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Urgence économique outre-mer à la suite de la crise du Covid-19

9 juillet 2020 : Urgence économique outre-mer à la suite de la crise du Covid-19 ( rapport d'information )

C. LA RELANCE DES SECTEURS DU BTP ET DU LOGEMENT SOCIAL, OPPORTUNITÉ D'ACCÉLÉRER LE PLAN LOGEMENT OUTRE-MER

1. Assurer une relance rapide du BTP en outre-mer
a) Le secteur du BTP quasiment à l'arrêt pendant le confinement

La crise du Covid-19 est intervenue alors même que le secteur des Bâtiments et des travaux publics (BTP) se trouvait déjà en difficulté en outre-mer. À La Réunion, le chiffre d'affaires du BTP en 2019 était ainsi en baisse de 24 % par rapport à 2009 avec la fermeture de 440 entreprises en 2018, plaçant 1 200 salariés au chômage91(*). La Martinique a quant à elle perdu environ 1 500 emplois dans le secteur du BTP entre 2016 et 202092(*).

À la différence du secteur de l'hôtellerie et de la restauration, le secteur du BTP n'a pas fait l'objet de fermeture administrative à partir de mi-mars. Il n'en demeure pas moins que le BTP a connu une très forte baisse d'activité en outre-mer. La mise en place du confinement a interrompu de nombreux chantiers en cours. Par ailleurs, la commande publique s'est arrêtée, les commissions d'appel d'offres étant interrompues et les services instructeurs étant fermés. De nombreux chantiers n'ont ainsi pas pu être lancés. Les baisses d'activités du BTP pendant le confinement ont été de 95 % pour La Réunion ou encore de 75 % à 80 % en Martinique. La diminution d'activité a été plus faible en Nouvelle-Calédonie, en baisse de 65 % pendant les deux premières semaines de confinement93(*).

Des craintes ont pu naître s'agissant de l'approvisionnement en matériels sanitaires pour les chantiers toujours en activité. M. Hervé Etilé, président de la Fédération régionale du bâtiment et des travaux publics de Martinique indique ainsi que « Les masques étaient réquisitionnés pour le personnel médical mais rien n'était prévu pour le personnel du BTP. Nous nous sommes donc retrouvés dans une période où l'État ne nous a pas demandé de ne pas travailler, mais où nous étions dans l'impossibilité de travailler puisque nous n'avions pas le matériel adéquat »94(*).

La période électorale prolongée a également conduit à repousser l'engagement d'investissements publics et à retarder encore la sortie de crise. Les élections municipales n'ont pas été menées à leur terme, puisque le second tour a été décalé au 28 juin. « Certaines commissions n'ont donc pas été créées. La commande publique relative à la demande communale a été complètement stoppée. Nous ne planifions pas de retour de l'activité sur les marchés à bons de commande avant septembre de cette année »95(*).

b) Assurer une prise en charge par l'État des surcoûts liés à la crise

La reprise d'activité du secteur BTP s'accompagne d'importants surcoûts. Outre les équipements de protection individuelle (EPI) à prévoir pour les salariés, les entreprises doivent revoir leur logistique et subir une perte de productivité et de rendement du fait des obligations de distanciation physique. Ces surcoûts sont estimés à 20 à 30 % des contrats.

Au niveau national, une circulaire du Premier ministre à destination des préfets96(*) prévoit une répartition entre entreprises et maîtres d'ouvrage de la prise en charge des surcoûts. Les préfets sont incités à promouvoir des chartes définissant une « approche solidaire des surcoûts entre les entreprises du BTP, les maitres d'ouvrage (dont les collectivités et bailleurs) et les maîtres d'oeuvre »97(*). En outre-mer, ces accords semblent difficilement envisageables.

Les entreprises ultramarines ne peuvent pas assumer ces surcoûts, le secteur du BTP en outre-mer étant majoritairement constitué de TPE/PME n'ayant pas la solidité financière des entreprises hexagonales. Par ailleurs, ces entreprises assument déjà des surcoûts structurels pour la construction en outre-mer, du fait des conditions climatiques et topographiques spécifiques. M. Anthony Lebon, président de la Fédération régionale du bâtiment et des travaux publics (FRBTP) de La Réunion, estime ainsi ne « pas pouvoir compenser les surcoûts du Covid-19, ni en trouvant des méthodes optimisées en termes de construction, ni en achetant mieux. Nous ne saurons pas construire plus et moins cher »98(*).

La prise en charge des surcoûts par le bailleur social se révèle également compliquée. Comme le rappelle Mme Sabrina Mathiot, directrice de l'Union sociale pour l'habitat en outre-mer (USHOM), « Pour un bailleur social, dans son bilan d'opération, les imprévus dépassent en règle générale rarement 3 %. Au-delà, si le bailleur social porte cette charge sur son bilan, cela se traduira par une augmentation du loyer. Le revenu moyen en outre-mer est deux fois moins important que dans l'Hexagone. Pour nos compatriotes des territoires ultramarins, il n'est pas raisonnable de penser que cette charge soit portée par le locataire »99(*).

