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Sur l'implantation des services de l'État dans les territoires : état des lieux et enjeux financiers

19 février 2020 : sur l'implantation des services de l'État dans les territoires : état des lieux et enjeux financiers ( rapport d'information )

II. DEPUIS 2005, UN NOMBRE CONSÉQUENT DE RÉFORMES ONT CONTRIBUÉ À RÉORGANISER LES SERVICES DE L'ÉTAT DANS LES TERRITOIRES

A. LES USAGERS ONT PU CONSATER D'IMPORTANTES TRANSFORMATIONS DANS L'ORGANISATION DES SERVICES DE L'ÉTAT LES PLUS À LEUR CONTACT

1. La délivrance de titre s'effectue désormais dans le cadre de démarches dématérialisées

Présenté par le ministre de l'Intérieur, M. Bernard Cazeneuve, lors du comité technique spécial des préfectures du 9 juin 2015, le Plan « Préfectures Nouvelles Génération » (PPNG) a réorganisé les modalités de délivrance des titres (carte d'identité, passeport permis de conduire etc.)

L'objectif principal de ce volet était de supprimer l'accueil des usagers en préfecture au profit du développement d'une procédure dématérialisée et d'un redéploiement des agents sur d'autres tâches.

Dans la situation antérieure la mise en oeuvre du PPNG, la délivrance des titres d'identité faisait intervenir plusieurs acteurs au niveau déconcentré (préfectures) et décentralisé (mairies).

Synthèse des modalités de demande de
titres d'identité avant la mise en oeuvre du
Plan « Préfectures Nouvelle Génération » (PPNG)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents publiés par le ministère de l'Intérieur

Le processus de délivrance des titres relatifs au système d'immatriculation des véhicules (SIV) ou au permis de conduire se caractérisait par l'intervention d'acteurs privés6(*).

Synthèse des modalités de demande de titre SIV ou de
permis de conduire avant la mise en oeuvre du
Plan « Préfectures Nouvelle Génération » (PPNG)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents publiés par le ministère de l'Intérieur

Annoncé en 2016, le PPNG s'est véritablement mis en place au cours de la période 2017-2018.

Du point de vue de l'organisation de l'administration, il a consisté à mettre en place des centres d'expertise et des ressources titres (CERT) chargés d'instruire les demandes de titres.

Au nombre de 58, les CERT sont répartis sur l'ensemble du territoire et peuvent être regroupés par domaine de compétence :

- 27 CERT sont spécialisés pour la délivrance des titres d'identité (CNI et passeports) ;

- 20 CERT sont spécialisés pour la délivrance des permis de conduire ;

- 6 CERT sont spécialisés pour la délivrance des titres relevant du système d'immatriculation des véhicules (SIV) ;

- 3 CERT situés en outre-mer assurent des fonctions mixtes pour la délivrance des permis de conduire et des titres relevant du SIV.

Il est à noter que les CERT « Permis de conduire et titres SIV » n'ont pas vocation à prendre en charge les demandes émises sur le territoire où ils sont implantés.

Par exemple, les demandes émises dans le département de l'Essonne sont traitées par le CERT de Lille.

Du point de vue des usagers, le PPNG a consisté à généraliser les procédures dématérialisées pour la délivrance des titres au détriment d'un accueil physique.

Des télé-procédures existaient déjà pour la délivrance des passeports depuis 2008 et ont, ainsi, été étendues aux cartes nationales d'identité.

Une procédure dématérialisée était, par contre, plus innovante s'agissant des permis de conduire et des certificats d'immatriculation des véhicules.

En effet, elle n'avait été expérimentée que pour les permis de conduire à partir du mois de mai 2017 alors que pour les certificats d'immatriculation les demandes étaient exclusivement réalisées au travers d'un accueil physique.

2. Une nouvelle organisation des administrations financières a participé à faire évoluer les modes d'accueil et de prise en charge des usagers
a) Le maillage territorial des services des impôts a été revu

Les fonctions d'accueil, de conseil et d'établissement de l'impôt ont été profondément réorganisées depuis 2005.

