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Risques industriels : prévenir et prévoir pour ne plus subir - Rapport

2 juin 2020 : Conséquences de l'incendie de l'usine Lubrizol à Rouen - Risques industriels : prévenir et prévoir pour ne plus subir - Rapport ( rapport de commission d'enquête )

SECONDE PARTIE : LES QUESTIONNEMENTS EN SUSPENS - LE TEMPS DE LA VIGILANCE

La maîtrise rapide de l'accident et le discours rassurant des pouvoirs publics sur ses conséquences ne doivent pas faire baisser la vigilance à plus long terme. Outre les questionnements d'ordre général que suscite l'accident, certains de ses effets doivent donner lieu à une vigilance accrue.

I. MESURER COMPLÉTEMENT L'IMPACT À LONG TERME DE L'INCENDIE

A. ASSURER UNE VÉRITABLE PRISE EN COMPTE DE L'ENSEMBLE DES DOMMAGES SUBIS

1. Mieux prendre en compte le risque industriel dans notre droit des assurances
a) Le cas Lubrizol et l'articulation entre le droit de la réparation, l'assurance et l'indemnisation amiable.

Juridiquement, la mécanique fondamentale de notre droit civil ou administratif est celle de l'indemnisation des préjudices des victimes par les responsables des dommages.

Les assureurs des victimes interviennent dans ce processus pour expertiser et indemniser, sans attendre le résultat des procédures judiciaires, les seuls assurés ayant souscrit des garanties multirisques habitation, multirisques commerce ou contrats de dommages couvrant les biens des collectivités locales. Subrogés dans les droits des victimes qu'ils ont financées, les assureurs peuvent ensuite se retourner vers les auteurs des dommages corporels ou matériels.

Selon les assureurs, l'accident de Lubrizol a suscité plus de 2 000 déclarations de sinistres, avec des dommages matériels causés par les fumées et les retombées de suie, nécessitant le nettoyage des habitations.

Les assureurs soulignent que l'expertise contradictoire est une difficulté centrale dans ce processus : le responsable ou son assureur peut, en effet, contester le montant versé par l'assureur de la victime. La Fédération française de l'assurance organise alors entre les assureurs des conventions d'expertise pour simplifier la recherche d'un accord.

L'indemnisation faite sur la base du contrat d'assurance est cependant rarement intégrale car les contrats de dommage prévoient des exclusions ou des plafonds de garanties ainsi que des franchises. Pour compléter son indemnisation, l'assuré a alors la possibilité d'intenter une demande de réparation à l'auteur du dommage.

Par rapport à ce système, l'indemnisation amiable, volontairement mise en place par Lubrizol, présente l'avantage essentiel d'être accessible aux victimes n'ayant pas souscrit de contrat d'assurance.

S'agissant des victimes assurées, le point sensible, du point de vue des assureurs, réside dans l'articulation entre l'indemnisation amiable et les demandes simultanées tendant à actionner les garanties contractuelles : les assureurs demandent à être informés du montant des sommes allouées par Lubrizol.

La commission d'enquête, également soucieuse de transparence sur le montant global d'indemnisation, souhaite avant tout que soit facilitée la réparation intégrale des préjudices subis par les victimes, qui doivent pouvoir se faire rembourser à l'amiable la « franchise » ainsi que les dommages non couverts par leur contrat. (cf. recommandation infra).

b) Pour les assureurs, le coût des sinistres industriels est, en moyenne, très inférieur à celui des catastrophes naturelles

Selon les classifications des assureurs, les accidents industriels considérés comme « majeurs » sont ceux qui représentent des sommes de l'ordre de 20 à 30 millions d'euros. Par comparaison, les événements naturels peuvent atteindre des montants unitaires cent fois plus élevés, qui vont jusqu'à deux, trois ou quatre milliards d'euros par événement.

Ces ordres de grandeur situent a priori l'accident de Lubrizol dans la fourchette haute des sinistres industriels. Cependant, à supposer que les procédures d'indemnisation amiables réussissent, les sommes restant à la charge des assureurs pourraient représenter une proportion limitée du montant total des réparations.

c) L'exploitant, responsable de la sécurité de son site industriel, est soumis à l'obligation légale de constituer des garanties financières.

Au-delà de la partie « assurances obligatoires » du code des assurances qui porte sur les véhicules à moteur, l'habitation, les remontées mécaniques, les travaux de construction et la responsabilité médicale, notre droit comporte, disséminées dans divers codes, une centaine d'obligations assurantielles. S'y rattache l'article L. 516-1 du code de l'environnement qui prévoit, à la charge des ICPE, une obligation de constituer des garanties financières : ces sommes sont destinées à couvrir la surveillance, la sécurité de l'installation, les interventions en cas d'accident et la remise en état après fermeture. Contrairement à la logique des assurances obligatoires précitées, ces garanties financières ne couvrent pas les indemnisations dues par l'exploitant aux tiers. Ceux-ci conservent bien entendu toutes les possibilités de recours offertes par les piliers de notre droit de la responsabilité pour obtenir la réparation de leur préjudice.

L'obligation assurantielle portant sur les installations classées.

Code de l'environnement (Livre V Prévention des pollutions, des risques et des nuisances - Titre Ier : Installations classées pour la protection de l'environnement)

Article L. 516-1.- La mise en activité, tant après l'autorisation initiale qu'après une autorisation de changement d'exploitant, des installations définies par décret en Conseil d'État présentant des risques importants de pollution ou d'accident, des carrières et des installations de stockage de déchets est subordonnée à la constitution de garanties financières.

