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Sur l'implantation des services de l'État dans les territoires : état des lieux et enjeux financiers

19 février 2020 : sur l'implantation des services de l'État dans les territoires : état des lieux et enjeux financiers ( rapport d'information )

B. POUR L'EXERCICE DE SES MISSIONS RÉGALIENNES DANS LES TERRITOIRES, L'ÉTAT A ENTENDU MAINTENIR SA PRÉSENCE NON SANS CHERCHER À EN RÉDUIRE LE COÛT

1. Les forces de l'ordre ont connu plusieurs réformes de leur organisation territoriale
a) La Police nationale au travers de la direction centrale de la sécurité publique assure une mission de proximité et de sécurité du quotidien

Votre rapporteur spécial s'est essentiellement intéressé aux services de la Police nationale relevant de la direction centrale de la sécurité
publique
(DCSP).

Forte de près de 67 000 effectifs physiques, elle constitue l'une des neuf directions placées sous l'autorité de la direction générale de la police nationale (DGPN) et assure les missions les plus au contact des publics.

(1) Les missions et l'organisation de la DSCP

La DCSP exerce plusieurs missions notamment celles consistant à :

- intervenir au service des populations ;

- assurer une présence visible afin de prévenir et dissuader la commission de faits de délinquance sur la voie publique et dans les enceintes sportives ;

- prévenir et réprimer les délits routiers ;

encadrer les grands évènements ou les déplacements de personnalités et, plus largement, à maintenir l'ordre public ;

- protéger les lieux sensibles ;

- participer aux dispositifs d'intervention d'urgence en cas d'attaque terroriste ;

- exercer une activité de renseignement.

La DSCP est organisée en plusieurs niveaux :

l'échelon central définit la doctrine de sécurité publique et les règles d'emploi des personnels, répartit les moyens, anime et contrôle l'activité des services territoriaux ;

les directions départementales de sécurité publique (DDSP) - au nombre de 99 - coordonnent les services territoriaux, définissent leurs objectifs et assurent la mutualisation des moyens ;

les circonscriptions de sécurité publique (CSP) - au nombre de 307 - qui constituent le maillage de base de l'action de la DSCP.

Enfin, les DDSP des chefs-lieux des six zones de défense14(*) exercent vis-à-vis des autres directions départementales de leur ressort une mission de coordination.

(2) La réorganisation des services de DCSP depuis le milieu des années 2000

D'une part, afin d'augmenter la présence des agents de police sur la voie publique, les effectifs ont été renforcés de 3 525 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) entre 2004 et 2019.

Évolution du nombre d'ETPT de la DCSP
entre 2004 et 2009

Source : commission des finances du Sénat
d'après les réponses au questionnaire budgétaire

D'autre part, une réorganisation substantielle des services de la DCSP a été opérée en 2015. Celle-ci poursuivait plusieurs objectifs :

- augmenter la présence visible des agents sur la voie publique ;

- renforcer les capacités d'investigation ;

- approfondir la coopération avec les autres services judiciaires et de sécurité intérieure ;

- introduire une logique de pilotage par objectifs de qualité ;

- densifier le partenariat stratégique entre les services de la DCSP, les préfets et le Parquet.

En outre, un nouveau classement des CSP a été introduit dans le contexte d'un redéploiement des territoires relevant de la Police et de la Gendarmerie nationales.

Trois vagues de redéploiements se sont ainsi succédé en 2002, 2011 et 2013 conduisant à inscrire 270 nouvelles communes dans le périmètre Police nationale et à en exclure 176.

L'ensemble de ces évolutions se sont, enfin, accompagnées depuis le début des années 2000, par un effort de construction ou d'ouverture d'implantations (hôtels de police, commissariats etc.) dans les CSP.

Ainsi, entre 2000 et 2009, en moyenne 13 implantations nouvelles ont été ouvertes sur le territoire.

Évolution du nombre d'implantation nouvelle
par an de la DCSP

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

b) La Gendarmerie nationale, acteur essentiel de la sécurité en zone rurale, s'est réorganisée

À l'instar de la méthode qu'il a retenu s'agissant de la Police nationale, votre rapporteur spécial a souhaité s'intéresser à la composante la plus territorialisée et la plus au contact du public de la Gendarmerie nationale, à savoir les services de la gendarmerie départementale (GD).