Ces évolutions s'inscrivent dans le contexte de la fusion des anciennes directions générales des impôts (DGI) et de la comptabilité publique (DGCP) intervenues en 2008.

En effet, avant cette fusion qui a conduit à constituer l'actuelle direction générale des finances publiques (DGFiP), les deux entités exerçaient des fonctions distinctes :

- la DGI était compétente en matière d'assiette de contrôle de la fiscalité des redevables, assurait une mission de recouvrement de la TVA et d'une partie des impôts des professionnels et exerçait des missions en matière foncière (tenue du cadastre, par exemple) ;

- la DGCP était compétente en matière de recouvrement des impôts sur le revenu (IR) ou sur les sociétés (IS) ainsi que des recettes non-fiscales de l'État et assurait la gestion des comptes, impôts et recettes des collectivités locales.

En s'appuyant sur un réseau de près de 850 centres des
impôts (CDI)
, la DGI offrait un accueil physique aux particuliers pour les questions relatives au calcul et à l'établissement de l'impôt.

De plus, depuis 2006, les entreprises bénéficiaient d'un interlocuteur fiscal unique - compétent pour l'assiette et le recouvrement - au sein des services des impôts des entreprises (SIE) relevant de la DGI.

Par ailleurs, les plus de 3 080 trésoreries recensées en 20077(*) permettaient à la DGCP d'assurer un accueil physique des usagers pour le recouvrement de leurs impôts.

La fusion des deux directions au sein de la nouvelle DGFiP a conduit à réorganiser l'accueil des usagers dans l'objectif de mettre en place un interlocuteur fiscal unique pour les particuliers.

La constitution de ce guichet fiscal unique (GFU) a reposé sur la création de services des impôts aux particuliers (SIP) issus de la fusion des anciens CDI et de la partie recouvrement des anciennes trésoreries fiscales.

Lorsqu'un CDI et une trésorerie ne coexistaient pas sur un même territoire, cette dernière s'est vu confier une mission d'accueil fiscal de proximité (AFP).

Sur la période 2009-2012, la DGFiP avait créé 761 SIP. Ce nombre s'est, toutefois, réduit depuis dans un contexte de transformation du réseau déconcentré de la direction qui a, également, concerné les SIE.

Il convient, toutefois, d'observer que la DGFiP a accompagné une partie des fermetures de SIP par la création de centres de contact à partir
de 2016.

Évolution du nombre de SIP et SIE entre 2012 et 2019

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses aux questionnaires budgétaires

b) La prise en charge des usagers des services des impôts a fait une large place à la dématérialisation

Le mouvement de recomposition des implantations des services déconcentrés de la DGFiP s'est cumulé avec l'extension du nombre des procédures effectuées de manière dématérialisée.

Ainsi, depuis les années 2000, la DGI et la DGCP ont soutenu le développement d'un nombre important de télé-procédures. Les entreprises ont, notamment, pu bénéficier dès 20018(*) :

- d'une plateforme en ligne pour la déclaration et la transmission de leurs factures ;

- d'une plateforme en ligne pour la déclaration et le règlement de la TVA.

Dans le même temps, des solutions dématérialisées ont été développées à l'intention des particuliers. Elles ont consisté à permettre :

- la mise en oeuvre d'un prélèvement automatique mensualisé ou à échéance ;

- le paiement en ligne de certains impôts dont celui sur le revenu.

En 2004, le recours à l'une de ces télé-procédures pour s'acquitter de l'impôt demeurait minoritaire parmi les particuliers (39 %) et concernait un peu plus de la moitié des entreprises (54 %).

Ces résultats se sont, toutefois, fortement améliorés par la suite sous l'effet de plusieurs mesures :

- le lancement d'un plan « Pour vous faciliter l'impôt » par le ministère des finances à partir de 2006 ;

- la mise en place, également en 2006, d'une déclaration de revenus pré-remplies ;

- la simplification, à partir de 2009, du processus de paiement en ligne ;

- l'abaissement, en 2009 et en 2011, des seuils de chiffre d'affaire des entreprises au-dessus desquels elles sont tenues de recourir aux services dématérialisés ;

- l'obligation, à partir de 2012, pour toute entreprise acquittant l'impôt sur les sociétés de recourir aux services dématérialisés.

