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Sur l'implantation des services de l'État dans les territoires : état des lieux et enjeux financiers

19 février 2020 : sur l'implantation des services de l'État dans les territoires : état des lieux et enjeux financiers ( rapport d'information )

C. EN QUINZE ANS S'EST OPÉRÉE UNE PROFONDE TRANSFORMATION DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT, DES INSTRUMENTS DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ACCOMPAGNEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. L'organisation de l'administration territoriale a fortement évolué
a) Un mouvement en faveur de la régionalisation

La réforme de l'organisation préfectorale est, d'abord, marquée par l'affirmation de l'échelon régional qu'indique clairement, depuis 2010, la reconnaissance de l'autorité du préfet de région sur les préfets de départements23(*).

Cette régionalisation de l'action de l'État s'est également manifestée par une réorganisation de ses services régionaux. Ainsi, divers décrets intervenus entre 2009 et 2010 sont venus substituer cinq nouvelles directions régionales aux 17 services qui leur préexistaient.

Ce nouveau schéma s'est traduit par la création des directions suivantes, en charge du pilotage des politiques publiques :

- la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) aux termes du décret du 10 novembre 2009 ;

- la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF) aux termes du décret du 29 avril 2010 ;

- la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) aux termes du décret du 8 juin 2010 ;

- la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) aux termes du décret du 27 février 2009 ;

- la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSC).

Dans le contexte d'une réduction du nombre de régions en 2015, l'organisation régionale des services de l'État a connu de nouveaux mouvements d'adaptation.

Ainsi, au 1er janvier 2016, il avait été procédé à la fusion
de 144 services déconcentrés
en région au sein de 63 nouvelles entités.

Par ailleurs, 9 postes de préfets et 63 postes de directeurs régionaux ont été supprimés.

Enfin, pour assurer une plus grande cohérence de l'action des services déconcentrés, un décret du 7 mai 2015 a institué une conférence nationale de l'administration territoriale de l'État (CNATE) réunissant les administrations centrale, les préfets de régions et les responsables des services déconcentrés.

b) Une réorganisation des services départementaux qui interroge sur l'avenir des services infra-départementaux
(1) Les préfectures de département

Si l'échelon régional s'est affirmé, du point de vue de l'administration de l'État, comme le niveau de coordination et de pilotage des politiques publiques, la mise en oeuvre de ces dernières relève essentiellement des services départementaux et infra-départementaux.

L'organisation préfectorale au niveau départemental a connu plusieurs mouvements de réorganisation entre 2009 et 2010. Ainsi, le décret du 3 décembre 2009 a substitué deux à trois directions interministérielles (DDI) aux douze anciennes directions départementales :

- la direction départementale de la protection des populations (DDPP) ;

- la direction départementale des territoires (DDT) et, le cas échéant, de la mer (DDTM) ;

- la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) lorsque la population excède 400 000 habitants.

Au niveau départemental toujours - mais échappant à l'autorité du préfet de département au profit de celle du préfet de région - ont été créées des unités territoriales dépendant de certaines directions régionales :

- les directions départementales du travail et de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) qui relèvent des DIRECCTE ;

- les unités territoriales des DREAL (UT-DREAL) qui en relèvent ;

- les services territoriaux de l'architecture et du patrimoine (STAP) qui relèvent des DRAC.

(2) Les sous-préfectures

L'échelon infra-départemental a, également, fait l'objet d'une réorganisation analysée plus en détail par notre collègue Hervé Marseille24(*) en 2017. Il rappelait, notamment, que l'administration sous-préfectorale avait connu deux principales réformes depuis les années 2010.

En premier lieu, les sous-préfectures ont été appelées à se transformer en « administrations de mission » aux termes des dispositions de la directive nationale d'orientation (DNO) des préfectures et des sous-préfectures pour 2010-2015. Cette dernière appelait à réduire le niveau des effectifs tout en renforçant les capacités juridiques et techniques nécessaire à l'exercice du contrôle de légalité et à la conduite de projets.

La sous-préfecture était présentée comme l'institution devant assurer le lien le plus étroit avec les élus et la vie institutionnelle locale et la directive indiquait que le maillage territorial en vigueur - composé de 240 sous-préfectures - serait maintenu nonobstant des adaptations justifiées au niveau local.

En second lieu, l'administration sous-préfectorale a évolué sous l'effet des dispositions de la DNO des préfectures et sous-préfectures pour 2016-2018.

