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Urgence économique outre-mer à la suite de la crise du Covid-19

9 juillet 2020 : Urgence économique outre-mer à la suite de la crise du Covid-19 ( rapport d'information )

C. INVESTIR DANS L'ÉCONOMIE VERTE ET LE CAPITAL HUMAIN POUR RENFORCER L'ATTRACTIVITÉ DES TERRITOIRES

1. S'engager pour des économies durables et intégrées dans leur bassin régional
a) Faire des outre-mer des territoires pionniers en matière d'économie verte et bleue

(1) Améliorer la gestion de l'eau et l'assainissement

Comme l'a reconnu la ministre des outre-mer devant la délégation, « le problème des réseaux d'eau dans les territoires d'outre-mer est aiguisé par la crise. Cette question est essentielle et se pose différemment suivant les territoires »152(*). La période de confinement a été en effet particulièrement difficile à traverser pour les populations ultramarines ne disposant pas d'un réseau de distribution performant et continu, en particulier en Guadeloupe, en Guyane et à Mayotte. En Guadeloupe, des « tours » d'eau sont organisés pour réguler l'approvisionnement en eau. Au sein du territoire mahorais, l'eau manque dans 29 % des résidences principales, soit deux fois plus qu'en Guyane (14 %)153(*).

Déjà difficilement acceptable en temps normal, les carences dans l'accès à l'eau potable sont particulièrement préjudiciables en temps de crise sanitaire. Outre son utilité pour le lavage des mains, l'accès à une eau potable permet la limitation de la propagation des autres maladies hybrides liées à la consommation d'eau non potable. Cette ressource a manqué au moment même où son besoin était le plus grand. Lors du confinement, ces carences ont même conduit le CHU de Guadeloupe à demander aux patients, en raison du caractère intermittent de la quantité et de la qualité de l'eau, à venir avec leur propre bouteille d'eau154(*).

Le sénateur et ancien ministre Victorin Lurel a alerté devant la délégation des dangers de cette situation : « à Mayotte, on ne peut pas lutter contre le Covid-19 lorsque l'on sait que près de la moitié de la population n'est pas raccordée aux réseaux d'eau potable. En Guadeloupe, sur 32 communes, 5 à 7 communes n'ont pas, par endroit, d'accès à l'eau. Comment faire les gestes barrières lorsque vous n'avez pas accès à l'eau ? Il y a un problème de mise à niveau des investissements pluriannuels. Avec l'État, il faut une confiance retrouvée dans les mesures qui devront être prises »155(*).

La Guadeloupe dispose pourtant d'une importante ressource en eau, parmi les plus élevées au niveau mondial, avec un potentiel disponible de 7 000 m par habitant et par an contre 3 000 m3 dans l'Hexagone156(*). A priori, cette production est largement suffisante pour couvrir la consommation finale de chaque guadeloupéen. Cependant, seulement 4 sur 10 m produits arrivent à un compteur. 60 % de l'eau est ainsi perdue du fait du mauvais entretien des réseaux de distribution157(*).

La gouvernance et le financement du service public de l'eau apparait aujourd'hui inefficace. Depuis la loi NOTRe du 7 août 2015, la compétence « eau et assainissement » est dévolue aux intercommunalités (EPCI). Toutefois, ces dernières disposent d'une capacité d'autofinancement très limitée. L'audit réalisé par le gouvernement sur l'eau potable en Guadeloupe en 2018158(*) rappelait que « les budgets des services d'eau sont exsangues, avec des capacités d'auto-financement limitées, voire négatives pour les plus importants, interdisant presque tout investissement. La destruction d'épargne brute a été estimée à 12 millions d'euros par an par le cabinet Espélia pour l'ensemble de la Guadeloupe » alors que « le besoin de financement total est de l'ordre de 800 à 900 millions pour 10 à 15 ans de travaux » estime M. Victorin Lurel159(*).

Mme Annick Girardin reconnaît que « la dégradation des services rendus aux usagers, les fuites, les pannes conduisent à une perte de confiance, donc à des impayés et à des difficultés d'investissement » et appelle à « sortir de cette spirale »160(*).