Ces garanties sont destinées à assurer, suivant la nature des dangers ou inconvénients de chaque catégorie d'installations, la surveillance du site et le maintien en sécurité de l'installation, les interventions éventuelles en cas d'accident avant ou après la fermeture, et la remise en état après fermeture. Elles ne couvrent pas les indemnisations dues par l'exploitant aux tiers qui pourraient subir un préjudice par fait de pollution ou d'accident causé par l'installation.

Un décret en Conseil d'État détermine la nature des garanties et les règles de fixation de leur montant. Ce décret fixe les conditions dans lesquelles les sommes versées au titre des garanties financières sont insaisissables, au sens de l'article L. 112-2 du code des procédures civiles d'exécution, par dérogation aux articles 2284 et 2285 du code civil, et les conditions de leur utilisation en cas d'ouverture d'une procédure collective.

Sans préjudice de la procédure d'amende administrative prévue au 4° du II de l'article L. 171-8, les manquements aux obligations de garanties financières donnent lieu à l'application de la procédure de consignation prévue au 1° du II de l'article L. 171-8, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées.

Le rôle précis des assurances dans la prévention et l'indemnisation des risques industriels est assez peu connu, essentiellement parce que la relation contractuelle entre l'entreprise assurée et l'assureur relève assez largement d'un régime de confidentialité.

Établir un bilan des obligations assurantielles des entreprises industrielles à risque (hors nucléaire149(*)) et de leur mise en oeuvre concrète permettrait de mieux cerner et évaluer :

- le corpus d'exigences de sécurité requises par les assureurs, au-delà des prescriptions législatives et réglementaires ;

- les moyens ainsi que les méthodes d'inspection déployés par les assurances ;

- l'efficacité pratique d'éventuelles passerelles entre l'administration et les assureurs, au-delà de la synthèse réalisée par l'exploitant qui demeure responsable de la sécurité de ses sites ;

- et l'opportunité d'introduire une nouvelle obligation d'assurer les dommages causés aux tiers ou aux riverains.

Le dispositif spécifique d'assurance contre les risques de catastrophe technologique, calibré sur l'explosion d'AZF : un accélérateur d'indemnisation qui se déclenche si au moins 500 logements sont rendus inhabitables.

La loi dite Bachelot du 30 juillet 2003 sur la prévention des risques a introduit dans notre droit150(*) un dispositif d'assurance des risques de catastrophe technologique, qui, en pratique, permet l'accélération des indemnisations matérielles en cas de sinistre de très grande ampleur.

En effet, une catastrophe, comme celle d'AZF, frappant un grand nombre d'habitations provoque, chez les assureurs, des goulots d'étranglement en matière d'expertise et un fort ralentissement des indemnisations. L'accident de Toulouse étant survenu en septembre, juste avant l'hiver, certains riverains n'avaient pas les moyens de remettre en état leur logement sans attendre l'indemnisation due par l'assureur. C'est pourquoi le législateur a introduit un dispositif juridique exorbitant du droit commun permettant de procéder aux expertises plus rapidement en cas de catastrophe.

Lorsque l'accident est de moindre ampleur, le fonctionnement normal de l'expertise permet d'indemniser les victimes sans retard excessif.

En vertu de ce texte, tous les contrats d'assurance de biens des particuliers  multirisques habitation ou assurance automobile doivent obligatoirement comporter la garantie des risques technologiques : il s'agit là d'une extension obligatoire des garanties de dommages. Reste, par exemple, en dehors de ce champ d'application, l'assuré qui se limite à souscrire une assurance de responsabilité civile automobile obligatoire (« au tiers » simple) : il ne peut pas être indemnisé en cas de catastrophe technologique151(*).

Cette extension de garantie couvre la réparation des seuls dommages matériels causés aux immeubles d'habitation, aux meubles qu'ils contiennent et aux véhicules qui font l'objet d'une assurance de biens. En revanche, la garantie catastrophes technologiques exclut les dommages corporels et immatériels qui doivent être réparés selon le droit commun de la responsabilité. Les biens non assurés - ou exclus du contrat d'assurance - ne sont pas non plus pris en charge et lorsqu'un plan de prévention des risques technologiques (PPRT) a délimité une zone inconstructible, la garantie obligatoire d'assurance ne s'applique pas aux biens construits dans cette zone après la publication du plan.

Pour garantir une indemnisation à la fois rapide et complète, la partie réglementaire du code des assurances, issue du décret n° 2005-466 du 28 novembre 2005, prévoit que cette indemnisation est opérée sans plafond, ni déduction de franchise, ni application d'un coefficient de vétusté (art. R.128-2). En cas de disparition totale de l'immeuble ou d'impossibilité de reconstruire, le même article R. 128-2 du code des assurances indique que l'indemnité doit permettre à l'assuré de racheter dans un secteur comparable un immeuble équivalent selon des critères de confort, d'emplacement et de consistance.

L'article R.128-1 du code des assurances précise que « l'état de catastrophe technologique est constaté en cas de survenance d'un accident rendant inhabitables plus de cinq cents logements ». Ce chiffre a été fixé par cohérence avec les paramètres définis par la directive Seveso et par référence à la catastrophe AZF qui avait rendu inhabitable environ 500 logements. La fixation d'un seuil conduit à exclure les petits accidents qui peuvent être indemnisés dans des conditions de droit commun.

Ainsi, pour les accidents rendant inhabitables moins de 500 logements, l'indemnisation intégrale des victimes reste bien entendu possible. Si l'avance des fonds par l'assureur est susceptible d'être plus longue (nécessité d'une double expertise) et l'indemnisation moins complète (application des plafonds, des coefficients de vétusté et des franchises), la victime conserve la possibilité de s'adresser ensuite à l'entreprise responsable du dommage pour parfaire l'indemnisation, dans le cadre d'un recours en responsabilité devant le juge civil.