Or, du fait de la crise sanitaire, de nombreux crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) risquent de ne pas être consommés en 2020. Par ailleurs, le défaut de consommation de ces crédits amène depuis plusieurs années au redimensionnement à la baisse de la LBU. Dès lors, il pourrait être envisagé de faire porter par la LBU les surcoûts liés à la crise sanitaire.

Proposition n° 28 : Utiliser les crédits non consommés de la ligne budgétaire unique (LBU) pour permettre la prise en charge des surcoûts dans le BTP.

c) Faciliter les formalités et inscrire le BTP parmi les secteurs de « compétitivité renforcée »

Pour permettre une reprise rapide du secteur du BTP en outre-mer, des assouplissements de formalités sont nécessaires.

L'assouplissement des conditions d'éligibilité des projets de construction de logement social financés par la LBU parait notamment nécessaire. Dans un objectif de sécurisation des opérations de construction, l'agrément des opérations de construction et l'attribution des crédits LBU sont aujourd'hui conditionnés à l'octroi d'un permis de construire, normalement instruit en six mois. Or, du fait de la crise actuelle, les délais d'octroi des permis de construire sont rallongés. Cette situation est un frein à la reprise d'activité.

Il conviendrait donc que les Directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) soient autorisés à déroger, en urgence et temporairement, au principe actuel en accordant l'agrément des opérations sur justification de la demande de dépôt de permis de construire. Cette dérogation au titre des années 2020 et 2021 permettrait d'intégrer les délais nécessaires à la reprise complète de l'activité des services administratifs en outre-mer après la crise.

Proposition n° 29 : Déroger au principe d'obtention préalable du permis de construire pour l'obtention des crédits LBU.

Les régimes d'exonération pourraient également, pour le long terme, être revus. Le BTP figure actuellement dans le « régime de compétitivité » prévu par la LODEOM100(*). Ce régime permet une exonération totale de cotisations employeurs jusqu'à 1,3 Smic puis une exonération dégressive jusqu'à 2,7 Smic101(*). Pour de nombreux professionnels du BTP, le secteur devrait intégrer à l'issue de la crise le « régime de compétitivité renforcée ». Ce dispositif consiste en une exonération totale des cotisations employeurs lorsque les revenus annuels d'activité sont inférieurs à 2 Smic. À partir de 2,7 Smic, l'exonération est dégressive jusqu'à devenir nulle.

Pour Anthony Lebon (FRBTP La Réunion), « Nous avons des aides fortes en trésorerie pour ceux qui ont la chance de bénéficier du PGE. Néanmoins, sur la perte de rentabilité, le manque à gagner, la non-couverture des frais généraux, nous aurions besoin que le BTP soit inscrit en secteur de compétitivité renforcée. C'est une orientation forte que nous portons depuis la fin de l'année. Nous sommes conscients que cette évolution prendra du temps »102(*).

Proposition n° 30 : Inscrire à terme le BTP parmi les secteurs de « compétitivité renforcée ».

Par ailleurs, afin de favoriser la relance, il apparaît nécessaire de faciliter la passation de marchés. Ces facilitations permettraient une reprise la plus rapide possible du secteur. Il serait ainsi bénéfique d'autoriser des passations de marchés avec un allègement des obligations de publicité pour les petits chantiers en rehaussant les seuils au-dessous desquels ces obligations sont moins contraignantes. Dans le même esprit, il conviendrait de faciliter l'accès à la commande publique pour les entreprises du BTP ayant des reliquats de dettes sociales et fiscales. Compte tenu de la crise et compte tenu des besoins encore très importants en outre, il faudrait étudier la possibilité de confier un marché public à une entreprise ayant des dettes fiscales et sociales.

Proposition n° 31 : Faciliter la passation des marchés, notamment en allégeant les obligations de publicité et les obligations de régularité sociale et fiscale.

2. Tirer parti de la crise pour renforcer les ambitions en matière de construction et de rénovation en outre-mer
a) Des besoins en construction de logements et en rénovation urbaine encore très importants en outre-mer

Comme le souligne M. André Yché, président de CDC Habitat, « la crise n'amène pas de nouveaux problèmes mais elle met en évidence leur caractère urgent et parfois structurel concernant la santé des entreprises et la coordination des acteurs sur les territoires »103(*).

Les besoins en construction et en rénovation urbaines sont aujourd'hui très importants en outre-mer.

Il existe un sous équipement en logements sociaux en outre-mer : le nombre de logements sociaux pour 1 000 habitants est inférieur à la moyenne métropolitaine alors que les bénéficiaires potentiels couvrent 90 % de la population ultramarine contre 80 % en métropole. Alors que l'évolution démographique en outre-mer est en moyenne trois fois supérieure à celle des départements métropolitains (évolution portée par Mayotte, la Guyane, et La Réunion), l'augmentation du nombre de logements sociaux n'est que deux fois supérieure à la moyenne métropolitaine104(*).

Par ailleurs, aux Antilles et à La Réunion, départements d'urbanisation les plus anciennes, les patrimoines anciens souffrent souvent d'un retard d'entretien et d'importants travaux de réhabilitation y sont nécessaires. Des territoires comme Mayotte comptent en outre de nombreux habitats indignes.