Le plan « Eau DOM », acté en 2016 par l'État en partenariat avec l'AFD et la Caisse des dépôts, a vocation à résoudre ces difficultés de fonctionnement et de gestion du service des eaux en outre-mer. Pour ce faire, ce texte conditionne les capacités techniques et financières sous la forme de la signature de contrats de progrès entre autorités organisatrices et financeurs. À ce titre, la ministre des outre-mer a confirmé que « le plan d'actions prioritaires pour la Guadeloupe est doté de 71 millions d'euros. À Mayotte, ce sont 67 millions d'euros qui sont consacrés à l'eau potable et à l'assainissement »161(*).

Ce plan s'intègre cependant dans un horizon de moyen-long terme, incompatible avec l'urgence des besoins de la population. La période de confinement a confirmé le caractère inopérant des tours d'eau. Une intensification des investissements de court terme pour la rénovation des infrastructures des réseaux est donc aujourd'hui indispensable.

Proposition n° 52 : Accélérer le déploiement du plan « Eau Dom » pour améliorer la gestion de l'eau et l'assainissement en outre-mer.

(2) Former un « laboratoire » innovant dans le développement des énergies renouvelables

Les outre-mer concentrent 80 % de la biodiversité française. Cette richesse offre des perspectives de croissance durable et vertueuse grâce à l'économie verte. En 2019, l'économie verte ultramarine représentait uniquement 2,8 % du tissu entrepreneurial (6 792 entreprises), 3,9 % de l'emploi marchand (19 624 emplois) et 2,2 % des financements bancaires (665 millions d'euros)162(*).

En Nouvelle-Calédonie, l'économie verte a encore un poids limité comme l'a soulevé Monsieur Olivier Fagnot, directeur de l'Institut de la statistique et des études économiques (ISEE) de Nouvelle-Calédonie, « 80 % de l'électricité est produite par des usines thermiques (hydrocarbures et charbon) et moins de 10 % par le solaire et l'éolien. La Nouvelle-Calédonie est un haut lieu de biodiversité, aujourd'hui insuffisamment valorisée. Celle-ci offre un potentiel immense de création de richesses. Pour préserver cette biodiversité, des investissements importants et la création de nouvelles activités sont en effet nécessaires »163(*).

Pourtant, la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a affirmé une volonté de couvrir à hauteur de 50 % du mix énergétique des énergies renouvelables en 2020 et atteindre l'autonomie énergétique d'ici 2030. Or, cette ambition n'est pour l'instant pas suffisamment portée puisque la part de consommation d'énergie fossile en outre-mer reste élevée164(*) (à travers les centrales thermiques fonctionnant au charbon et au fioul notamment) à l'exception de la Guyane (70,8 % de part d'énergie renouvelable dans le mix énergétique).

Les centrales hydrauliques en Guyane, en Polynésie française et à La Réunion permettent à ces territoires de présenter les mix électriques ultramarins contenant le plus d'énergies renouvelables (respectivement 71 %, 37 % et 32 % en 2017), mix supérieurs à celui de l'Hexagone (18 %)165(*). Les outre-mer pourraient devenir des « laboratoires » innovants en matière d'énergie renouvelables, tout en prenant en compte les difficultés renforcées de stockage de cette production du fait notamment des aléas climatiques.

Proposition n° 53 : Valoriser davantage les richesses de la biodiversité ultramarine et faire des outre-mer des territoires pionniers en matière d'économie verte.

(3) Développer davantage les « hubs » portuaires pour renforcer l'attractivité maritime

Comme le rappelle, pour la Nouvelle-Calédonie, M. Olivier Fagnot, directeur de l'ISEE, « la mer a longtemps été considérée par le territoire comme un facteur d'isolement. Aujourd'hui, elle est heureusement davantage perçue comme un outil potentiel de croissance »166(*). Forte de ces onze millions de km² de zone économique exclusive et d'espaces maritimes, dont 97 % sont du fait des territoires ultramarins, la France représente la deuxième puissance maritime du monde167(*).