Pour les victimes non assurées, un dispositif a également été mis en place (art. L. 421-16 du code des assurances) : le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO)152(*) est chargé de l'indemnisation des dommages immobiliers causés par une catastrophe technologique à l'habitation principale non couverte par un contrat d'assurance de dommages. Le législateur a ainsi tenu compte du cas des personnes n'ayant plus les moyens de se loger tout en réservant une indemnisation plus favorable à ceux qui ont souscrit une garantie, afin de ne pas introduire un biais en faveur de la non-assurance.

Les deux volets de ce dispositif n'ont jamais été mis en oeuvre.

Cette garantie « catastrophes technologiques » ne cible pas un accident comme celui de Lubrizol puisque celui-ci n'a pas rendu inhabitables au moins 500 logements. Toutefois, l'objectif d'accélération des procédures d'indemnisation, qui est le socle de ce dispositif, pourra vraisemblablement être satisfait dans le cas de l'accident de Lubrizol :

- parce que les effectifs d'experts semblent suffisants pour absorber le nombre de dossiers à traiter qui est dix fois inférieur à celui de la catastrophe AZF ;

- et en cas de réussite du processus d'indemnisation amiable mis en place par l'entreprise Lubrizol.

Il convient donc de clarifier le régime applicable aux riverains indemnisables par leur assurance et à l'amiable. L'article L. 121-1 du code des assurances prévoit que « l'indemnité due par l'assureur à l'assuré ne peut pas dépasser le montant de la valeur de la chose assurée au moment du sinistre » : ce principe de base, qui se ramène à l'interdiction de l'enrichissement sans cause, interdit en pratique à l'assuré de cumuler plusieurs indemnisations. La commission d'enquête estime cependant nécessaire de préciser que ce principe ne doit pas conduire à laisser à la charge de l'assuré le montant de la « franchise » qui figure dans la plupart des contrats d'assurance.

Recommandation : clarifier le code des assurances (art. L. 121-1) pour garantir aux victimes la possibilité de bénéficier d'un remboursement amiable du montant de la « franchise » prévue dans le contrat d'assurance.

2. La démarche de Lubrizol : un précédent et un « test » pour la systématisation de procédures d'indemnisation volontaires encadrées par les pouvoirs publics et locaux.

Le processus d'indemnisation volontaire des victimes de l'accident industriel par l'exploitant Lubrizol est innovant. En effet, s'agissant en particulier du dispositif d'indemnisation des agriculteurs, il va bien au-delà d'un simple contrat signé entre l'exploitant industriel et les victimes de préjudices :

- sur le principe, ce mécanisme obéit au principe pollueur-payeur ;

- économiquement, il répond à l'exigence de rapidité de l'indemnisation et à la nécessité de ne pas fragiliser des professionnels dont les comptes risquent de virer « dans le rouge » ;

- son contenu, qui fait « la loi des parties », a été examiné et approuvé par les pouvoirs publics ;

- le suivi de son application fait l'objet d'un suivi par l'État.

Il est cependant demandé aux bénéficiaires de renoncer à toute action judiciaire ultérieure contre Lubrizol sauf, semble-t-il, pour les agriculteurs qui peuvent recevoir une indemnisation partielle « sans préjudice d'éventuels contentieux » portant sur des préjudices non encore indemnisés.

La commission d'enquête estime qu'une telle démarche peut donner naissance à des formes de droit souple et pragmatique, qui se rapprochent de la piste évoquée pour réguler la sous-traitance en cascade, avec des contrats types approuvés par décret sur une base législative.

a) Éviter les inconvénients de l'enlisement judiciaire et de l'engorgement des parquets

Les leçons du passé sur la réparation des dommages liés aux accidents industriels amènent avant tout à souligner la longueur des procédures contentieuses.

Ainsi, l'accident d'AZF a mis quinze ans à être jugé, même si le nombre et l'organisation des parties civiles a été particulièrement complexe avec près de 20 000 personnes concernées par le sinistre.

Pour sa part, l'accident de Lubrizol a donné lieu au dépôt de plus de 545 plaintes pour mises en danger de la vie d'autrui. De son côté, l'entreprise Lubrizol a annoncé avoir déposé plainte pour destruction par incendie. Compte tenu de la technicité des investigations à mener et du périmètre étendu de l'impact de l'accident, le parquet de Rouen initialement en charge de l'enquête judiciaire, s'est dessaisi au profit de trois juges d'instruction du pôle santé public du tribunal de grande instance de Paris.

Certains praticiens font observer qu'à la lumière du passé, la voie pénale dirigée contre l'exploitant peut aboutir, plusieurs années après, à un classement sans suite. Cependant le dépôt de plainte déclenche des expertises aux frais de l'État, ce qui n'est pas le cas dans une procédure civile.

Les procédures amiables permettent une indemnisation beaucoup plus rapide mais, selon les avocats entendus par la commission d'enquête, à elles seules, ces modalités volontaires de règlement d'un litige ont pour inconvénient d'occulter les questions liées à la responsabilité.