Évolution du taux de paiement dématérialisé des impôts
des entreprises et des particuliers

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

3. L'offre de soins qu'elle soit publique ou libérale a vu évoluer ses acteurs et ses modes de régulation
a) Un renforcement de la planification de l'offre hospitalière est intervenue

Jusqu'en 2003, la régulation de l'offre hospitalière reposait sur un découpage géographique et un inventaire des équipements retracés au sein d'une carte sanitaire introduite par la loi du 31 décembre 1970.

La création d'établissements et l'extension de leurs moyens (en lits ou équipements lourds, par exemple) étaient subordonnées aux besoins définis par cette carte. Ce mode de régulation, jugé trop rigide, a fait l'objet de plusieurs réformes.

En premier lieu, l'ordonnance du 4 septembre 2003 a supprimé la carte sanitaire au profit - dans une approche régionalisée - d'un schéma régional d'organisation sanitaire (SROS).

L'objectif d'un tel document consistait à adapter l'offre de soins sur le territoire compte tenu des évolutions du besoin de santé. Ainsi, les SROS comportaient une annexe opposable par les autorités aux établissements de santé et qui retraçaient des objectifs quantitatifs (implantation, accessibilité, volume d'activité) devant être réalisés au travers d'une politique de restructuration ou de régulation de l'offre de soins.

En deuxième lieu, la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires a instauré une nouvelle architecture de régulation dans l'objectif de favoriser les synergies entre les différents secteurs (ambulatoire, hospitalier et médico-social). Elle a, de plus, institué les agences régionales de santé (ARS).

En outre, la loi a substitué la notion de « soins » à l'ancienne dimension « sanitaire » du SROS, pour instituer un schéma régional d'organisation des soins (SROS) intégré au sein d'un projet régional de santé (PRS).

Tout en maintenant les objectifs dévolus jusqu'alors aux anciens SROS « sanitaires », la loi a confié au SRO « soins » des fonctions nouvelles, notamment :

améliorer l'efficience du système régional de santé, dans le contexte d'un environnement macro-économique dégradé, au travers d'une évolution de l'offre de soins (restructuration) et des modes de prises en charge appuyée sur une analyse de la consommation effective de soins ;

réguler davantage l'offre de soins de ville en confortant, notamment, les zones fragiles au travers du soutien à l'implantation de structures mutualisées (maison de santé et centre de santé pluri-professionnel).

En dernier lieu, la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, a revu cette dernière architecture en renforçant le projet régional de santé comme document stratégique de référence.

En particulier, l'ancien SROS a été fusionné avec les schémas régionaux de prévention (SRP) et les schémas régionaux d'organisation médico-social (SROMS) au sein d'un document unique, le schéma régional en santé (SRS).

Celui-ci a vocation à organiser sur cinq ans l'ensemble de l'offre de soin au niveau régional. Il comporte, en annexe, des objectifs quantifiés de l'offre de soins (OQOS) portant sur les implantations et l'accessibilité des établissements de santé.

b) La régulation de l'offre de soins privée s'est développée selon une approche incitative

L'offre de soins de ville se caractérise par le principe, institué dès 1927, de libre installation des médecins auxquels est reconnu le droit d'exercer.

L'autorisation d'exercer est soumise, en France, à une triple condition prévue à l'article L. 4111-1 du code de la santé publique. Ainsi, pour obtenir une autorisation d'exercer, délivrée par l'Ordre des médecins, un individu doit :

- détenir un diplôme de médecine reconnu par le code de la santé publique ;

- être ressortissant d'un État-membre de l'Union européenne ;

- être inscrit à l'un des tableaux de l'Ordre des médecins.

A l'occasion de son installation dans une commune, un médecin doit s'inscrire auprès de l'Ordre départemental des médecins compétents.