Les outre-mer permettent une présence dans des zones géographiques stratégiques mondiales à savoir la zone Caraïbe, l'Océan Indien, l'Atlantique nord et le Pacifique. En 2015, Port-Réunion, Pointe-à-Pitre, Fort-de France et Nouméa se classaient parmi les dix premiers ports français de trafic de conteneurs168(*). Cependant, les activités maritimes ultramarines représentent seulement 2,4 % de l'emploi marchand (12 500 emplois) et 3,5 % du tissu entrepreneurial marchand (8 800 entreprises)169(*).

Les liaisons maritimes demeurent fondamentales pour les économies d'outre-mer. Pour preuve, plus de 99 % des importations à Wallis-et-Futuna sont effectuées par cette voie (entre 42 et 50 millions d'euros par an)170(*). Selon l'OCDE171(*), le trafic de conteneurs devrait tripler d'ici 2035 pour atteindre 16,2 milliards de tonnes. Cette prévision offre une opportunité indéniable pour le développement de l'économie bleue post-Covid.

Cette perspective d'internationalisation accrue des ports ultramarins, de transformation en « hubs » portuaires et de plateformes de transbordement est confrontée cependant à un déficit d'infrastructures. M. Olivier Fagnot rapportait qu'« actuellement, un grand navire public ou privé doit faire son carénage en Nouvelle-Zélande ou en Australie. La Nouvelle-Calédonie a l'avantage d'avoir le premier port autonome des outre-mer avec Nouméa, grâce à l'exportation du minerai. Elle pourrait étoffer son action et servir de port intermédiaire dans la zone Pacifique »172(*).

De ce fait, il est nécessaire de préparer et accompagner les outre-mer vers une amélioration de leur connectivité maritime par des infrastructures portuaires compétitives. La crise Covid-19 doit être l'occasion de renforcer encore le développement du fret maritime au regard des limites actuelles du fret aérien.

Proposition n° 54 : Investir dans l'économie bleue et faire des ports ultramarins de véritable « hubs » portuaires pour renforcer l'attractivité maritime des territoires.

b) Renforcer l'intégration régionale et européenne

(1) Faciliter la coopération régionale des territoires

« On parle beaucoup de coopération régionale, mais celle-ci se concrétise assez peu. En cette période de crise, chaque territoire s'est complètement refermé sur lui-même et la coopération régionale a été largement oubliée »173(*) a déploré la ministre des outre-mer devant la délégation.

Néanmoins, l'esprit de solidarité s'est bien concrétisé durant le confinement. Dans un cadre national et régional, les évacuations sanitaires entre Mayotte et La Réunion sont l'illustration de cette coopération. Dans une autre mesure, la dimension internationale et régionale s'est exprimée à travers la venue le 26 juin, en Martinique, d'une délégation de quinze médecins cubains pour une période de deux mois. Cette initiative novatrice, puisqu'il s'agit de la première mission de ce genre sur le territoire français, s'applique également pour les territoires ultramarins ancrés dans le bassin régional à savoir La Guyane, Saint-Martin, Saint-Barthélemy ou encore Saint-Pierre-et-Miquelon.

L'État reconnait par ailleurs aux territoires ultramarins des compétences en matière de coopération régionale.

Ainsi, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie sont membres à part entière de plusieurs organisations régionales politiques, généralistes et environnementales. La Guadeloupe, la Martinique et Saint-Martin ont adhéré en qualité de membre associé à l'association des États de la Caraïbe en leur nom propre. Des mécanismes de dialogue régulier sont également mis en place avec les pays frontaliers comme par exemple entre la Guyane et le Brésil.

Toutefois, Mme Marie-Anne Poussin-Delmas, président de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et directeur général de l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM), précisait que « malgré les efforts engagés, la part du commerce régional dans le total des importations baisse dans toutes les géographies, à l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis-et-Futuna, dont l'intégration régionale est significativement plus forte »174(*).

Comme l'a rappelé la crise, les territoires ultramarins, dépendant des approvisionnements hexagonaux, ont tout intérêt à accroître de manière significative leurs échanges régionaux. Le renforcement de la coopération régionale devra constituer un des axes majeurs du développement économique des outre-mer.

Proposition n° 55 : Renforcer la coopération régionale des territoires ultramarins au sein de leur zone géographique.

(2) Mobiliser les fonds européens au service d'une meilleure résilience des territoires

L'ancien président de la Commission européenne M. Jean-Claude Junker, reconnaissait que sans les Régions ultrapériphériuqes (RUP) « l'influence de l'Europe à travers le monde serait moindre. Sans vous, nous existerions moins »175(*). Les RUP bénédicient des fonds européens structurels et d'investissements (FESI ; près de 7 milliards d'euros pour les RUP françaises sur la programmation 2014-2020). Parmi ces fonds figure le Fonds européen pour le développement régional (FEDER) qui contribue « à la correction des principaux déséquilibres régionaux de l'Union par une participation au développement et à l'ajustement structurel des régions en retard de développement »176(*).

Les Pays et territoires d'outre-mer (PTOM) ont quant à eux un statut d'association avec l'Union européenne dont « le but est la promotion du développement économique et social des pays et territoires, et l'établissement de relations économiques étroites entre eux et l'Union dans son ensemble »177(*). Les PTOM bénéficie du Fonds européen de développement (FED) et leur relation avec l'UE est définie par une Décision d'association outre-mer (DAO).

« United Congress French and Dutch Saint-Martin » :
une structure de coopération à déployer post-Covid

Les mesures de confinement entreprises pour contenir la propagation du Covid-19 ont conduit à une situation inédite à Saint-Martin. En effet, pour la première fois depuis 372 ans, la frontière terrestre a été fermée entre Saint-Martin (collectivité d'outre-mer française ayant le statut européen de RUP) et Sint-Maarten (entité du Royaume quadripartite des Pays-Bas ayant le statut européen de PTOM).

Plus que jamais, la crise sanitaire a démontré la nécessité de mettre en place un cadre juridique et politique favorisant, et consolidant, la coopération entre les deux parties de l'île. Pour ce faire, Daniel Gibbs, président du Conseil territorial de Saint-Martin, a relancé le projet d'une autorité de gestion intégrée dénommée « Congrès de Saint-Martin » (ou « United Congress French and Dutch Saint-Martin ») qui offrirait le cadre d'un exercice conjoint des compétences de la collectivité française de Saint-Martin et du pays de Sint-Maarten dans un certain nombre de domaines utiles à leur coopération.

Du fait de la crise, de nombreux fonds européens ne seront pas consommés. Un premier plan de réallocation de 37 milliards de fonds de la politique de cohésion pour lutter contre les conséquences du Covid-19 a été adopté le 13 avril 2020 ouvrant la voie.

Proposition n° 56 : Faciliter la réaffectation des fonds européens 2014-2020 non consommés des programmes de cohésion vers des mesures d'urgence et de relance.

L'AFD fait partie des agences habilitées par la Commission européenne à bénéficier de délégations de gestion de fonds européens (et notamment les fonds FED) dans les États étrangers.

Depuis 2008, plus de 200 projets de l'AFD ont ainsi bénéficié des fonds de l'UE, pour un montant d'environ 1,7 milliard d'euros. Dans les RUP, les régions sont les autorités de gestion des fonds européens. L'AFD ne peut donc pas se substituer à elles.

Cependant, des projets à l'échelon régional nécessitent de mobiliser à la fois des fonds FED, mais également des Fonds européens de développement régional (FEDER) Interreg gérés par les RUP. Ces fonds FEDER risquent d'être sous-consommés, avec de possibles dégagements d'office à la fin de la programmation 2014-2020.

Dans le contexte actuel, confier à l'AFD la responsabilité de ces projets FED-FEDER dans le domaine de la coopération régionale sanitaire serait particulièrement utile. Par exemple, s'agissant du réseau de surveillance épidémiologique de la commission de l'océan Indien, l'Union européenne devrait permettre à l'AFD de mobiliser en plus des fonds FED des fonds Interreg et intégrer ainsi La Réunion dans ce projet régional.

Ainsi, cette contribution européenne, à l'égard des RUP et PTOM, doit être renforcée afin de faciliter et inciter la démarche d'intégration régionale des outre-mer dans sa dimension économique, sociale et sanitaire.

Proposition n° 57 : Permettre un appui financier et en ingénierie de l'AFD pour les projets de coopération régionale permettant un mixage de fonds FED et FEDER.

2. Dynamiser les territoires en misant sur la jeunesse et l'investissement dans le capital humain

a) Des carences en termes de qualification et un bilan démographique disparate selon les territoires

La jeunesse ultramarine constitue près de la moitié de la population des outre-mer. À Mayotte, 70 % de la population a moins de 30 ans, près de 60 % pour la Guyane178(*) et plus 40 % pour Saint-Martin, La Réunion, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna179(*). Cette croissance démographique continuera à progresser significativement, puisqu'il est prévu d'ici 2030, un doublement du nombre de jeunes de moins de vingt ans en Guyane.

A contrario, aux Antilles, le vieillissement de la population s'accentue, amplifiant les craintes d'un marché de l'emploi non viable à terme. « En 2016, un quart de la population martiniquaise avait plus de 60 ans, 23 % en Guadeloupe »180(*) relève Monsieur Olivier Léna, directeur régional de l'INSEE Antilles-Guyane. Ce phénomène est particulièrement marqué à Marie-Galante qui fait face à un repli démographique important et détient la plus faible densité de population de Guadeloupe (70 habitants/km²). La population y est passée de 16 340 habitants en 1962 à 11 070 habitants en 2014. L'âge moyen y était de 44,8 ans en 2014 contre 39,1 ans pour le reste de la Guadeloupe181(*).

Mme Marie-Anne Poussin-Delmas indiquait par ailleurs que « la Martinique perd 4 000 consommateurs par an et ces territoires perdent, du coup, en attractivité pour les jeunes. Tout ceci va pénaliser les entreprises en termes de recrutement »182(*).

Les investissements en capital humain, en particulier à destination de la jeunesse sont indispensables afin d'assurer un avenir de croissance aux territoires ultramarins. Les difficultés sont aujourd'hui très grandes puisque selon une étude réalisée par le ministère de l'éducation nationale, la part de jeunes de 18 ans en difficulté de lecture atteint entre 30 et 75 % dans les DROM (27,6 % à La Réunion, 30,4 % en Martinique, 33 % en Guadeloupe, 48,4 % en Guyane et 74,9 % à Mayotte)183(*) contre 10 % sur l'ensemble de la France. De plus, en 2018, le taux de chômage en outre-mer est en moyenne de 21,7 % contre 8,8 % au niveau national. Le territoire le plus touché est La Réunion où le chômage atteint 28 % dont 42 % sont des jeunes184(*).

L'emploi, la formation et le niveau de qualification des ultramarins demeurent moins élevés que dans l'Hexagone. C'est pourquoi les étudiants ayant la possibilité de le faire, choisissent la voie de la mobilité, hors de leur territoire respectif, sans garantie de retour. Ces choix pénalisent les territoires en termes de compétence, d'innovation productive et d'inversion de la courbe de la baisse démographique.

b) Enrichir la formation ultramarine pour des emplois qualifiés et attractifs dans les territoires

M. Olivier Léna indique qu'« un élément essentiel pour la croissance est la formation qualifiante. Les jeunes les mieux formés quittent ces territoires. Il faut trouver le moyen de capter cette jeunesse tentée par la métropole, de soutenir les projets innovants et d'accompagner les jeunes entrepreneurs»185(*).

La politique d'attractivité des territoires ultramarins en termes de formation et de capital humain doit être amplifiée avec un processus de sécurisation des parcours des étudiants en réponse à la crise. Le Plan « Priorité jeunesse » adopté dans le cadre du Comité interministériel de la jeunesse (CIJ) en 2015 constituait une avancée majeure mais doit désormais s'adapter aux conséquences du Covid-19.

En effet, la crise économique et sociale qui s'annonce peut constituer un frein d'attractivité pour les étudiants souhaitant rentrer dans leur territoire par peur d'un manque de débouchés et d'obtention d'un emploi.

Pour Mme Marie-Anne Poussin-Delmas, « les formations doivent être pensées pour pouvoir offrir des débouchés sur place, en outre-mer. C'est une approche intégrée qui doit prévaloir. L'apprentissage en outre-mer est par ailleurs relativement peu développé. À l'heure où les formations métropolitaines intègrent des cursus en Chine ou dans des destinations étrangères, il y a probablement une carte à jouer pour proposer aux jeunes des stages pratiques en outre-mer »186(*).

Proposition n° 58 : Enrichir la formation et l'apprentissage pour l'accès à des emplois qualifiés dans les territoires ultramarins et inscrire dans les cursus hexagonaux des formations en outre-mer (stage, échanges universitaires...).


* 152 Audition de Mme Annick Girardin, ministre des outre-mer, 14 mai 2020.

* 153 Chiffres 2017, « Évolution des conditions de logement à Mayotte », INSEE, 29 août 2019.

* 154 https://la1ere.francetvinfo.fr/guadeloupe/basse-terre/capesterre-belle-eau/detresse-agents-hopital-capesterre-belle-eau-faute-eau-815508.html

* 155 Audition de la présidente de l'Association des chambres de commerce et d'industrie des outre-mer. (ACCIOM), 23 avril 2020.

* 156 « Audit sur l'eau potable en Guadeloupe », Rapport CGEDD n° 012150-01 établi par Aline Baguet et Alby Schmitt (CGEDD) Marc-René Bayle (IGA) François Werner (IGF), Mai 2018, p. 14.

* 157 Ibid, p.20.

* 158 Ibid.

* 159 Audition de Mme Annick Girardin, ministre des outre-mer, 14 mai 2020.

* 160 Ibid.

* 161 Ibid.

* 162 « L'Économie verte dans les outre-mer », Rapport IEDOM - IEOM, mars 2019.

* 163 Table ronde « données statistiques et perspectives économiques », 18 juin 2020.

* 164 L'atteinte des objectifs en matière de part des énergies renouvelables s'avère difficile en raison de la consommation énergétique au sein du secteur des transports, qui recourt exclusivement à de l'énergie fossile. Ainsi, 65 % de la consommation finale d'énergie relève de l'usage de carburant dans le secteur des transports dans les DOM, contre moins d'un tiers en métropole. « L'Économie verte dans les outre-mer », Rapport IEDOM - IEOM, mars 2019.

* 165 « L'Économie verte dans les outre-mer », Rapport IEDOM - IEOM, mars 2019.

* 166 Table ronde « données statistiques et perspectives économiques », 18 juin 2020.

* 167 Derrière les États-Unis et devant l'Australie.

* 168 « L'économie bleue dans l'Outre-mer », IEDOM - IEOM, Janvier 2018, p. 1.

* 169 Ibid.

* 170 « L'économie bleue dans l'Outre-mer », IEDOM - IEOM, Janvier 2018, p.16.

* 171 Oversupply in the shipbuilding industry, OCDE, 2015, reprenant une projection de Sea Europe.

* 172 Table ronde « données statistiques et perspectives économiques », 18 juin 2020.

* 173 Audition de Mme Annick Girardin, ministre des outre-mer, 14 mai 2020.

* 174 Table ronde « données statistiques et perspectives économiques », 18 juin 2020.

* 175 Discours au Forum des régions ultrapériphériques, Bruxelles, mars 2017.

* 176 Article 176 Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

* 177 Article 198 du TFUE.

* 178 Rapport du député Victorin LUREL fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi (n° 4000) de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, 28 septembre 2016.

* 179 Plan Jeunesse outre-mer « Un défi pour aujourd'hui un pari pour l'avenir », 2015.

* 180 Table ronde « Données statistiques et perspectives économiques », 18 juin 2020.

* 181 « Marie-Galante : un territoire agricole qui se tourne vers le développement durable », INSEE, 12 juin 2018.

* 182 Table ronde « données statistiques et perspectives économiques », 18 juin 2020.

* 183 Rapport du député Victorin Lurel fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi (n° 4000) de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, 28 septembre 2016.

* 184 « Emploi et chômage dans les DOM : l'écart avec la métropole reste marqué », INSEE, Ludovic Audoux, Claude Mallemanche (mission appui DOM, INSEE) 24/06/2019.

* 185 Table ronde « Données statistiques et perspectives économiques », 18 juin 2020.

* 186 Table ronde « Données statistiques et perspectives économiques », 18 juin 2020.