Le nombre de victimes de l'accident de Lubrizol est certainement inférieur à celui de la catastrophe d'AZF mais le contexte judiciaire a changé depuis vingt ans. Il se caractérise aujourd'hui par un engorgement croissant des parquets ainsi que des tribunaux avec, selon le diagnostic critique de certains syndicats, un tiers des magistrats qui se disent en souffrance dans une institution qui serait au bord de la rupture.

b) L'architecture du dispositif d'indemnisation volontaire : deux fonds d'aide pour les agents économiques et un traitement au cas par cas pour les particuliers

Le montant global des indemnisations envisagées par Lubrizol n'a fait l'objet que de supputations : un chiffre avoisinant 50 millions d'euros a été le plus souvent cité sur le terrain et dans la presse, sans qu'il soit clairement précisé si ce montant doit couvrir les pertes et les dommages subis par les seuls agriculteurs ou s'il couvre également le secteur non agricole et l'indemnisation des collectivités territoriales.

Lors de son audition, la directrice générale de Lubrizol France a présenté l'architecture générale du dispositif d'indemnisation avec :

- un fonds pour les agriculteurs ainsi que les maraîchers ;

- un fonds pour les activités économiques et les collectivités ;

- et une procédure au cas par cas en faveur des particuliers qui peuvent envoyer directement leurs demandes à l'entreprise.

Le « fonds d'indemnisation agricole » s'analyse comme un processus contractuel encadré par l'État, qui, après avoir suspendu les ventes de produits agricoles pendant trois semaines, suit attentivement l'indemnisation amiable.

Le « fonds d'indemnisation agricole »

À la suite de l'incendie du 26 septembre le ministère de l'agriculture à suspendu la commercialisation de l'ensemble des productions agricoles situées dans une large zone couvrant 5 départements et 216 communes, pendant trois semaines. Un peu plus de 3 100 agriculteurs ayant une parcelle dans la zone de restriction ont pu être concernés, dont 425 éleveurs laitiers qui ont été amenés à détruire environ 12,5 millions de litres de lait.

Afin de compenser au plus vite les conséquences de l'incendie pour les agriculteurs, et sans préjudices d'éventuels contentieux, Lubrizol a mis en place un dispositif. Une convention a été signée le 25 octobre entre Éric Schnur, PDG monde de Lubrizol, Joël Limouzin, président du fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental (FMSE)153(*) et Dominique Delmas représentant de la société Exetech, cabinet d'expertise missionné par Lubrizol pour instruire les dossiers de demande d'indemnisation, vérifier la réalité des préjudices allégués et évaluer le montant des indemnités justifiées. Deux phases d'indemnisation sont prévues : la première porte sur les pertes directement liées aux mesures de restriction et de destruction des produits agricoles ; la seconde vise à réparer les pertes de marché ou de chiffre d'affaires, plus longues à chiffrer.

Comme l'avaient suggéré les représentants du monde agricole rencontrés à Rouen par la commission d'enquête, cet accord tripartite a été encadré par l'État : le contour de cette convention a été approuvé par le ministère de l'agriculture et le Premier ministre était présent lors de la signature du contrat.

À la mi-novembre 2019, 160 dossiers avaient été soumis par des agriculteurs sur le site internet dédié (81 en Seine-Maritime, 31 dans l'Oise, 26 dans l'Aisne, 19 dans la Somme, 3 dans le Nord) et les premiers versements ont commencé. Un mois après l'incendie, les éleveurs laitiers ont pu être payés de leur lait non commercialisé grâce aux avances du Centre national interprofessionnel de l'économie laitière (CNIEL) qui, par la suite, se fera directement rembourser par Lubrizol. Début mars 2020, 1 100 dossiers avaient été déposés.

Une réunion de suivi a été organisée sous l'égide du ministère de l'agriculture qui a souhaité une indemnisation rapide et au juste prix.

Les modalités de mise en oeuvre de ce second fonds ont été mises au point avec les représentants de l'État et de la Caisse des dépôts et consignations, la circulaire du 24 septembre relative à l'indemnisation des commerces de Biarritz à la suite du G7 ayant servi de cadre de référence.

Le fonds de solidarité en faveur des entreprises et des collectivités

La détermination des critères d'attribution de l'aide revient à Lubrizol, qui finance ce dispositif.

Ce fonds Lubrizol a été ciblé sur les préjudices subis par les collectivités et établissements publics de la « zone d'effets potentiels » : les 111 communes de la Seine-Maritime concernées par les restrictions agricoles, ainsi que celle de Petit-Quevilly, voisine directe de Lubrizol, les cinq établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) associés, le conseil départemental de la Seine-Maritime, le conseil régional de Normandie, les bailleurs sociaux et les établissements de santé.

Sont également éligibles à ce fonds les petites entreprises - dont le chiffre d'affaires ne dépasse pas un million d'euros dans le cas général et deux millions d'euros pour celles qui ont subi un impact sévère - situées sur le territoire des 112 communes précitées. Il s'agit prioritairement d'indemniser les petites entreprises qui ont constaté une forte baisse d'activité dans les jours suivant l'incendie. Par ailleurs, toutes les entreprises - sans restriction de chiffre d'affaires - situées à moins de 500 m de Lubrizol peuvent solliciter une réparation amiable.

Le fonds est susceptible d'intervenir sur les préjudices subis entre le 26 septembre 2019 et le 5 octobre 2019, pour couvrir :

- les dépenses exceptionnelles, comme les opérations de nettoyage à hauteur maximale de 5 000 euros pour les collectivités publiques et de 500 euros pour les entreprises ;

- et les pertes d'exploitation des entreprises, selon un barème d'aide journalière qui s'échelonne de 240 euros par jour pour une perte de chiffre d'affaire de 15 % à 800 euros par jour pour une perte de chiffre d'affaire supérieure ou égale à 50 %.

Pour chaque entreprise, le montant d'aide maximale est de 8 500 euros. Pour celles qui sont situées à moins de 500 m de Lubrizol, les modalités d'aide pourront être revues à la hausse en fonction des recommandations des différents partenaires associés au comité de suivi.