Or, la commande publique est indispensable pour le secteur en outre-mer. Elle représente ainsi environ 85 % du chiffre d'affaires du secteur du BTP réunionnais105(*). Ainsi, si les aides aux entreprises du BTP sont importantes, les aides aux collectivités le sont tout autant, celles-ci étant au coeur de la commande publique.

b) Accélérer la construction de logements et la mise en place du Plan logement outre-mer 2019-2022 et lancer enfin le chantier de l'adaptation des normes

Dès le 27 mars, CDC habitat (qui contribue à 50 % à la production de logements en outre-mer) a proposé un ambitieux plan de relance pour la construction et la rénovation urbaine. M. André Yché en a présenté les grandes lignes devant la délégation : « Si l'on se focalise sur les outre-mer, (...) après un rapide examen, nous pensons que les degrés d'avancement de ces projets devraient nous permettre de contractualiser de 5 000 à 6 000 propositions » de logements sociaux supplémentaires. L'impact serait de 100 à 120 millions d'euros à répartir en deux ans sur la LBU.

M. André Yché propose par ailleurs d'accélérer ce plan par renforcement des ambitions de réhabilitations, d'une part, et par une accélération du programme antisismique dans les Antilles, d'autre part. Il précise que « par rapport à notre volume d'investissements, cela revient à injecter 1,2 milliard sur un investissement annuel de 1 600 millions d'euros ; c'est à dire malgré tout une masse significative pour donner de la visibilité aux entreprises qui n'ont plus dès lors de raison de ne pas remonter en puissance et de ne pas assurer la reprise à 100 % de leur activité, voire au-delà »106(*).

Proposition n° 32 : Accélérer la mise en oeuvre de la troisième phase du Plan Séisme Antilles et mettre en place des programmes soutenus de réhabilitation des logements, notamment sociaux.

La crise du Covid-19 risque de perturber le Plan logement outre-mer (PLOM) 2019-2022. Ce plan n'était d'ailleurs toujours pas entré dans sa phase opérationnelle avant cette crise du Covid-19. Alors que les turbulences seront nombreuses dans les deux années à venir, avec des risques majeurs de faillites de nombreuses entreprises de BTP extrêmement fragilisées par la crise, la mise en oeuvre du PLOM est plus que jamais urgente. Il convient donc d'accélérer son déploiement pour que la phase opérationnelle soit lancée dès septembre 2020 afin d'en ressentir les premiers effets d'ici fin 2021.

Proposition n° 33 : Accélérer la mise en oeuvre du PLOM 2019-2022 pour entrer dès septembre 2020 en phase opérationnelle.

Enfin, comme l'ont appelé de leurs voeux de nombreux intervenants lors de la table ronde BTP et logement social organisé par la délégation sénatoriale aux outre-mer, la sortie de crise devrait être l'occasion de véritablement adapter les normes de construction aux réalités ultramarines. Pour ce faire, il apparait notamment nécessaire de mettre enfin en oeuvre les conclusions du rapport de la délégation sénatoriale sur l'adaptation des normes BTP « Le BTP outre-mer au pied du mur normatif : Faire d'un obstacle un atout » (2017).

Ce rapport mettait en évidence qu'aux nombreuses contraintes d'ordre structurel s'ajoute souvent le poids de normes en décalage avec les réalités ultramarines.

Plus que jamais, l'opportunité d'organiser des Assises de la construction ultramarine qui permettraient de réunir tous les acteurs de ce secteur et d'identifier les corpus normatis susceptibles d'être ajusté aux situations des outre-mer apparaît manifeste. L'objectif serait la mise à disposition de ces acteurs d'une plateforme de partage des expériences, de mutualisation des connaissances et de développement de projet améliorant la qualité de la construction outre-mer.

Proposition n° 34 : Mettre en oeuvre les conclusions du rapport de la délégation sénatoriale sur l'adaptation des normes BTP « Le BTP outre-mer au pied du mur normatif : Faire d'un obstacle un atout »107(*) (2017).


* 91 Table ronde BTP, 28 mai 2020.

* 92 Ibid.

* 93 Ibid.

* 94 Ibid.

* 95 M. Stéphane Brossard, président de la commission technique de la Fédération régionale du bâtiment et des travaux publics de La Réunion, Table ronde BTP, 28 mai 2020.

* 96 Circulaire du 9 juin 2020.

* 97 https://www.economie.gouv.fr/mediateur-des-entreprises/prise-en-charge-des-surcouts-lies-la-crise-sanitaire-dans-les-marches

* 98 Table ronde BTP, 28 mai 2020.

* 99 Ibid.

* 100 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* 101 Articles L752-3-2 et L752-3-3 du code de la sécurité sociale.

* 102 Table ronde BTP, 28 mai 2020.

* 103 Ibid.

* 104 Questionnaire CDC Habitat, 28 mai 2020.

* 105 Table ronde BTP, 28 mai 2020.

* 106 Ibid.

* 107 Rapport d'information de M. Éric Doligé, Mme Karine Claireaux et Vivette Lopez, n° 601 (2016-2017).