénombrait 124.

Votre rapporteur spécial a eu l'occasion de se rendre auprès de l'un de ces services sur le territoire de la communauté de communes (CC) de Thiérache-Sambre et Oise.

Ce service itinérant est assuré par une équipe de deux agents dotée d'un camping-car équipé d'un ordinateur portable et d'une clé 4G. Le véhicule circule les jours ouvrés sur le territoire de la communauté de communes ce qui lui permet de rencontrer 200 usagers et de traiter quelques 600 dossiers par mois.

Comme les responsables de ce service l'indiquaient à votre rapporteur spécial, la plupart des usagers pris en charge sont âgés de plus de 50 ans.

L'essentiel des demandes concernent les organismes de sécurité sociale mais une part croissante de l'activité concerne aujourd'hui les demandes de titres dématérialisées (certificat de circulation et titres d'identité).

Votre rapporteur spécial a été convaincu de la pertinence de cette solution mais estime que les difficultés relayées par les responsables de ce service confirment plusieurs de ces constats.

D'une part, la hausse des demandes relatives à une procédure dématérialisée illustre l'accroissement des inégalités en cours entre des usagers familiers des outils numériques et d'autres qui ne le sont pas.

D'autre part, le modèle de financement retenu pour ce service montre que l'État ne prend pas sa juste part, au détriment des acteurs privés, des collectivités territoriales et des usagers.

En effet, dans le cas de ce service itinérant, l'État - qui a par ailleurs fermé la trésorerie - a participé à une partie de l'achat du véhicule roulant mais n'assume pas les coûts de fonctionnement et d'entretien ou, encore, la rémunération des agents mis à disposition des usagers.

Il apparait normal à votre rapporteur spécial que le financement de ce service itinérant - et plus largement de l'ensemble des MSAP - soit partagé entre les divers opérateurs qui profitent de ce dispositif pour garder un contact de proximité avec les usagers. Pour autant ce partage laisse aujourd'hui une place réduite à l'État.

En effet, le financement des MSAP est assuré pour moitié par les collectivités territoriales (soit 40 millions d'euros en 2019). Un quart du financement est assuré par un fonds inter-opérateurs abondé par les opérateurs privés, essentiellement les organismes de sécurité sociale et Pôle Emploi. Le quart restant est versé par l'État.

Répartition du financement des MSAP
entre les différents acteurs

Source : commission des finances du Sénat d'après la Cour des comptes

Votre rapporteur spécial estime que la part de financement prise en charge par les collectivités territoriales est excessive alors qu'une fraction croissante des services offerts par les MSAP correspond à des démarches concernant des administrations de l'État.

Enfin, il reçoit avec circonspection les annonces faites autour des Maisons France Service (MFS) supposées compléter ou remplacer les actuelles MSAP.

Le Gouvernement a, en effet, proposé d'améliorer le dispositif tant du point de vue qualitatif - en proposant la mise en place d'un panier homogène de services - que quantitatif puisque les MFS seraient implantées au niveau de chaque canton. Par ailleurs, les initiatives en faveur de la création de services itinérants seraient largement soutenues.

Une part des nouvelles implantations serait prise en charge par La Poste à qui des objectifs qualitatifs plus stricts ont été imposés compte tenu des critiques exprimées - notamment par la Cour des comptes34(*) - quant au faible niveau de services offert dans les MSAP gérées par elle.

La ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a indiqué que l'État entendait augmenter le montant des financements alloués aux MFS par rapport à ceux accordés aux MSAP.

Ainsi, une enveloppe de 30 millions d'euros sera débloquée d'ici
à 2022
ce qui traduirait une augmentation des engagements de l'État de l'ordre de 10 millions d'euros.

Cette hausse de la participation de l'État est bienvenue à condition qu'elle n'entraine pas une charge supplémentaire pour les collectivités territoriales.

En effet, le Gouvernement a indiqué que les actuelles MSAP auraient jusqu'à la fin de l'année 2021 pour améliorer la qualité des services qu'elles rendent en vue d'une labélisation Maison France Service.

Or, le coût de cette montée en gamme risque d'être pris en charge par les collectivités territoriales ce que votre rapporteur spécial ne peut que critiquer.

Recommandation n°3 : Accompagner financièrement les collectivités territoriales pour l'obtention du label « Maison France Service » au profit des maisons de services au public qu'elles exploitent aujourd'hui.

c) Les instruments de planification doivent inclure un plus grand nombre d'acteurs pour être véritablement utiles

L'accompagnement des réorganisations des services publics dans les territoires a, enfin, impliqué le développement d'instruments de planification dont, en particulier, les schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité des services publics (SDAASP).

Introduits par la loi 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), les SDAASP résultent d'une concertation entre le préfet, le Département et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Le schéma défini pour les six années à venir un programme d'actions destiné à renforcer l'offre de services publics

État d'avancement des schémas départementaux d'amélioration
de l'accessibilité des services publics en 2018

Source : CGET

En raison de la longue période de diagnostic et de concertation qui est nécessaire à son élaboration, le SDAASP présente plusieurs intérêts. Toutefois, votre rapporteur spécial considère que sa portée est limitée en pratique.

D'une part, son élaboration n'implique pas certains services déconcentrés de l'État comme ceux de la DGFiP. Or, force est de constater que la réorganisation du réseau des administrations financières préoccupe largement les élus et les usagers.

D'autre part, le SDAASP n'a pas de portée juridique et ne peut être opposée aux services de l'État lorsqu'un projet de réorganisation s'en éloignerait.

La Cour des comptes dans son rapport de mars 2019 précité a proposé de rendre les SDAASP juridiquement opposables. Votre rapporteur spécial ne partage pas cette position.

En effet, dans une telle hypothèse, le périmètre actuel des acteurs impliqués dans l'élaboration du SDAASP semblerait trop restreint.

Si cet instrument devenait opposable, il conviendrait que les communes soit associées à son élaboration autrement que par la seule intervention de leurs EPCI. Or, la mobilisation d'un si grand nombre d'acteurs aurait probablement pour effet de rendre difficile la production d'un diagnostic et d'un schéma consensuel.

De plus, votre rapporteur spécial estime que l'État doit pouvoir réorganiser ses services compte tenu des circonstances. Ce qui lui semble dommageable c'est que certaines réorganisations puissent se faire sans concertation avec les élus locaux, soient annoncées trop tardivement ou - faute de planification - aient lieu en même temps que d'autres restructurations de services publics.

Ainsi, votre rapporteur spécial plaide pour un approfondissement des SDAASP en prévoyant que leur élaboration implique, à titre obligatoire, l'ensemble des administrations et des opérateurs de l'État.

En effet et par exemple, il apparait peu compréhensible que la réforme en cours du réseau des trésoreries implique l'élaboration de schémas distincts dont les orientations feront l'objet d'une évaluation propre dans les années à venir.

Recommandation n°4 : Élargir le périmètre des acteurs concertés dans le cadre de l'élaboration des schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité des services publics à l'ensemble des services publics, notamment ceux relevant
de la DGFiP.


* 32 France Stratégie, juillet 2018, « Les bénéfices d'une meilleure autonomie numérique ».

* 33 Annexe au rapport général fait au nom de la commission des finances du Sénat sur les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » demandés au projet de loi de finances pour 2020.

* 34 Cour des comptes, mars 2019, « L'accès aux services publics dans les territoires ruraux ».