(1) L'organisation de la Gendarmerie départementale

La gendarmerie départementale est placée sous l'autorité de la direction générale de la Gendarmerie nationale (DGGN) elle-même intégrée au sein du ministère de l'Intérieur. La GD est divisée en plusieurs échelons :

- les régions de gendarmerie ;

- les groupements de gendarmeries départementales (GGD) ;

- les compagnies de gendarmerie départementale (CGD) ;

- les brigades territoriales qui se distinguent, selon leur mode de fonctionnement, en brigades territoriales autonomes (BTA) ou en communautés de brigades (COB) composées de brigade de proximité (BP).

(2) La réorganisation des services de la gendarmerie départementale

La gendarmerie départementale a connu, depuis 2005, d'importants mouvements de réorganisation qui peuvent être rassemblés en trois thèmes.

En premier lieu, le maillage territorial de la gendarmerie a évolué ce qui s'est traduit par des suppressions d'unités et des restructurations d'implantations.

En effet, si l'on constate un solde brut de création de brigades de proximité (BP) ou de brigades territoriales autonomes au cours de la période 2009-2011, ces résultats masquent d'importants mouvements internes.

Évolution du nombre d'ouvertures annuelles de brigade de proximité (BP)
ou de brigade territoriale autonome (BTA) entre 2006 et 2018

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Ainsi, ce sont en réalité 153 brigades territoriales qui ont été dissoutes au cours de cette période.

En deuxième lieu - et comme votre rapporteur spécial l'indiquait à propos de la réorganisation de la direction centrale de la sécurité publique - plusieurs redéploiements ont été conduits entre la Gendarmerie et la Police nationales.

Dans ce contexte, 176 communes sont passées en zone gendarmerie entre 2002 et 2016, soit une population totale concernées de près d'un million de personnes.

En troisième lieu, les effectifs de la Gendarmerie nationale ont connu un mouvement de balancier depuis 2008 dans le contexte de la révision générale des politiques publiques (RGPP) puis de l'aggravation du risque sécuritaire sur le territoire national.

Ainsi, le nombre des effectifs a diminué de 4 361 emplois équivalent temps plein (ETP) entre 2008 et 2012 avant d'augmenter à nouveau d'un niveau équivalent (+ 4 885 ETP) entre 2012 et 2018.

Évolution des effectifs de la Gendarmerie
nationale entre 2008 et 2020

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires et les réponses au questionnaire budgétaire

Il convient, toutefois, d'observer que la tendance baissière du nombre des effectifs a largement préservé les postes les plus au contact des populations. En effet, alors que les effectifs totaux diminuaient, ceux affectés en brigade territoriale autonome ou en brigade de proximité continuaient d'augmenter.

2. Diverses réformes ont réorganisé l'exercice du contrôle de légalité

Aux termes des dispositions de l'article 72 de la Constitution, le représentant de l'État a la charge, dans les collectivités territoriales, du contrôle administratif et du respect des lois. Il exerce, à ce titre, un contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales.

Divers travaux conduits au début des années 200015(*) avaient contribué à dégager un « constat de carence »16(*) dans l'exercice du contrôle de légalité résultant de plusieurs facteurs (manque de cohérence, de personnels, d'expertise juridique etc.) et justifiant une réforme.

Plusieurs évolutions opérationnelles et organisationnelles sont intervenues depuis le milieu des années 2000 puis dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) initiée entre 2007 et 2012, de la modernisation de l'action publique (MAP) et du Plan « Préfecture Nouvelle Génération ».

En premier lieu, ces évolutions ont conduit à centraliser l'exercice du contrôle de légalité jusqu'alors réparti entre les préfectures, les sous-préfectures et divers services déconcentrés.

Actée par le comité de modernisation des politiques publiques
en 2007, le principe d'une centralisation du contrôle de légalité a été affirmé juridiquement par voie de circulaire en 200917(*).

Ce mouvement de centralisation à impliqué de clarifier la répartition des compétences en instaurant un nouvel équilibre entre les sous-préfectures et les préfectures de départements.