Comme l'indiquait notre collègue Hervé Marseille, cette directive avait davantage pour ambition de renforcer l'échelon préfectoral lui-même et ce autour de quatre grands axes :

- conforter la place de la préfecture de département dans l'exercice des missions régaliennes de l'État ;

- moderniser les relations avec les usagers ;

- s'inscrire comme l'institution étatique de proximité ;

- rénover ses outils et instruments d'action.

Dans ces conditions, le rôle des sous-préfectures a paru s'affaiblir. En effet, d'un rôle d'animateur et de coordinateur des missions de sécurité au niveau local, elles devenaient un « échelon de proximité ».

De même, l'implication croissante du réseau des sous-préfectures dans le déploiement d'une offre mutualisée d'accueil du public (Maisons de l'État ou Maisons de services publics, par exemple) en tant qu'acteur d'un « effort de médiation multicanal » a pu interroger sur le rôle concret que l'État souhaite leur confier à long terme.

Enfin, les efforts de modernisation - et particulièrement de dématérialisation - ont rendu sans objet les services de guichet gérés par les sous-préfectures ce qui a justifié la fermeture de ces services et le redéploiement des effectifs alloués.

2. L'État a revu entièrement ses instruments d'aménagement du territoire et mis fin aux dispositifs d'ingénierie territoriale
a) Une réduction progressive des moyens de l'aménagement du territoire

La réorganisation des moyens de l'État-aménageur est notamment marquée par la réduction des compétences confiées à la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) avant que cet instrument ne soit remplacé en 2014.

Créée en 1963 et rattachée au Premier ministre, la DATAR était chargée de plusieurs missions25(*) et, en particulier, de :

- participer à l'élaboration du plan de développement économique et social ;

- coordonner les programmes et opérations d'équipements ministériels concourant à l'aménagement du territoire et à l'action régionale ;

- harmoniser les actions en faveur du développement industriel et rural.

Comme l'ont observé nos collègues Hervé Maurey et Louis-Jean de Nicolaÿ dans leur rapport de 2017 consacré à l'aménagement du territoire26(*), la DATAR s'est transformée, à partir de 2005, en une structure de pilotage alors qu'elle était, jusqu'alors, une « administration d'action ». Elle a, ensuite, été remplacée par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), créé en 201427(*).

Une telle dynamique s'inscrit dans le contexte d'un changement des modes d'intervention de l'État en matière d'aménagement du territoire qui, autrefois centralisés et directs, se conçoivent davantage comme une politique de soutien aux projets de développement conçus et portés par les acteurs territoriaux.

Cette nouvelle approche de l'aménagement du territoire s'illustre doublement :

- d'abord, par un recours croissant au zonage (pôles de compétitivité, pôles d'excellence rurale, quartiers prioritaires de la politique de la ville, par exemple) ;

- ensuite, par le développement d'instruments de contractualisation en lieu et place des interventions financières directes (Contrats de plan État-Région, contrats de ruralité, Action Coeur de Ville...).

b) La fin de l'offre d'ingénierie territoriale

Notre collègue Pierre-Yves Collombat, a eu l'occasion de présenter la chronologie d'un important recul de l'offre d'ingénierie territoriale de l'État à l'occasion de l'examen des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » pour 2019 dans le cadre de ses fonctions de rapporteur pour avis de la commission des lois.

Ingénierie territoriale : le retrait progressif de l'État

a) La loi MURCEF

L'État a commencé à réduire son champ d'intervention dans le domaine de l'ingénierie territoriale vers la fin des années 1990, lorsqu'il est apparu que l'assistance fournie par les services de l'État aux communes était difficilement compatible avec les règles du droit la concurrence et des marchés publics qu'imposait la construction européenne. La loi MURCEF, votée sous le gouvernement de M. Lionel Jospin, a ainsi soumis les prestations d'ingénierie publique aux dispositions du code des marchés publics tout en prévoyant un dispositif dérogatoire, compatible avec le droit communautaire : l'assistance technique de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT).

Ce dispositif visait à permettre aux communes et groupements de communes « ne disposant pas, du fait de leur taille et de leurs ressources, des moyens humains et financiers nécessaires à l'exercice de leurs compétences dans les domaines de la voirie, de l'aménagement et de l'habitat » de disposer à leur demande d'une assistance technique de la part des services de l'État. Pour bénéficier de l'ATESAT, les collectivités devaient donc remplir un double critère, financier et démographique. Une convention entre l'État et les collectivités concernées précisait la nature et le niveau des prestations, ainsi que le montant de la rémunération, fondée sur un forfait annuel variant selon la taille et le type de collectivité ainsi que le type de missions, qui se distinguait entre missions de base et missions complémentaires. Au total, ces rémunérations s'élevaient à environ 5 millions d'euros par an.

b) La révision générale des politiques publiques (RGPP)

La RGPP, mise en oeuvre sous le gouvernement de M. François Fillon, a, à la fois, réduit et recentré la mission d'ingénierie territoriale des services de l'État.

Dans une circulaire du 10 avril 2008, les services de l'État ont été invités à adapter leur intervention dans le champ de l'ingénierie publique, notamment en :

- les orientant vers une mission d'expertise et non plus de prestation de services ;

- mettant fin à celles n'entrant pas dans le champ de l'ingénierie concurrentielle, lorsqu'elles n'étaient pas justifiées par la mise en oeuvre d'une politique prioritaire de l'État ou par le maintien d'un haut niveau d'expertise. Les interventions des services déconcentrés dans le secteur concurrentiels ont ainsi pris fin le 1er janvier 2012.

Parallèlement, sur la période 2008-2012, les effectifs des directions départementales des territoires (DDT) et des directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) dédiés aux missions d'ATESAT ont diminué de 30 %, passant de 1 766 à 1 266 ETP.

c) La suppression de l'ATESAT

Le projet de loi de finances pour 2014 a prévu la suppression de l'ATESAT à partir du 1er janvier 2014, avec des mesures transitoires pour les conventions ATESAT en cours. Son exposé des motifs faisant valoir que ce dispositif n'était plus adapté à l'organisation locale, marquée par l'affirmation de la compétence des départements dans le domaine de l'ingénierie territoriale et par l'achèvement de la carte intercommunale. À ceci près que ni les départements, ni les intercommunalités n'ont d'obligations en la matière. Les solutions mises en place sont le fruit d'initiatives locales dont rien ne garantit la pérennité en période de disette financière.

L'Association des maires de France et l'Association des maires ruraux de France avaient alors souligné que la réduction significative des moyens consacrés à l'ingénierie territoriale allait à l'encontre des besoins croissants des communes, confrontés à l'application de normes plus nombreuses et plus complexes. Cumulée avec la baisse des dotations, alors déjà d'actualité, la fin de l'ATESAT a été ressentie comme une double peine par de nombreux élus ruraux.

En réponse a été créé, le 1er janvier 2014, le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA). Toutefois, parmi ses nombreuses missions, cet établissement public n'assure qu'une ingénierie dans les domaines exigeant un haut niveau de technicité. Il n'est pas destiné à répondre aux besoins d'ingénierie du quotidien des collectivités territoriales.

En 2014 également, la loi ALUR a abaissé de 20 000 à 10 000 habitants le seuil en deçà duquel les intercommunalités pouvaient bénéficier gratuitement de l'assistance technique des services déconcentrés de l'État pour l'instruction des permis de construire et autorisations préalables. Une nouvelle régression donc pour les communes moyennes.

Source : Avis n° 153 (2018-2019) sur le projet de loi de finances pour 2018 de
M. Pierre-Yves COLLOMBAT, fait au nom de la commission des lois, déposé le 22 novembre 2018

3. Dans le cadre de la réforme des administrations financières, les trésoreries ont été réorganisées

Aux côtés des services des impôts et des diverses structures spécialisées, le réseau déconcentré de la direction générale des finances publiques comptait quelques 1 980 trésoreries en 2018.

Ces dernières assurent la gestion budgétaire et comptable des collectivités territoriales, de leurs établissements publics, des hôpitaux et de certains offices publics de l'habitat (OPH).

Par ailleurs, elles peuvent être compétentes en matière de recouvrement - notamment des amendes - ou assurer un accueil de proximité.

Le rôle des trésoreries a été réformé essentiellement à l'occasion de la fusion des anciennes directions générales des impôts (DGI) et de la comptabilité publique (DGCP) dont votre rapporteur spécial a rappelé le cadre dans la partie consacrée à l'accueil des contribuables.

Jusqu'alors les trésoreries effectuaient, en effet, une mission de recouvrement de l'impôt sur le revenu et sur les sociétés aujourd'hui dévolue au SIP ou SIE.