Ce dernier contrôle le respect des conditions de diplôme et de nationalité mais n'exerce aucune police visant à assurer la maitrise du nombre de professionnels en exercice sur le territoire.

Aussi, comme le soulignait la Cour des comptes dans son rapport de novembre 2017 consacré à l'avenir de l'assurance maladie, les mesures de régulation de l'offre de soins de ville se sont inscrites dans une « logique essentiellement incitative »9(*).

En effet, l'un des rares instruments contraignants en vigueur concerne la limitation du nombre de places offertes à l'entrée des formations en médecine instaurée en 1971.

Si elle n'a pas vocation à influer directement sur la répartition territoriale de l'offre de soins, elle participe toutefois à déterminer le nombre de professionnels de santé entrant chaque année sur le marché de l'offre de soins.

A l'inverse, certains dispositifs non-contraignants introduits par l'assurance maladie, l'État et les collectivités territoriales ont cherché à produire des effets sur les choix de localisation des médecins. Il en va, ainsi :

- de l'octroi d'aides financières à l'installation dans des zones fragiles instituées en faveur des médecins en 2007 et d'autres professions de santé en 2008 que verse l'assurance maladie ;

- de l'octroi d'aides financières de nature équivalente financées par l'État dans le cadre du Pacte territoire de santé initié en décembre 2012 ;

- de la diversité des aides accordées par les collectivités territoriales pour favoriser l'installation ou le maintien des professionnels de santé (prise en charge des frais d'investissement ou de déplacements, mise à disposition de locaux etc.).

c) Il existe une diversité de structures d'offre de soins publiques et privées

Le fichier national des établissements sanitaires et sociaux (FINESS) distingue, dans le champ des organismes offreurs de soins, deux grandes catégories de structures en fonction du cadre juridique qui s'impose à eux :

- les « établissements relevant de la loi hospitalière » au sein desquels figurent, notamment, les établissements hospitaliers (centres hospitaliers, établissements de santé privé etc.) ;

- les « autres établissements de soin et de prévention » au sein desquels figurent, en particulier, les cabinets de médecine libérale, les centres de soins ou, encore, les centre de santé.

Toutefois, une autre classification permettrait de distinguer les organismes selon leur raison sociale ce qui conduirait à mettre à jour :

- les établissements publics de santé dont les missions sont énumérées à l'article L. 6112-1 du code de la santé publique ;

- les établissements privés participant au service public hospitalier qui relèvent de la catégorie des établissements de santé privé d'intérêt collectif (ESPIC) ;

- les établissements privés à but lucratif qui réunissent des praticiens exerçant une activité libérale.

d) De nouvelles catégories d'établissements ou de coopérations entre les structures de santé ont été introduites par le législateur

Les différentes réformes intervenues depuis les années 2000 ont conduit à instituer de nouvelles catégories d'établissements, de groupements ou d'instrument de coordination afin de renforcer l'accessibilité et la pertinence de l'offre territoriale de santé.

D'une part, la loi du 26 janvier 2016 précitée a, par exemple, institué les groupements hospitaliers de territoires (GHT). Il s'agit de dispositifs conventionnels obligatoirement souscrits entre les établissements publics de santé d'un même territoire en vue de coordonner la prise en charge d'un patient.

D'autre part, la loi du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019 a institué des communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS). Cette organisation est constituée à l'initiative des professionnels de santé publics et privés pour renforcer l'accompagnement des patients et tenir compte des besoins spécifiques des territoires.

Enfin, la loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et la transformation du système de santé a prévu la structuration des « hôpitaux de proximité ». Institués par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015, ils désignent des établissements publics ou privés de santé assurant une offre de soins de premier recours, de suite et de réadaptation et se caractérisent par un modèle de financement spécifique.

Aux termes des dispositions de l'article R. 6111-24 du code de santé publique, la reconnaissance du statut d'hôpital de proximité est appréciée, notamment, selon la fragilité du territoire (population âgée, taux de pauvreté, faible densité de population, faiblesse de l'offre médicale).