Ainsi, si le sous-préfet en est demeuré juridiquement responsable, la fonction d'instruction du contrôle de légalité a été confiée aux seuls services du préfet de département afin d'en assurer l'uniformité.

En deuxième lieu, il a été procédé à une concentration des moyens humains et techniques au niveau des préfectures de départements. En conséquence, le niveau des effectifs présents en sous-préfecture pour l'exercice du contrôle de légalité a été fortement réduit.

Par ailleurs, cette concentration des moyens s'est inscrite dans une démarche d'approfondissement du fonctionnement en réseau des différents services intervenant dans le cadre du contrôle de légalité des actes.

Ainsi, les préfectures ont été amenées à élaborer un plan départemental de contrôle conjointement avec les autres directions départementales intéressées - comme les directions départementales des finances publiques, par exemple - et à constituer des pôles interservices dans une logique de mutualisation.

En troisième lieu, une action a été conduite pour mieux cibler le contrôle. En effet, le très important nombre d'actes transmis conduisait à ce qu'il devienne « illusoire de croire que le préfet [soit] en mesure »18(*) de s'assurer de la légalité de chacun d'entre eux.

Aux termes de la circulaire du 17 janvier 200619(*), les préfectures avaient déjà été invitées à hiérarchiser leurs priorités au travers d'une stratégie locale de contrôle s'inscrivant dans le cadre d'objectifs définis au niveau national. A l'inverse de l'exercice d'un contrôle prioritaire, le principe d'un contrôle aléatoire des actes relevant des autres domaines avait été introduit.

En 2009 et en 2010, ces objectifs ont été complétés de sorte à intégrer le champ de la commande publique et de l'urbanisme.

En dernier lieu, diverses mesures d'allégement des obligations de transmission des actes des collectivités territoriales ont cherché à réduire la charge s'exerçant sur les préfectures dans le cadre du contrôle de légalité.

Des allégements ont été introduits par les lois du 13 août 200420(*) et du 16 décembre 201021(*), en particulier en matière d'actes relatifs à la gestion des fonctionnaires territoriaux.

Ce champ a été élargi aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 200922(*) qui a, par exemple, exempté de transmission au préfet un certain nombre de délibérations communales relatives à la voirie.

Dans son rapport de 2016 précité, la Cour des comptes notait le succès de cette stratégie d'allégement qui a permis de réduire significativement le nombre d'actes soumis au contrôle du préfet. Ainsi, ce dernier serait passé de 8,3 millions en 2004 à 5,1 millions en 2013.

Enfin, le Gouvernement a engagé à partir de 2016 un plan « Préfecture Nouvelle Génération » (PPNG) dont l'un des axes consiste à renforcer les moyens dédiés au contrôle de légalité.

Il prévoit, ainsi, de renforcer l'actuel pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité (PIACL) au travers d'une augmentation des effectifs et de le compléter par la création de deux nouveaux pôles d'expertise. En outre, 102 ETP supplémentaires devraient être redéployés en faveur du contrôle de légalité entre 2018 et 2020.


* 14 Les zones de défense sont énumérées à l'article R. 1211-4 du code de la défense et se composent des zones de Paris, du Nord, de l'Ouest, du Sud-Ouest, du Sud, du Sud-Est et de l'Est.

* 15 Voir, par exemple, le rapport sur l'audit du contrôle de légalité, du contrôle budgétaire et du pouvoir de substitution de l'Inspection générale de l'administration de juillet 2003.

* 16 « L'impact de la RGPP sur le contrôle de légalité », Revue française d'administration publique, 2010.

* 17 Circulaire du 23 juillet 2009 du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales adressée aux préfets et relative à la réorganisation du contrôle de légalité.

* 18 Rapport de M. Pierre Mauroy au Premier ministre pour « Refonder l'action publique locale », 2000.

* 19 Circulaire du 17 janvier 2006 du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales adressée aux préfets et relative à la modernisation du contrôle de légalité.

* 20 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 21 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

* 22 Ordonnance n° 2009-1401 du 17 novembre 2009 portant simplification de l'exercice du contrôle de légalité.