Dans le cadre de la fusion des réseaux de la DGI et de la DGCP, le nombre de trésoreries a été appelé à diminuer. En effet, certaines trésoreries ont été fusionnées avec d'anciens centres des impôts pour former des services des impôts des particuliers.

Par ailleurs, la DGFiP a conduit une revue de son maillage territorial à partir de 2016 afin d'adapter la répartition des implantations sur proposition des directeurs départementaux.

Ainsi, depuis 2013, les différentes réorganisations intervenues se sont traduites par la suppression nette de 535 trésoreries sur le territoire.

Évolution du nombre de trésoreries au niveau départemental
entre 2013 et 2018

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire

4. L'État a entendu recourir davantage aux agences

Votre rapporteur spécial a souhaité s'intéresser à deux agences intervenant dans le champ de l'environnement, de l'énergie et de la maitrise des ressources naturelle, l'Agence de l'environnement et de la maitrise de l'énergie (ADEME) et les agences de l'eau.

Ces structures ne sont pas récentes et leur création remonte - pour les secondes notamment - au premier temps du processus d'agencification que l'État a connu.

a) L'ADEME

Instituée par la loi du 19 décembre 1990 sous la forme d'un établissement industriel et commercial (EPIC), l'ADEME résulte de la fusion de l'Agence pour la qualité de l'air (AQA), de l'Agence française pour la maitrise de l'énergie (AFME) et de l'Agence nationale pour la récupération et l'élimination des déchets (ANRED).

Quoiqu'ancienne, l'ADEME a vu ses missions renforcées et complétées à l'occasion de l'entrée en vigueur des deux lois Grenelle28(*) et de la loi pour la transition énergétique de 201529(*) aux termes de laquelle elle s'est vue qualifiée « d'opérateur de la transition énergétique ».

Dans les champs de l'énergie et du développement durable, elle exerce, à ce jour, quatre grandes catégories de missions : le financement de la recherche et développement (R&D), l'apport en conseil et expertise, l'octroi d'aides directes et la sensibilisation des acteurs aux enjeux de transition énergétique et de protection de l'environnement.

Pour remplir ses missions, l'ADEME intervient au travers de trois instruments : la participation aux contrats de plan État-Région (CPER), la mobilisation de ses relais territoriaux et la mise en oeuvre d'actions coordonnées avec les services de l'État.

L'ADEME a connu deux principales réorganisations de son maillage territorial depuis 1990 :

- la création de trois directions interrégionales au 1er janvier 2010 compétentes pour l'animation des travaux des 26 directions régionales (DR) ;

- la diminution du nombre des DR à compter du 1er janvier 2016 en cohérence avec l'évolution de la carte régionale.

b) Les agences de l'eau

Instituées par la loi du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux30(*), les agences de l'eau ont pour mission de mettre en oeuvre les orientations arrêtées par les comités de bassin en matière de politique de gestion des ressources hydrauliques.

Disposant, par ailleurs, d'une compétence pour contribuer « à la connaissance, à la protection et à la préservation de la biodiversité »31(*)les agences de l'eau mènent une politique foncière visant à limiter l'artificialisation des zones humides.

Pour conduire leurs missions, les agences de l'eau collectent des redevances auprès des usagers qu'elles distribuent, ensuite, sous la forme d'aides directes ou dépensent directement.

Il existe six agences de l'eau compétentes sur le territoire français :

- l'agence de l'Adour-Garonne ;

- l'agence de l'Artois-Picardie ;

- l'agence de la Loire-Bretagne ;

- l'agence du Rhin-Meuse ;

- l'agence du Rhône-Méditerranée ;

- l'agence de Corse ;

- l'agence Seine-Picardie.


* 23 Article 2 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'État dans les régions et départements dans sa rédaction résultant du décret du 16 février 2010.

* 24 Rapport d'information du 15 février 2017 de M. Hervé Marseille fait au nom de la commission des finances du Sénat sur la réforme de l'administration sous-préfectorale et sa contribution au maintien de la présence de l'État dans les territoires.

* 25 Décret du 14 février 1963 créant la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale.

* 26 Rapport d'information n° 565 (2016-2017) de MM. Hervé MAUREY et Louis-Jean de NICOLAY, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

* 27 Décret n° 2014-394 du 31 mars 2014 portant création du Commissariat général à l'égalité des territoires.

* 28 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre des 268 engagements du Grenelle Environnement et loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

* 29 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* 30 Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution.

* 31 Article L. 213-8-1 du code de l'environnement.