Exetech a été retenu comme prestataire pour la collecte et l'instruction des dossiers. La sollicitation du fonds vaut renonciation à un recours ultérieur contre Lubrizol France.

Un contrat de fiducie conclu entre Lubrizol et la Caisse des dépôts et consignations confie à celle-ci la propriété des montants d'aide au fur et à mesure de l'instruction des dossiers et le soin de les verser directement aux bénéficiaires, dans un but de transparence.

Un comité de suivi, auquel participent les représentants de l'État et des collectivités territoriales, peut émettre des recommandations sur les modalités d'attribution.

c) Des soutiens publics renforcés

La Région Normandie, dès octobre 2019, a débloqué 5 millions d'euros pour soutenir les exploitations agricoles et piscicoles dont l'activité a été touchée par l'incendie de Lubrizol, en indiquant de façon très précise qu'il s'agit d'une avance remboursable plafonnée à 10 000 euros pour chaque exploitation concernée par les retombées de suie provoquées par l'incendie.

Ensuite, en matière fiscale, des dégrèvements de taxe foncière sur les propriétés non bâties ont été accordés à des propriétaires d'exploitation agricole en raison des pertes de récoltes subies à la suite de l'incendie de Lubrizol. Interrogé sur ce point par la commission d'enquête, le ministre de l'action et des comptes publics a expliqué que ces dégrèvements, accordés conformément aux dispositions prévues à l'article 1398 du code général des impôts154(*), ont été mis en oeuvre par les directions départementales des finances publiques dans quatre départements, en liaison avec les directions départementales des territoires qui ont défini les taux de perte.

Au 30 mars, ces dégrèvements avaient concerné 214 communes pour un montant total de près de 5 millions d'euros, répartis entre 25 702 avis de taxes foncières, selon la décomposition ci-après :

Départements

Communes

Nombre d'avis
taxe foncière dégrevés

Montant dégrèvements

Aisne

21

3 411

698 566

Oise

43

4 288

739 387

Seine-Maritime

111

13 777

2 739 618

Somme

39

4 226

779 357

Total

214

25 702

4 956 928

Source : ministère de l'action et des comptes publics en réponse au questionnaire de la commission

En outre, à la même date, une demande de dégrèvement pour deux communes du département du Nord restait en cours d'instruction, pour un montant estimé à 46 600 euros.

Certaines organisations de propriétaires ruraux ont saisi la commission pour faire en sorte de répercuter cette économie sur leurs fermiers, lorsque le propriétaire n'est pas lui-même exploitant.

Enfin, l'accident de Lubrizol a nécessité un « réglage fin » au niveau réglementaire.

Il en va ainsi de l'adaptation transitoire du cahier des charges qui définit les conditions d'obtention de l'appellation d'origine protégée (AOP) « Neufchâtel », fabriqué dans le pays de Bray. Dès l'accident, les vaches laitières ont été confinées : la durée habituelle du pâturage a donc été réduite. L'arrêté du 24 décembre 2019155(*) a pris en compte cette mesure de précaution en abaissant, pour la seule année 2019 de six à cinq mois, la durée de pâturage minimale prévue par le cahier des charges, et de 80 % à 70 % la part minimale de fourrages provenant de l'exploitation.

Afin de compenser la baisse du chiffre d'affaires subie par les commerçants et le secteur touristique, le préfet de la Seine-Maritime a autorisé, par arrêté préfectoral, l'ouverture des commerces de Rouen et des 112 communes impactées par le nuage de fumée les dimanches 5 et 12 janvier 2020. Cette disposition cible les commerces qui ne bénéficient pas de possibilités de dérogation à la règle du repos dominical. Des garanties ont été accordées aux salariés : seuls les volontaires ayant donné leur accord écrit à leur employeur peuvent travailler le dimanche concerné et le refus d'un salarié de travailler le dimanche ne constitue ni une faute ni un motif de licenciement.

3. Réparer plus efficacement l'ensemble des préjudices
a) Les limites de l'indemnisation amiable

Les voies amiables et de transactions ont l'immense avantage de permettre une indemnisation rapide, mais ne répondent pas à une demande croissante de voir la vérité établie et les responsables punis.

La principale limite de l'indemnisation amiable est la renonciation contractuelle à toute action contre Lubrizol, exigée en contrepartie de l'indemnisation amiable.

La seconde porte sur la limitation du champ de la réparation au préjudice de court terme. Or, beaucoup d'agriculteurs riverains de l'accident industriel subissent un préjudice d'image et une mévente de leurs produits malgré l'autorisation donnée par l'État de les commercialiser à nouveau.

En troisième lieu, les préjudices à moyen et long terme qu'ont pu subir la terre ou les animaux ne sont pas pris en compte.

Enfin, les atteintes à la santé à court, à moyen et à long terme soulèvent la difficulté de preuve du lien de causalité entre le dommage et l'accident de Lubrizol.

De façon générale, les victimes qui souhaitent emprunter la voie judiciaire doivent financer des procédures longues et coûteuses. Les particuliers sont ici en position d'infériorité évidente car ils ne disposent pas des mêmes moyens financiers que les pollueurs.

Les associations agréées de protection de l'environnement et les collectivités territoriales impactées peuvent agir contre l'exploitant d'une installation Seveso en réparation du préjudice écologique subi par leur territoire.

b) Perfectionner l'action de groupe pour parfaire l'indemnisation des riverains d'un accident industriel

L'action de groupe prévue dans notre droit n'apparaît pas comme un outil bien adapté au cas d'un accident industriel.

Introduite en France par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, l'action de groupe a été avant tout conçue pour permettre à des consommateurs, victimes d'un même préjudice matériel, de se regrouper par l'intermédiaire d'une association agréée et d'agir en justice en présentant un seul dossier et en étant défendus par un seul avocat.

Lors des travaux préparatoires de ce texte, le Sénat avait relevé que l'un des objectifs de cette action de groupe était de jouer un rôle suffisamment dissuasif pour amener le professionnel à proposer une indemnisation rapide et amiable aux consommateurs.

Par la suite, l'article 184 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé a introduit une action de groupe ciblée sur la réparation des préjudices résultant de dommages corporels subis par des usagers du système de santé. Enfin, le titre V de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIsiècle a créé un cadre légal commun aux actions de groupe en matière judiciaire et administrative, ainsi qu'une action de groupe en matière de discrimination.

Selon les praticiens interrogés par la commission d'enquête, l'action de groupe est un échec et ne fonctionne pas pour réparer les dommages matériels - qui nécessitent par exemple un travail de nettoyage des suies - subis par les particuliers. En revanche, les associations agréées de protection de l'environnement peuvent mettre en cause le préjudice écologique inscrit dans le code civil156(*) par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Rejoignant les arguments présentés par Mme Corinne Lepage, la commission d'enquête estime que dans l'intérêt du bon fonctionnement de la justice, pour éviter que les parquets puis les juges d'instruction soient noyés sous le poids des plaintes avec constitution de partie civile, il serait souhaitable de reconnaître la possibilité de véritables actions de groupe prenant en compte des accidents comparables à celui de Lubrizol.

Dans le droit en vigueur, tout riverain confronté à des retombées de suie peut intenter une action en trouble de voisinage devant le juge judiciaire afin de demander la remise en état de sa propriété ou de sa parcelle louée. Le succès d'une telle procédure n'implique pas de démontrer une quelconque faute mais simplement le lien de causalité entre la pollution causée par l'industriel et le préjudice anormal subi par le riverain. Théoriquement simple, une telle action implique des démarches qui peuvent être individuellement dissuasives : la possibilité de recourir à une action de groupe apporterait ici une simplification très opérationnelle.

Il est donc souhaitable d'adapter l'action de groupe pour qu'elle puisse efficacement bénéficier aux riverains ayant subi, en raison d'un accident industriel, des préjudices matériels et similaires de faible montant. Ceux-ci ne justifient pas de s'engager dans des procédures contentieuses individuelles et risquent, par ailleurs, de ne pas être indemnisables par les assurances en raison de l'application de la « franchise ».

De plus, il convient de surveiller l'application du mécanisme d'action de groupe en matière environnementale à Lubrizol (L. 142-3-1 CE) en examinant si des évolutions doivent être apportées pour, le cas échéant, ouvrir plus largement les procédures.

Recommandation : adapter l'action de groupe pour réparer efficacement les préjudices matériels de faible montant - en deçà des « franchises » - subis par les riverains en cas d'accident industriel.

Après épuisement des voies de recours interne, resterait la possibilité de recours devant la CEDH sur le fondement de l'article 8 sur le droit au respect de la vie privée et familiale, qui a déjà été utilisé pour définir un droit à vivre dans un environnement sain (Lopez Ostra 1994).

c) Prendre en compte les conséquences économiques à long terme de l'incendie

L'accident industriel du 26 septembre a marqué le territoire rouennais. Les leçons qui en seront tirées devraient permettre d'impulser une reconstruction non pas à l'identique mais en franchissant un palier qualitatif, selon la stratégie que résume l'ONU par le sigle « BBB : Build Back Better ».

L'usine Lubrizol de Rouen et les modalités de sa réouverture

Le site Lubrizol de Rouen emploie 250 salariés dans son usine et 120 dans les services administratifs liés à son statut de siège social de Lubrizol France. L'ensemble des activités industrielles de Lubrizol France fournit, entre autres, la moitié des additifs fabriqués en Europe, réalise 1,1 milliard d'euros de chiffre d'affaires et emploie au total 700 salariés, avec les sites de Rouen, d'Oudalle près du Havre et de Mourenx près de Pau. Certains commentateurs ont relevé que l'usine de Rouen est l'une des seules à ne pas avoir été touchée par la grève de mai 1968.

L'usine rouennaise, à l'inverse du mouvement général de désindustrialisation, semblait jusqu'à présent dans une phase de croissance, comme en témoignent ses demandes auprès de la préfecture pour augmenter ses stocks de produits dangereux et ses négociations pour racheter les entrepôts voisins de Normandie Logistique.

La montée en puissance de son activité s'est accompagnée de plusieurs incidents industriels en 2013 et 2014 qui ont suscité 39 contrôles de la part de la Dreal par la suite et des investissements consacrés à la prévention des risques représentant plusieurs dizaines de millions d'euros par an.

Trois séries d'arguments économiques ont été mis en avant en faveur d'une réouverture rapide :

- Tout d'abord, une interruption de six mois conduirait inéluctablement les clients de l'entreprise à recourir à de nouveaux fournisseurs et serait synonyme d'arrêt pur et simple. Précisons que l'usine Lubrizol est certes une entreprise pétrolière mais les 300 à 400 additifs qu'elle fabrique sont également destinés au domaine médical, à la construction, à l'aéronautique.

- Ensuite, les conséquences d'un abandon d'activité seraient très lourdes pour le territoire puisque Lubrizol est, d'une part, le quatrième contributeur fiscal de la métropole rouennaise, à hauteur de 75 millions d'euros par an, et un grand donneur d'ordres en termes d'investissement, de maintenance et de sous-traitance. Le nombre d'emplois en jeu a été évalué à 2 200 en totalisant ceux de Lubrizol Rouen (370), des sous-traitants directs, les emplois indirects et les emplois induits. D'ores et déjà, l'incendie aurait provoqué localement l'arrêt de cinq sites et le recours au temps partiel dans 37 entreprises, ce qui témoigne du risque d'« effet domino » dans un secteur qui forme un écosystème.

- Enfin, les investisseurs français ou étrangers auraient pu recevoir un signal de défiance, puisque Lubrizol est une composante de l'histoire industrielle qui s'est nouée le long de l'axe Seine, avec 86 sites classés Seveso, représentent au total 200 000 emplois, ainsi qu'un enjeu majeur de développement et de souveraineté. Le président de la chambre de commerce et d'industrie de Rouen Métropole a d'ailleurs rappelé que la Normandie est candidate pour accueillir une « gigafactory » pour la fabrication, le réemploi et le recyclage de batteries destinées aux véhicules électriques. Aujourd'hui la plupart des batteries ne sont pas fabriquées en Europe mais importées d'Asie. Or, un site de fabrication de batteries, c'est un site Seveso seuil haut.

Par ailleurs, selon le représentant de Lubrizol France, la délocalisation de l'entité productive de Rouen, qui est restée intacte, semble quasi impossible : « ce type d'usine ne se déménage pas », contrairement, par exemple, à une usine de machines-outils. « C'est une installation très capitalistique où tout est interconnecté ».

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La réouverture engagée trois mois après l'incendie de l'usine présente trois principales caractéristiques :

- elle est partielle et ne porte que sur deux ateliers chargés de mélange de produits, c'est-à-dire des activités sans réactions chimiques et qualifiées de « banales » par l'exploitant ;

- elle s'accompagne d'une réduction drastique des stockages de produits finis conditionnés qui passent de 8 600 à 561 tonnes ainsi que des matières premières avec un volume réduit de 27 % à 89 % selon les types de produits ;

- enfin, sur la base du retour d'expérience de l'accident, des prescriptions supplémentaires en matière de sécurité incendie, au-delà des exigences réglementaires, sont mises en oeuvre dans trois domaines : la détection incendie, l'extinction et les rétentions d'eau.

L'importance économique des implantations industrielles, comme celle de Lubrizol, est ainsi fondamentale. Elle doit cependant faire l'objet d'une information plus précise pour ne pas alimenter l'inquiétude socio-économique liée au risque de fermeture ou de délocalisation des unités de production. La commission d'enquête plaide pour une dynamique plus positive grâce à laquelle les bons résultats des entreprises s'accompagneraient d'un intérêt accru des riverains pour la culture du risque industriel. Inversement, en période de conjoncture difficile, la diffusion d'informations loyales est un impératif tout autant nécessaire en matière économique qu'en cas d'accident industriel.

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Le 12 mai 2020, Lubrizol a formulé une nouvelle demande de reprise d'activité « allant au-delà de la reprise d'activité partielle » autorisée en décembre 2019.

Plus précisément, l'entreprise a demandé à pouvoir redémarrer l'exploitation des unités de production des produits intermédiaires (dispersants) et de « mettre en service la zone de réchauffage et de stockage ISO CONTAINERS ». En réponse à la commission d'enquête, Lubrizol a par ailleurs expliqué ne pas avoir présenté de demande de redémarrage de l'unité ZDDP157(*) car celle-ci « devra faire l'objet d'une mise à jour de sa notice de réexamen remise aux services de la Dreal avant d'envisager toute reprise d'activité ».

Si elle était accordée, cette nouvelle reprise se traduirait par la réouverture de la quasi-totalité des activités, à l'exception de l'atelier « anti-oxydants », où s'était produit, en 2013, une fuite de mercaptan, et sans stockage important.

Cette demande supplémentaire de réouverture du site sera soumise à l'avis du Conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) de la Seine-Maritime, a priori en juillet prochain.

Dans le cas de Lubrizol, il est évidemment trop tôt pour dire si l'entreprise parviendra à restaurer l'image de « bon voisin » et de « membre de la communauté » évoquée par son président, Eric Schnur, lors de son audition, le 22 octobre 2019.

Près d'un an après incendie, il est encore trop tôt pour évaluer les conséquences économiques de long terme, surtout compte tenu de la crise sanitaire qui s'est produite depuis. Les études économétriques montrent que l'attractivité d'un territoire reflété par les prix de l'immobilier n'est pas affectée par les accidents industriels inhabituels.

D'après l'étude économique réalisée en 2013 sur la relation entre les risques industriels et le prix des logements (Revue économie et statistiques n° 460, 2013), « un éloignement additionnel de 100 mètres d'une installation dangereuse augmente le prix du logement d'environ 1 % près de Dunkerque et de 1,5 % près de Rouen » mais tel n'est pas le cas dans d'autres villes comme Bordeaux.

En l'absence d'accident, certains acteurs locaux craignent que la seule mise en place d'un PPRT ou l'extension de son périmètre ne diminue la valeur des logements situés dans les zones exposées. Or les études économiques montrent que cet effet est très limité.

On aurait pu, en revanche, envisager que les acheteurs puissent prendre en considération l'aspect positif du régime d'assurance des catastrophes technologiques créé par la « loi Bachelot » qui garantit, le cas échéant, d'éviter de longues procédures juridiques aux victimes et de couvrir les risques de non-identification et d'insolvabilité de l'industriel responsable.

Cependant, les résultats de cette étude indiquent que la diminution du prix des logements du fait de leur proximité avec les industries dangereuses n'est modifiée ni par les incidents locaux, ni par les dispositifs d'information, ni par la mise en place du régime d'assurance. Ceci suggère que les prix de l'immobilier reflètent déjà le risque industriel perçu par les ménages, en particulier sur les sites ou les industries à risque sont présentes depuis des décennies.

Une telle conclusion va dans le même sens que les mesures statistiques démontrant une reprise au bout de quelque mois de l'attractivité touristique des territoires frappés par des événements exceptionnels.

Peu de données sont disponibles sur les accidents industriels mais, par exemple, selon les retours d'expérience de l'Office du tourisme et des Congrès de Paris publié en décembre 2015, les attentats ont généralement un fort impact immédiat sur la fréquentation touristique puis, sauf cas exceptionnel, on constate une reprise dans les six à douze mois qui suivent. Une étude de décembre 2015 du World travel and tourism council, menée dans 32 pays affectés par des crises majeures entre 2001 et 2014, a évalué le temps moyen nécessaire pour qu'une destination retrouve son niveau d'activité touristique après différents types de catastrophes. Elle évalue ce temps à 13 mois consécutivement à une attaque terroriste, 21 mois après une épidémie, 24 mois après un désastre environnemental - principalement lié au temps de reconstruction des infrastructures - et 27 mois après des troubles politiques. Par exception, à la suite des attentats de New-York le 11 septembre 2001, il a fallu attendre 2005 pour que le nombre des touristes internationaux retrouve un niveau équivalent à celui de 2000.

Par ailleurs, l'indemnisation devra prendre en compte les atteintes au patrimoine.

La contribution écrite de l'association rouennaise de défense du patrimoine « La Boise de Saint-Nicaise », rappelle que Rouen est, avec Paris et Nancy, une des villes françaises qui concentrent le plus de monuments inscrits ou classés au kilomètre carré. Dans sa contribution, l'association souligne que « la situation de son patrimoine monumental, exposé aux agressions de la pollution, au manque d'entretien et de fonds pour le restaurer, était déjà inquiétante avant l'accident Lubrizol. L'abbatiale Saint-Ouen, édifice de la taille d'une cathédrale et à la charge de la commune, atteste à elle seule de l'état général du patrimoine rouennais : ce dernier tombe littéralement en morceaux ». Or le surcroît d'émanations soufrées fixé sur les bâtiments dès les premiers jours suivant l'accident de Lubrizol par une pluviométrie abondante, amplifie un phénomène chronique et irréversible de nécrose de la pierre et du béton, en plus d'attaquer les vitraux anciens.

Quel coût supplémentaire la pollution accidentelle liée à l'incendie de Lubrizol va-t-il entraîner ? Les collectivités publiques, déjà fortement sollicitées, parviendront-elles à dégager des moyens supplémentaires, dans un contexte marqué par la baisse des dotations de l'État ? Le régime d'indemnisation à l'amiable mis en place est-il adapté à la couverture de ce préjudice qui pourrait ne se manifester qu'à long terme ? Autant de questions qui restent aujourd'hui en suspens et qui justifieraient que la Direction régionale des affaires culturelles (DRAC) et les associations de défense du patrimoine soient pleinement associées aux structures de suivi des conséquences de l'accident.


* 149 Le domaine du nucléaire est largement encadré par les pouvoirs publics, ce qui amoindrit le rôle du contrat dans la gestion du risque. C'est la raison pour laquelle le risque nucléaire relève d'une logique spécifique.

* 150 Article L. 128-2 du code des assurances.

* 151 Il convient ici de rappeler la distinction entre les assurances de dommages qui permettent de couvrir l'assuré contre différents sinistres qui peuvent le frapper - en appliquant le plus souvent une « franchise » - et les assurances de responsabilité qui couvrent l'assuré pour les dommages qu'il pourrait causer à autrui. L'originalité de la garantie des catastrophes naturelles est d'appliquer à l'assurance de dommages les principes de la réparation intégrale propres à l'assurance de responsabilité.

* 152 Le fonds de garantie des assurances obligatoires (FGAO) a été créé en 1951 pour indemniser les victimes d'accidents de la circulation provoqués par des personnes non assurées ou non identifiées. Financé par la communauté des assurés, ses missions et ses compétences se sont élargies au fil du temps.

* 153 Le Fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental (FMSE) : une auto-assurance des agriculteurs pour couvrir les préjudices causés par une pollution industrielle. À l'heure actuelle, on ne trouve pas, sur le marché de l'assurance, de garanties couvrant les exploitations agricoles contre les dommages environnementaux : la technique assurantielle n'est pas aboutie dans ce domaine et les agriculteurs n'auraient pas les moyens de souscrire de tels contrats. Pour pallier cette difficulté, le fonds national agricole de mutualisation sanitaire et environnementale (FMSE) - association agrée régie par la loi du 1er juillet 1901 - mobilise des financements publics et privés (cotisations des exploitations agricoles) pour compenser les pertes économiques dues aux crises sanitaires et environnementales.

* 154 Une association de contribuables s'est néanmoins émue que ces dégrèvements soient assurés par la collectivité nationale, par exception à l'application du principe pollueur-payeur.

* 155 Arrêté du 24 décembre 2019 relatif à la modification temporaire du cahier des charges de l'appellation d'origine protégée (AOP) « Neufchâtel ».

* 156 Article 1246 du code civil : « Toute personne responsable d'un préjudice écologique est tenue de le réparer ».

* 157 Dialkyldithiophosphate de zinc, type d'additif pour lubrifiants.