4. La Poste s'est transformée en acteur de l'aménagement du territoire et de la gestion de solutions d'accueil mutualisées de services au public

La Poste a connu d'importantes transformations dont l'une des plus structurantes concerne la transformation de son statut d'établissement public industriel et commercial (EPIC) en société anonyme à actionnaire unique aux termes de la loi du 9 février 201010(*).

Malgré cette évolution statutaire, La Poste a conservé une importance particulière au plan territorial en raison des missions de service public que lui a confiées le législateur en 199011(*) et qu'elle a complété en 2005 et 2007. Celles-ci sont de quatre ordres :

- assurer le service universel postal ;

- assurer le service public de transport et de distribution de la presse ;

- contribuer, aux termes de la loi de 200512(*), à l'aménagement et au développement du territoire ;

- contribuer à l'accessibilité bancaire.

La mission confiée à La Poste en matière d'aménagement du territoire implique la mobilisation et la transformation de son réseau de points de contact.

Ces derniers se distinguent des bureaux de poste traditionnels et peuvent résulter, le cas échéant, de la conclusion de « partenariats locaux publics ou privés (...) »13(*).

Concrètement, les points de contact peuvent se situer dans l'enceinte d'un bâtiment public ou d'un commerce et assurer un accueil minimal des usagers.

La loi du 9 février 2010 a fixé à plusieurs conditions en matière de répartition des points des points de contact sur le territoire :

- le nombre de ces points ne peut être inférieur à 17 000 ;

- dans chaque département, 90 % de la population doit se trouver à moins de cinq kilomètres ou à moins de vingt minutes en voiture d'un point de contact ;

- les communes de plus de 10 000 habitants doivent disposer d'un point de contact supplémentaire par tranche de 20 000 habitants.

La loi a, en outre, introduit en 2005 un contrat pluriannuel de la présence postale ayant vocation à préciser les objectifs qualitatifs attachés à l'exercice de sa mission d'aménagement du territoire par La Poste (horaire d'ouverture, services disponibles etc.).

Ce document peut également prévoir des dispositions concernant les modalités d'évolution du réseau.

Par exemple, les contrats 2014-2016 et 2017-2019 indiquaient qu'un maire pouvait s'opposer à la transformation d'un bureau de poste dans les communes situées en zone rurale, les territoires classés en quartier prioritaire de la politique de la ville, les communes nouvelles et les communes dotées d'un unique bureau.

Compte tenu des obligations particulières qui pèsent sur La Poste en matière d'adaptation de son réseau, plusieurs instruments de compensation ont été institués.

Le premier d'entre eux est le Fond postal national de péréquation territoriale (FPNPT), dont les modalités sont précisées par les contrats de présence postale.

D'autres initiatives ont été mises en oeuvre pour réduire le coût assumé par La Poste pour l'exploitation de bureau ou de points de contact.

Il en va, notamment ainsi, de l'accueil de maisons de services au public (MSAP) au sein des implantations territoriales de La Poste initié en 2016.

En effet, l'accueil et la gestion d'une MSAP par un bureau de poste ou un point de contact ouvre droit à un financement annuel assuré par le FPNPT à hauteur de 50 % des charges exposées.


* 6 Cette participation des acteurs privés dans les processus de délivrance des titres liés au SIV s'est notablement aggravée avec la mise en oeuvre du Plan « Préfecture Nouvelle Génération » et plus largement avec la montée en puissance de la dématérialisation des titres. Votre rapporteur spécial précisera ce point au cours du présent rapport.

* 7 Direction générale de la comptabilité publique, Rapport annuel 2007.

* 8 Délégation interministérielle à la réforme de l'État, août 2007, « Téléservices publics et téléprocédures administratives : état des lieux et perspectives ».

* 9 Cour des comptes, rapport sur l'avenir de l'assurance maladie, novembre 2017.

* 10 Loi 2010-123 du février 2010 relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales.

* 11 Loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications.

* 12 Loi n° 2005-516 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales.

* 13 1° du II de l'article 2 de la loi 2005-516 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales.