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Urgence économique outre-mer à la suite de la crise du Covid-19

9 juillet 2020 : Urgence économique outre-mer à la suite de la crise du Covid-19 ( rapport d'information )

III. FAIRE DE LA SORTIE DE CRISE UNE OPPORTUNITÉ POUR UN MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT PLUS RÉSILIENT

A. ATTEINDRE L'OBJECTIF D'AUTONOMIE ALIMENTAIRE DES TERRITOIRES

1. Face à la crise, des initiatives innovantes à faire fructifier
a) Un maintien des activités agricoles mais une perte importante de débouchés

Le secteur agricole a été relativement moins touché par la crise sanitaire que les autres secteurs économiques. Comme l'a précisé M. Arnaud Martrenchar, délégué interministériel à la transition agricole en outre-mer, le secteur agricole ultramarin « n'a pas eu à subir une fermeture brutale de toutes ses activités mais, au contraire, a été fortement sollicité pour alimenter la population »108(*).

Les agriculteurs ont dû néanmoins faire face à de nombreuses difficultés.

Le secteur a perdu beaucoup de débouchés, avec la fermeture des marchés, de la restauration109(*) et l'interruption des liaisons aériennes qui a fortement limité l'exportation de produits via le fret aérien. Les filières dépendant de l'export ont été durement impactées, notamment le melon des Antilles. Pendant la période du confinement, seules 1 000 tonnes de melon ont pu être exportées depuis la Guadeloupe contre 2 000 en temps normal110(*). M. Louis-Daniel Bertome, président de la chambre d'agriculture de la Martinique, a fait par ailleurs remarquer qu'« en début de confinement, les consommateurs ont préféré stocker des produits secs (pâtes, riz, lentilles...), importés majoritairement, plutôt que consommer des produits frais »111(*). Cette préférence a elle aussi conduit à une perte de débouchés pour les agriculteurs.

La limitation du trafic aérien a également été préjudiciable pour l'approvisionnement des territoires. De nombreuses activités agricoles sont dépendantes du fret. M. Arnaud Martrenchar a rappelé ainsi que « pour les oeufs, la plupart des outre-mer (à l'exception des Antilles) est autosuffisante en oeufs mais ne possède pas de reproducteurs. Les reproducteurs doivent venir sous forme d'oeufs à couver ou de poussins d'un jour. Ces produits ne peuvent voyager par bateau et arrivent par fret aérien »112(*).

Le contexte avant crise était par ailleurs défavorable aux Antilles qui connaissent une sécheresse importante. À Mayotte, le confinement est intervenu au moment du ramadan, période s'accompagnant souvent de pénuries du fait d'une consommation beaucoup plus forte que d'habitude. Pourtant, M. Issouffi Abdallah, 3ème vice-président de la chambre d'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture de Mayotte indique qu'« aucune pénurie de bananes et tubercules n'a été observée, ce qui est inédit ». Pour M. Abdallah, « cela s'explique par le confinement, qui a permis de limiter les ventes informelles en bord de route et d'éviter les vols dans les champs »113(*).

Les chiffres définitifs sur l'impact du confinement sur la production agricole en outre-mer n'ont pas encore été établis. On note cependant une diminution de 7 % sur les abattages en Guyane par rapport à l'année dernière114(*). À La Réunion, le secteur de la vanille devrait être fortement touché puisqu'il est très dépendant de l'activité touristique. Plus généralement, l'horticulture a été très impactée par la crise et a dû faire face à la fermeture des marchés, des fleuristes, l'annulation des réceptions...Ces difficultés ont d'ailleurs conduit le département de La Réunion à débloquer 400 000 euros d'aide directe aux horticulteurs.

b) Capitaliser sur les initiatives mises en place pendant la crise

Face à la crise, les agriculteurs ultramarins ont dû s'adapter et de nombreuses initiatives ont été mises en place pour vendre les produits différemment. Il conviendrait pour l'avenir de capitaliser sur ces initiatives.

Les acteurs de la production agricole ont ainsi essayé de privilégier les circuits courts. En Guyane, les livraisons par internet, les drives et les contacts directs avec les consommateurs se sont multipliés. À La Réunion, se sont développés « différents canaux de distribution de fruits et légumes : vente à la ferme, drives fermiers, vrais marchés de producteurs sans produits d'importation ». M. Frédéric Vienne, président de la chambre d'agriculture de La Réunion, précise que ces marchés de producteurs ont écoulé par semaine 400 tonnes de légumes en vente directe. Ces marchés sans produits d'importation « ont très bien fonctionné. Nous avons fait les gendarmes (...) pour faire retirer ces produits si cela n'était pas respecté. Le consommateur a pris conscience que nous pouvions nous en sortir sans les produits d'importation »115(*).

À la Martinique également, « beaucoup de structures et d'organisations de producteurs ont expérimenté la vente directe à tel point que la grande distribution s'est retrouvée confrontée à une quantité insuffisante de fruits et légumes et à un manque d'approvisionnement en produits locaux »116(*).

Il convient de signaler également que la filière rhum s'est impliquée dans la production de gels hydroalcooliques.

Des chartes d'entente ont également été signées dans plusieurs territoires entre la grande distribution et les producteurs locaux afin de privilégier les productions locales. À Mayotte, M. Issouffi Abdallah regrette cependant que « les producteurs locaux n'ont pas été associés aux opérations de distribution. Les autorités publiques n'ont pas jugé bon d'y associer les producteurs agricoles et les pêcheurs. Alors même que certains rayons dans les supermarchés se sont retrouvés vides, ils ont été remplacés par des produits d'importation. Les grands gagnants sont finalement les distributeurs »117(*).

Proposition n° 35 : Systématiser les chartes d'entente entre la grande distribution et les producteurs locaux afin de promouvoir davantage la production locale.

Les collectivités se sont également engagées pour écouler, malgré la crise, les productions agricoles. Le département de La Réunion a mis en place des paniers aux familles nécessiteuses. Cela a permis d'écouler plus de 2000 tonnes de légumes par semaine, par le biais de colis livrés chaque semaine, via les centres communaux d'action sociale (CCAS). Cette initiative a permis d'absorber ce que consommait auparavant le marché des collectivités. La collectivité territoriale de Guyane a par ailleurs autorisé l'installation sur son propre parking d'un marché de producteurs, la crise sanitaire ayant imposé un lieu plus grand. Cette initiative a eu beaucoup de succès puisque 4 000 clients s'y sont déplacés dès le premier jour d'ouverture.

Comme l'affirme M. Arnaud Martrenchar, « toutes ces initiatives honorent la production agricole outre-mer ». Ces innovations ont permis d'assurer l'approvisionnement local et ont permis qu'il n'y ait pas de rupture dans la chaine d'approvisionnement local. La sortie de crise doit donc conduire à capitaliser sur ces initiatives et à pérenniser les innovations mises en place.

Proposition n° 36 : Pérenniser les initiatives de circuits courts et de vente sur internet expérimentées lors de crise

2. Une insuffisante autonomie alimentaire des territoires soulignée par la crise
a) Une dépendance encore marquée aux importations

Si la crise sanitaire a révélé les forces et les ressources des filières agricoles en outre-mer, elle en a aussi souligné les faiblesses. Les territoires ultramarins restent encore très dépendants de produits importés.

Pour les fruits et légumes, la Guyane et Mayotte sont quasiment en autosuffisance, La Réunion l'est à 70 % et les Antilles ne le sont qu'à moins de 50 %. À Mayotte, selon M. Abadallah Issouffi, environ 68 % de la consommation de légumes frais est couverte par les producteurs locaux118(*). Des progrès sont donc encore à réaliser. Pour M. Arnaud Martrenchar, l'autosuffisance en fruits et légumes est atteignable « d'ici quelques années »119(*).

Les importations d'épices, d'oignons et d'ail sont par ailleurs massives à La Réunion (8 000 tonnes d'oignons et 3 000 tonnes d'ail importés par an contre une production locale de 400 tonnes d'oignons et de 300 tonnes d'ail). Pour M. Frédéric Vienne, cette dépendance « a failli déclencher des émeutes : les gens préféraient avoir des oignons pour faire la cuisine plutôt que des masques pour se protéger ! Nous avons dû nous battre contre ces idées reçues de produits d'importation indispensables »120(*).

S'agissant de la filière volaille, La Réunion est autonome à 100 % en viande. À Mayotte, les potentialités de développement de la filière volaille sont élevées puisque 99 % de la consommation totale est importée, soit 8 900 tonnes par an.

Plus globalement, M. Louis-Daniel Bertome fait remarquer que « la Martinique produisait, au début des années 1980, plus de 60 000 tonnes pour le marché interne, aujourd'hui nous sommes à moins de 30 000 tonnes »121(*).

Par ailleurs, comme l'observe la ministre des outre-mer, la crise a montré que « la question de la faim existe dans les territoires d'outre-mer »122(*). Ce problème touche surtout les populations vivant de l'économie informelle à Mayotte et en Guyane.

b) Valoriser l'origine locale des produits et mettre fin aux produits de dégagement

Pour renforcer la production locale et amener les territoires vers l'autonomie alimentaire, des progrès doivent être faits sur l'identification de l'origine locale des produits.

M. Jacques Andrieu, directeur de l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM) insiste sur la nécessité de travailler sur « la confiance du consommateur : par l'identification des origines, du marquage de ces origines, et l'apposition d'un logo qui permettrait d'assurer cette traçabilité »123(*). Les produits étrangers plus compétitifs ne respectent bien souvent pas les standards sanitaires et sociaux imposés pour la production locale dans les territoires ultramarins. Dès lors, comme le propose M. Louis-Daniel Bertome, « le prix ne doit pas être la seule valeur vendue au consommateur : la qualité, la proximité, l'identité de la production sont tout autant recherchées »124(*).

Proposition n° 37 : Mieux identifier, via des labels, les produits d'origine locale.

Il convient également de mettre fin aux produits de dégagement, c'est à dire à l'écoulement vers les outre-mer des produits non consommés en Hexagone. Plutôt que de les vendre à bas prix sur le marché hexagonal, ces produits sont envoyés à perte sur le marché des outre-mer. Les producteurs locaux ne peuvent alors pas concurrencer ces produits. Pour M. Frédéric Vienne, « ces produits sont la pire insulte faite à l'agriculture réunionnaise (...) Nous nous attendons à l'arrivée massive de pommes de terre non consommées en France, alors que nous commençons ici la saison de la pomme de terre»125(*).

La loi Égalité réelle outre-mer du 28 février 2017126(*) avait pourtant prévu de mieux protéger les territoires ultramarins contre les importations de produits de dégagement en dotant les préfets d'outils d'intervention. En 2018, le ministère de l'agriculture reconnaissait que ces outils avaient été insuffisamment mis en oeuvre et chargeait l'Autorité de la concurrence d'établir un diagnostic sur les marchés de dégagement127(*). Ce diagnostic a été établi dans un avis du 4 juillet 2019128(*). Il faut aujourd'hui recourir aux outils réglementaires à disposition pour lutter véritablement contre les marchés des produits de dégagement.

Proposition n° 38 : Limiter via des quotas et contrôler l'importation de produits de dégagement liés au déstockage venant de l'Hexagone.

c) Assurer l'accès aux aides européennes pour les agriculteurs ultramarins

Le soutien de l'Union européenne sera également capital pour aider à renforcer l'autosuffisance alimentaire des territoires.

Les aides européennes à destination des agriculteurs sont couplées au niveau production. Or, avec la crise, de nombreux producteurs n'ont pas pu atteindre les niveaux de production requis. L'activation du « mécanisme de circonstances exceptionnelles », qui permet aux producteurs de recevoir les aides même si le niveau de production fixé n'a pas été atteint, est aujourd'hui indispensable. La Commission européenne s'est montrée favorable à un examen au cas par cas. Il convient de veiller au déclenchement effectif de ces mécanismes de circonstances exceptionnelles.

Proposition n° 39 : Activer le mécanisme de circonstances exceptionnelles pour les aides européennes à destination des agriculteurs d'outre-mer.

Par ailleurs, plusieurs dispositifs de soutien à la production agricole dans les départements d'outre-mer sont en cours de négociation dans le cadre du budget transitoire de la PAC et du futur cadre financier pluriannuel 2021-2027. Il convient tout d'abord d'éviter une baisse du budget du Poséi (Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité). Une vigilance doit être maintenue sur le Régime spécifique d'approvisionnement (RSA) prévu dans le deuxième volet du Poséi. Ce régime consiste en une aide à l'importation d'intrants nécessaires au bon fonctionnement des filières agricoles (céréales pour nourrir les animaux d'élevage, engrais...). Avec la crise, il apparait nécessaire de relever le plafond du RSA à un niveau actualisé aux besoins nés de la crise. Enfin, la France doit défendre une modification du Poséi pour autoriser la mise en place dans les DOM des CIE (cotisations interprofessionnelles étendues), qui constituent un dispositif de soutien à la production locale.

Proposition n° 40 : Obtenir le maintien du budget du Poséi et adapter les aides européennes à la production agricole en outre-mer au contexte de la crise.

Enfin, les aides européennes restent difficiles d'accès pour de nombreux agriculteurs en outre-mer. En Martinique, selon M. Louis-Daniel Bertome, « moins de 20 % des agriculteurs sont bénéficiaires des fonds européens »129(*). Ces difficultés peuvent s'expliquer par le manque de structuration des filières. M. Patrick Sellin, président de la chambre d'agriculture de la Guadeloupe, rappelle que 80 % des agriculteurs guadeloupéens sont hors organisations professionnelles130(*). Les moyens des chambres d'agriculture en outre-mer restent par ailleurs trop limités. M. Issouffi Abadallah appelle ainsi l'État à « accompagner la transformation agricole par la création d'une véritable chambre d'agriculture dotée de missions de développement en particulier par la formation... »131(*).

Proposition n° 41 : Structurer davantage les filières agricoles et renforcer les moyens des chambres d'agriculture en outre-mer pour qu'elles puissent exercer pleinement leur mission d'accompagnement des agriculteurs en difficulté.

3. Un soutien urgent au secteur de la pêche en outre-mer
a) Une crise majeure pour la pêche ultramarine, qui doit faire face à une concurrence étrangère déloyale

Le secteur de la pêche ultramarine a été fortement touché par la crise, la perte de débouchés étant probablement plus importante que pour le secteur agricole. Le stockage des produits de la mer s'avère en outre bien plus complexe que pour les produits agricoles. Surtout, beaucoup de navires sont restés à quai. En Guyane, M. Georges-Michel Karam, président du comité régional des pêches maritimes, précisait le 4 juin devant la Délégation que « sur 70 armateurs et 140 bateaux, 60 % sont à quai »132(*). Seuls les pêcheurs côtiers semblent avoir davantage poursuivi leurs activités. Pour Mayotte, la perte d'activité du secteur de la pêche est estimée à 50 %133(*).

Alors que leur production était en forte baisse, les pêcheurs ultramarins ont continué à subir la concurrence déloyale des pays voisins. La pêche illégale est un « fléau »134(*) en outre-mer, une nouvelle fois souligné à l'occasion de la crise du Covid-19. M. Olivier Marie-Reine, président de la commission DOM du Comité national des pêches et des élevages marins (CNPMEM) rappelle ainsi que les produits de la pêche ultramarine sont mis en compétition avec des produits de Madagascar pour La Réunion ou du Venezuela pour les Antilles. Ces produits arrivent sans contrôle et, s'agissant des bateaux vénézuéliens, amènent avec eux « toutes sortes de trafics ».

En Guyane, la pêche côtière doit faire face à la pêche illégale venant du Suriname et du Brésil. La pêche au large est également impactée. M. Georges-Michel Karam précise ainsi que les pêcheurs vénézuéliens « viennent sous des faux noms, des faux prétextes pour aller revendre aux Antilles. Systématiquement, la marine observe des bateaux en provenance de la Barbade qui viennent pêcher les thons, les marlins...C'est très grave car si ce pillage ne cesse pas, nous n'aurons plus de pêche. Les bateaux sont garés en plein jour au milieu des embouchures et nous empêchent de sortir pour aller pêcher ».

La pêche illégale n'arrivant pas à être éradiquée en outre-mer, les moyens de contrôle de l'État doivent être amplifiés.

Proposition n° 42 : Renforcer la lutte contre la pêche illégale pour protéger les ressources halieutique et les revenus des professionnels du secteur de la pêche.

b) Lever les freins aux dispositifs d'aides

Le secteur de la pêche fait partie des secteurs concernés par les mesures de renforcement d'aides annoncées par le gouvernement le 10 juin. Les entreprises de la pêche en outre-mer pourront continuer à bénéficier d'une prise en charge à 100 % de l'indemnité d'activité partielle pour les heures non travaillées jusqu'en septembre. Le fonds de solidarité leur reste accessible jusqu'à la fin de l'année 2020. Par ailleurs, ces entreprises bénéficient d'une exonération de cotisations patronales pour les mois de mars à juin 2020.

Ces aides ne peuvent cependant être obtenues qu'à condition que les entreprises aient rempli leurs obligations sociales et fiscales. Or, de nombreux pêcheurs ultramarins ne sont pas à jour de leurs cotisations sociales et fiscales. Certes, les entreprises disposant d'un plan d'échelonnement des remboursements de ses dettes sociales et fiscales peuvent bénéficier du fonds de solidarité. Mais compte tenu des très graves difficultés rencontrées par le secteur de la pêche en outre-mer, il faut permettre aux entreprises de pêche n'étant pas à jour fiscalement et socialement de bénéficier des exonérations de charges sociales et fiscales pour 2020.

Proposition n° 43 : Permettre aux entreprises de pêche n'étant pas à jour fiscalement et socialement de bénéficier des exonérations de charges sociales et fiscales pour 2020.

Les mêmes difficultés se posent également pour l'accès aux aides européennes. Pour pouvoir émarger aux plans de compensation du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), les pêcheurs doivent être à jour de leurs cotisations employeurs. Cette obligation prive de nombreux petits pêcheurs ultramarins du bénéfice des aides européennes. M. Bertrand Baillif, président du Comité régional des pêches maritimes et des élevages marins (CRPMEM) de La Réunion, précise ainsi qu'en 2016 « sur 4 millions d'aides, seuls 9 petits pêcheurs ont touché 56 000 euros d'aide. La petite pêche a déjà sombré : nous recensions 400 pêcheurs en 2009 contre 180 aujourd'hui »135(*).

Les négociations européennes seront également cruciales pour l'avenir de la pêche en outre-mer. La Commission européenne avait ainsi proposé pour le cadre financier pluriannuel 2021-2027 d'introduire un plafonnement des plans de compensation des surcoûts (PCS). Ces PCS sont capitaux pour la pêche ultramarine et sont la reconnaissance des difficultés spécifiques de la pêche, de l'élevage, de la transformation et de l'écoulement des produits de la pêche en outre-mer. Alors que les discussions budgétaires européennes ont repris, la France doit refuser le plafonnement à 50 % des plans de compensation des surcoûts (PCS) du FEAMP.

Proposition n° 44 : Refuser le plafonnement à 50 % des plans de compensations des surcoûts (PCS) du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).


* 108 Table ronde Agriculture et pêche, 4 juin 2020.

* 109 Y compris la restauration collective puisque les écoles étaient fermées.

* 110 La région de la Guadeloupe a mis en place une aide de 400 000 euros à destination de la filière melon.

* 111 Table ronde Agriculture et pêche, 4 juin 2020.

* 112 Ibid.

* 113 I Table ronde Agriculture et pêche, 4 juin 2020.

* 114 Ibid.

* 115 Ibid.

* 116 M. Louis-Daniel Bertome, président de la chambre d'agriculture - Table ronde Agriculture et pêche, 4 juin 2020.

* 117 Table ronde Agriculture et pêche, 4 juin 2020.

* 118 Table ronde Agriculture et pêche, 4 juin 2020.

* 119 Ibid.

* 120 Ibid.

* 121 Ibid.

* 122 Déclaration à l'Assemblée nationale le 14 avril 2020

* 123 Table ronde Agriculture et pêche, 4 juin 2020.

* 124 Ibid.

* 125 Ibid.

* 126 Article 64 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.

* 127 Réponse du Ministère de l'agriculture à la question écrite n° 05491 de Mme Nassimah Dindar, 6 septembre 2018.

* 128 Avis de l'Autorité de la concurrence n° 19-A-12 du 4 juillet 2019 concernant le fonctionnement de la concurrence en outre-mer.

* 129 Table ronde Agriculture et pêche, 4 juin 2020.

* 130 Ibid.

* 131 Table ronde Agriculture et pêche, 4 juin 2020.

* 132 Ibid.

* 133 M. Issouffi Abdallah, 3ème vice-président de la chambre d'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture de Mayotte - Table ronde Agriculture et pêche, 4 juin 2020.

* 134 Ibid.

* 135 Table ronde Agriculture et pêche, 4 juin 2020.