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Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements

15 septembre 2020 : Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements ( rapport d'information )

COMPTES RENDUS DES RÉUNIONS PLÉNIÈRES
DE LA MISSION D'INFORMATION

Réunion constitutive

(Mardi 25 février 2020)

- Présidence de M. Pierre Louault, président d'âge -

M. Pierre Louault, président d'âge. - En ma qualité de président d'âge, il me revient de présider la réunion constitutive de notre mission d'information sur le rôle, la place et les compétences des départements dans les régions fusionnées, aujourd'hui et demain.

Cette mission d'information a été créée en application du droit de tirage des groupes politiques, prévu à l'article 6 bis du Règlement du Sénat. Le groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE) en a formulé la demande lors de la Conférence des Présidents du 28 janvier dernier, et celle-ci en a pris acte.

Les vingt-et-un membres de la mission ont été nommés, sur proposition de l'ensemble des groupes politiques, lors de la séance publique du mercredi 19 janvier.

Il nous appartient à présent de désigner le président de la mission.

Aux termes de l'article 6 bis du Règlement du Sénat, « La fonction de président ou de rapporteur est attribuée au membre d'un groupe minoritaire ou d'opposition, le groupe à l'origine de la demande de création obtenant de droit, s'il le demande, que la fonction de président ou de rapporteur revienne à l'un de ses membres. »

En l'occurrence, le groupe CRCE demande que lui sont attribuée la fonction de rapporteur. Pour la fonction de président, j'ai reçu la candidature de notre collègue Arnaud Bazin.

La mission d'information procède à la désignation de son président, M. Arnaud Bazin.

- Présidence de M. Arnaud Bazin, président -

M. Arnaud Bazin, président. - Je vous remercie de votre confiance. C'est un honneur et un plaisir pour moi de présider les travaux de cette mission d'information, qui porte sur un sujet majeur pour l'avenir de notre organisation territoriale, pour la proximité de l'action publique et la qualité du service rendu à nos concitoyens. Je remercie le groupe CRCE d'avoir pris l'initiative de sa création.

Je suis un pur élu local : maire d'une commune de 13 000 habitants pendant seize ans, conseiller général puis départemental depuis 1998, président du conseil départemental durant les sept années qui ont précédé mon entrée au Sénat en 2017. En tant que président du conseil départemental, j'ai vécu la mise en place de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi Maptam et de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe. J'ai connu les difficultés financières liées à l'explosion des dépenses sociales - notamment du revenu de solidarité active (RSA) - alors que les dotations de l'État diminuaient de 40 %. Je suis venu au Sénat avec l'idée de participer à la défense de cet échelon de proximité qu'est le département. Cette mission d'information est donc tout à fait pertinente et je suis enthousiaste à l'idée de la présider.

Le groupe qui a demandé la création d'une mission d'information au titre de son droit de tirage obtient de droit, s'il le demande, que la fonction de président ou de rapporteur revienne à l'un de ses membres. Le groupe CRCE propose le nom de Mme Cécile Cukierman pour être rapporteure.

La mission d'information procède à la désignation de sa rapporteure, Mme Cécile Cukierman.

M. Arnaud Bazin, président. - Nous allons maintenant désigner les vice-présidents, de manière à ce que, conformément à l'usage, les deux groupes ayant les effectifs les plus importants aient chacun deux représentants au bureau - président et rapporteur compris - et à ce que tous les autres groupes aient chacun un représentant.

Je suis saisi des candidatures suivantes : pour le groupe Les Républicains, Mme Frédérique Puissat ; pour le groupe socialiste et républicain, Mme Laurence Harribey et M. Didier Marie ; pour le groupe de l'Union centriste, M. Bernard Delcros ; pour le groupe La République en Marche, Mme Patricia Schillinger ; pour le groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE), M. Éric Gold ; pour le groupe Les Indépendants - République et territoires, M. Franck Menonville.

La mission d'information procède à la désignation des autres membres de son bureau : Mmes Frédérique Puissat et Laurence Harribey, MM. Didier Marie et Bernard Delcros, Mme Patricia Schillinger, MM. Éric Gold et Franck Menonville.

M. Arnaud Bazin, président. - Conformément au Règlement du Sénat, notre mission d'information devra avoir achevé ses travaux avant la fin de l'année parlementaire, le 30 septembre 2020. Toutefois, étant donné que le Sénat doit être renouvelé partiellement au mois de septembre et vu le fait qu'il ne devrait y avoir cette année qu'une courte session extraordinaire au mois de juillet, il me paraît raisonnable de nous fixer pour échéance, pour l'adoption de notre rapport, la fin du mois de juin ou la première semaine du mois de juillet.

Je vous propose d'entamer notre cycle d'auditions la semaine du 23 mars, à l'issue des élections municipales, avant d'organiser plusieurs déplacements en région, à la rencontre des élus et des autres acteurs locaux, probablement à compter de la deuxième quinzaine du mois d'avril.

M. André Reichardt. - Permettez-moi d'attirer votre attention sur les jours et heures de convocation de notre mission d'information, afin qu'ils ne se chevauchent pas avec la séance publique.

M. Arnaud Bazin, président. - Nous y veillerons.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Je vous remercie de votre confiance. Je sais pouvoir travailler avec l'ensemble des membres de la mission dans un état d'esprit partagé de défense des collectivités territoriales, même si nous ne serons pas toujours unanimes.

Lorsque le gouvernement de Manuel Valls a présenté le projet de loi NOTRe en juin 2014, il affichait explicitement l'intention de supprimer les départements à l'horizon de 2020, conformément aux préconisations formulées par les commissions Attali et Balladur. Le discours a progressivement évolué au cours de la navette parlementaire, mais le Gouvernement a continué à envisager la suppression des départements en milieu urbain, à une échéance rapprochée.

Nous sommes en 2020 et les départements ont survécu ! Leur existence ne semble plus, aujourd'hui, frontalement remise en cause. Il n'en demeure pas moins que le département est aujourd'hui un échelon territorial fragilisé. Ses compétences, vous le savez, ont été considérablement réduites par la loi NOTRe, au profit des régions et des intercommunalités, tout particulièrement des métropoles. Le département s'est recentré sur ses missions dans le domaine social, que personne ne veut assumer à sa place, mais où ses marges de manoeuvre sont limitées. Il a également été consacré en tant qu'échelon de la « solidarité territoriale », mais cette compétence reste mal définie et n'a pas acquis toute la consistance que l'on pourrait souhaiter. Il continue d'assumer quelques attributions plus ponctuelles mais très coûteuses, comme la gestion des collèges ou de la voirie départementale.

En outre, beaucoup de départements n'ont plus aujourd'hui les moyens nécessaires au bon exercice des compétences qu'ils ont conservées. Même si les situations diffèrent d'un département à l'autre, on observe partout un effet de ciseaux, avec des recettes qui se stabilisent et des dépenses contraintes qui augmentent. En outre, ceux qui supportent les dépenses les plus importantes au titre des allocations individuelles de solidarité sont aussi, généralement, ceux où les recettes tirées des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) sont le moins élevées. Enfin, la suppression de la taxe d'habitation et le transfert aux communes de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ont privé les départements du dernier levier fiscal sur lequel ils exerçaient un réel pouvoir de taux. À moyen ou long terme, la question de la soutenabilité de leur situation financière se pose et il ne faudrait pas que, à l'avenir, les choix politiques en matière d'organisation institutionnelle du pays soient dictés par les décisions financières d'aujourd'hui !

Cette situation, instable et préoccupante, a conduit le groupe CRCE à demander la constitution de cette mission d'information sur la place et les compétences des départements dans les régions fusionnées. En effet, dans les grandes régions issues de la refonte de la carte régionale en 2016, le besoin d'un échelon territorial intermédiaire entre la région et les intercommunalités, assumant des fonctions de solidarité sociale et territoriale, se fait tout particulièrement sentir. Certes, le même constat s'impose sans doute sur d'autres territoires, et les problématiques que nous devrons aborder sont, pour beaucoup d'entre elles, transversales.

Plusieurs pistes de réflexion s'ouvrent à nous.

Se posent, d'abord, des questions institutionnelles. Même s'il n'est pas question, dans le cadre de cette mission, d'approfondir les problèmes spécifiques aux régions parisienne, marseillaise ou lyonnaise, nous ne pourrons pas faire entièrement l'économie d'une réflexion sur l'articulation entre les départements et les métropoles, qui ont absorbé une partie de leurs compétences et de leurs ressources. Nous devrons également nous interroger sur les modalités de coopération entre les conseils régionaux et départementaux, voire sur un rapprochement institutionnel entre ces deux échelons - l'idée du conseiller territorial a ressurgi ces derniers mois... Enfin, nous devrons nous intéresser aux rapprochements en cours entre certains départements, notamment en Alsace : après les communes nouvelles, verra-t-on se multiplier les départements nouveaux ? À quels besoins ces fusions répondent-elles ? Faut-il les encourager, et comment ?

S'agissant des compétences des départements, il faudra faire le bilan des transformations opérées par la loi NOTRe et nous interroger sur les attributions que nous pourrions vouloir confier, demain, à cet échelon territorial. La compétence de solidarité territoriale du département répond à une nécessité évidente sur une grande partie du territoire, mais ses contours restent flous. Je pense aussi au soutien à l'économie de proximité, à l'articulation entre les compétences des départements en matière d'insertion sociale et professionnelle et celles des régions en matière d'emploi, ou encore au rôle que les départements pourraient être amenés à jouer en matière d'environnement.

Enfin, nous devrons nous interroger sur les réponses structurelles à apporter aux difficultés financières que connaissent les départements : nous ne pouvons nous satisfaire de voir se succéder les fonds d'urgence et les mécanismes de péréquation ad hoc !

Cette mission d'information ne concernera pas que les départements : elle devra s'intéresser aussi aux régions. Vous êtes nombreux à être, ou avoir été, des élus départementaux et nous ne sommes que trois conseillers régionaux en exercice. Mon objectif n'est pas de favoriser l'un ou l'autre niveau de collectivité, mais de réfléchir à leur place respective et à leur bonne articulation. Je suis conseillère régionale depuis 2004 et notre président a été à la tête d'un département : nous aurons donc une belle complémentarité.

Nous entamerons nos travaux à l'issue des élections municipales par l'audition de l'Assemblée des départements de France (ADF), qui pourra être réentendue en fin de mission, avant la remise de notre rapport, pour un échange de vues sur nos projets de recommandations.

Par la suite, la mission d'information pourrait entendre d'autres associations d'élus - Régions de France, l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), France Urbaine -, les administrations centrales concernées - notamment la Direction générale des collectivités locales (DGCL) -, des universitaires spécialistes de ces questions, voire des représentants du monde économique ou du secteur social.

Nous nous rendrons également sur le terrain, à la rencontre des élus et des autres acteurs locaux, au cours de trois ou quatre déplacements dans des régions telles que la Nouvelle-Aquitaine, Auvergne-Rhône-Alpes, la région Grand Est ou l'Occitanie.

Enfin, je projette d'envoyer à l'ensemble des conseils départementaux et régionaux un questionnaire sur leur situation actuelle. 

Les grandes orientations que je viens de tracer restent à affiner, et nous avons dès aujourd'hui l'occasion d'en discuter. Je suis heureuse de pouvoir compter sur votre engagement et votre expérience, car je sais que plusieurs d'entre vous ont exercé par le passé des responsabilités éminentes au sein de nos départements !

M. Benoît Huré. - Je suis un vieux routier des départements - depuis 1992 ! J'ai aussi eu des responsabilités à l'ADF au moment de la loi NOTRe. Je me souviens de nos débats pied à pied, notamment avec un ministre qui, dépité de ne pas réussir à supprimer les départements, avait menacé de les dévitaliser ! Il a malheureusement presque réussi : des cantons XXL ont été créés en milieu rural sans lien avec les bassins de vie ; on a assisté à l'effacement progressif du conseiller départemental de la vie économique et sociale de proximité ; le système du binôme a rendu complexe l'identification de l'interlocuteur ; à l'inverse, les conseillers régionaux sont très présents sur le terrain et assurent un travail de proximité.

M. André Reichardt. - Cela dépend...

M. Benoît Huré. - Enfin, les compétences sont parties vers les régions. Les compétences sociales sont certes magnifiques, mais nous ne faisons que mettre en oeuvre des normes nationales et ne versons même pas les allocations. De nombreux départements sont financièrement à genoux, car l'État s'est éloigné de plus en plus d'une compensation raisonnable et le reste à charge est très important. Chaque année, se joue un mini-drame au cours duquel les départements s'écharpent sur un fonds d'urgence. Une ministre avait assuré que les départements seraient maintenus la tête hors de l'eau, car aucune structure n'est en mesure de reprendre leurs compétences... Je suis donc très préoccupé de l'avenir.

M. Bernard Delcros. - Je tiens à remercier notre collègue Cécile Cukierman et son groupe d'avoir eu l'initiative de cette mission d'information, car elle arrive au bon moment : nous avons désormais le recul nécessaire pour faire le bilan de la mise en oeuvre de loi NOTRe et de la création des grandes régions et des métropoles. En outre, nous devrions prochainement examiner le projet de loi Décentralisation, différenciation, déconcentration, dit 3D. Nos propositions pourront avoir une traduction législative.

M. André Reichardt. - Je tiens à mon tour à remercier le groupe CRCE de cette initiative, car il est utile de faire un point de situation - l'évaluation de la loi NOTRe n'a pas encore été faite - et de s'interroger sur l'avenir.

En ma qualité d'Alsacien, je serai tout particulièrement intéressé par la situation de la région Grand Est, au regard notamment de la création de la Collectivité européenne d'Alsace. Cette collectivité, issue de la fusion de deux départements, n'est pas autre chose, à mes yeux, qu'un département auquel on a accordé quelques maigres compétences d'État : la région lui a refusé tout transfert et même toute délégation de compétences. Lors du vote de la loi du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace, les parlementaires étaient presque unanimes à considérer qu'il ne s'agissait que d'une première étape, mais cela ne fonctionne pas vraiment. Quelles sont les perspectives d'avenir pour cette collectivité, en termes de compétences, mais aussi de financement ?

Nous allons avoir quelques difficultés à articuler nos travaux avec le projet de loi 3D dont le calendrier d'examen parlementaire est encore flou. Le volet différenciation du projet de loi m'intéresse particulièrement : le rôle et les compétences des départements ne seront peut-être pas tous les mêmes !

M. Didier Rambaud. - Élu départemental de l'Isère depuis 1998, j'ai connu les hauts et les bas des départements depuis vingt ans : je confirme qu'ils ont eu chaud en 2014 ! S'il n'y avait pas eu l'obstacle constitutionnel, les départements auraient aujourd'hui disparu.

Je suis préoccupé de la montée en puissance des métropoles : le département de l'Isère risque de se transformer en puzzle, en patchwork autour de Grenoble ! Je propose d'entendre l'Assemblée des communautés de France (AdCF), car les communautés contractualisent avec les régions et pourraient, demain, le faire avec les départements.

M. Benoît Huré. - Il est important, en effet, d'entendre les représentants des communautés de communes, qui s'occupent de la vie quotidienne de nos concitoyens.

Mme Laurence Harribey. - Je n'ai jamais exercé de mandat départemental, mais je suis actuellement conseillère régionale de Nouvelle-Aquitaine et j'ai été longtemps maire d'une petite commune rurale et vice-présidente d'une communauté de communes. Je remercie le groupe CRCE d'avoir proposé cette mission d'information qui arrive à point nommé, car les concertations territoriales sur le projet de loi 3D sont en cours.

Je fais partie de ceux qui pensent que l'existence du département est désormais garantie par la création de régions XXL : c'est désormais un échelon incontournable dans des régions trop grandes pour assurer la proximité nécessaire. Les régions recherchent cette proximité au travers de la redéfinition de leurs relations avec les départements.

Nous devrons aussi nous interroger sur les métropoles, sur la péréquation et sur l'équilibre urbain-rural.

Soyons innovants et raisonnons en partant des services rendus à nos concitoyens - politique de l'eau, politique de la petite enfance, politique de l'accès aux services publics sur les territoires, etc. -, plutôt qu'en nous focalisant sur les questions institutionnelles. Il faudrait ajouter le « C » de coopération au projet de loi 3D. L'enjeu d'avenir, ce sont des coopérations territoriales, plus que de nouvelles architectures politico-administratives.

Permettez-moi de vous faire part de mon expérience d'ancienne présidente de la mission d'information du Sénat sur la sous-utilisation chronique des fonds européens en France : les auditions sont certes intéressantes, mais n'oublions pas de prendre le temps de partager entre nous nos expériences et nos cultures territoriales respectives : nous avons des choses à dire. Notre rapport doit être l'émanation de cette réflexion commune.

M. Jean-Marc Boyer. - Je salue l'initiative prise. J'ai beaucoup souffert quand j'ai vu la loi NOTRe votée au Sénat, mais on m'a expliqué que les départements auraient sinon disparu !

Il y a une grande incohérence dans le découpage des communautés de communes et des cantons : les citoyens ne savent plus vers qui se tourner. Cela conduit à une immense incompréhension, néfaste pour le fonctionnement de la démocratie. Même les élus - je pense aux nouveaux maires de mars prochain - ne se retrouvent plus dans le patchwork qu'est devenue notre organisation territoriale. Il est indispensable de redonner cohérence et clarté au découpage des territoires et à la répartition des compétences.

M. Pierre Médevielle. - Je remercie le groupe CRCE de nous réunir autour de ce sujet si important. Notre organisation territoriale actuelle ne satisfait pas grand monde et nous coûte très cher. Il faut commencer par une clarification des compétences. La diversité, c'est bien, mais c'est compliqué. Chaque département, chaque région est un cas particulier. Dans mon département de la Haute-Garonne, la métropole et le département sont en quasi-guerre pour l'exercice de la compétence de soutien à l'économie, avec les enjeux politiques qui s'y attachent : cela devient ridicule et ce sont des territoires en souffrance qui payent les pots cassés !

Chez moi, on ne voit pas souvent les conseillers régionaux. J'aimais bien l'idée du conseiller territorial, qui permet de créer de la proximité.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Chacun apporte ici son expérience de terrain, et nos expériences sont toutes différentes. Je veux souligner que l'objectif de cette mission ne saurait être de bâtir un contre-projet au projet de loi 3D. Tout ne passe pas par la loi : mon ambition est aussi de mettre en lumière les pratiques du terrain. Il nous faudra d'ailleurs choisir des axes de réflexion, car nous ne pourrons pas, en quelques mois, aborder la question des départements sous toutes ses facettes. Il y aura inévitablement des frustrations...

M. Arnaud Bazin, président. - Je suis bien conscient du challenge qui nous attend tous dans le délai qui nous est imparti : autant de départements, autant de situations différentes. La distinction entre départements urbains et départements ruraux ne constitue plus qu'une grille de compréhension très partielle. Les métropoles et la fusion des grandes régions ont accru cette différenciation. Aucun département n'est superposable. Gardons à l'esprit cette très grande diversité des départements pour organiser nos auditions.

Audition de M. Dominique Bussereau,
président de l'Assemblée des départements de France,
président du département de Charente-Maritime

(Mardi 9 juin 2020)

M. Arnaud Bazin, président. - Nous accueillons Dominique Bussereau, président de l'Assemblée des départements de France (ADF), pour évoquer le rôle, la place et les compétences des départements dans les régions fusionnées. Je salue mes collègues présents en téléconférence et vous prie d'excuser Mme la rapporteure, qui nous rejoindra dans quelques instants.

Nous avons envoyé à l'ADF un questionnaire nourri auquel il pourra nous être répondu par écrit. Monsieur le président Bussereau va nous extraire la substantifique moelle de cette réponse dans un propos liminaire, avant que nous l'interrogions plus avant.

M. Dominique Bussereau, président du conseil départemental de la Charente-Maritime, président de l'Assemblée des départements de France. - Les présidents des conseils départementaux de l'Aube, Philippe Pichery, et de la Somme, Laurent Somon, complèteront mes propos.

L'affaire de la fusion des régions a témoigné d'une grande improvisation. Au cours de la même nuit et au fur et à mesure des discussions élyséennes, la région Poitou-Charentes est ainsi passée de la région Pays-de-la-Loire au Centre-Val de Loire, avant d'être rattachée, comme nous le souhaitions, à la Nouvelle-Aquitaine, Bordeaux étant naturellement notre capitale économique, politique, médiatique et sportive. Le Limousin nous a rejoints sans que nous en ayons été préalablement informés.

L'instauration de très grandes régions a permis aux départements de s'affirmer et de se rapprocher. Comme dans la plupart des régions, nous avons mis en place des réunions des présidents de département, des directeurs généraux des services, des vice-présidents... Notre objectif est de travailler ensemble pour parvenir à des positions communes. À l'époque de la discussion de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, dont le rapporteur à l'Assemblée nationale était Olivier Dussopt, j'avais fondé de grands espoirs dans la création des conférences territoriales de l'action publique (CTAP). Force est de reconnaître que ces espoirs étaient infondés. Les CTAP réunissent trop de monde et, au bout de quelques réunions, plus personne ne vient. Elles n'ont pas joué le rôle de coordination qu'elles auraient dû. La loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, dite loi Engagement et proximité, a très peu modifié les choses, tous les amendements de bon sens du Sénat n'ayant pas été acceptés par le Gouvernement.

Le travail mené par Jean-Marie Bockel et la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, notamment le sondage récemment organisé par celle-ci, a montré que la place des départements s'est accrue. Nous avons eu des difficultés avec les métropoles - certaines voulant « absorber » les départements. Elles ont finalement, les unes après les autres, de Lille à Nice, renoncé à se lancer dans cette aventure.

La crise sanitaire a montré que les départements devraient obtenir de nouvelles attributions en matière médico-sociale et sanitaire. Nous finalisons actuellement avec l'Association des maires de France (AMF) et Régions de France un certain nombre de propositions communes que nous présenterons dans le cadre du Ségur de la santé. Nous voyons bien que la double tutelle des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) a été source de difficultés durant la crise. Il faut revoir complètement le système de fonctionnement des agences régionales de santé (ARS), afin de redéfinir la place des autres services de l'État et des collectivités.

Nous espérons que le Gouvernement ira plus loin que ce qu'il avait prévu dans le cadre du projet de loi dit « 3D » - décentralisation, différenciation et déconcentration -, car l'avant-projet nous a semblé assez peu efficient et peu novateur. Nous préparons conjointement avec l'AMF et Régions de France, en lien avec le travail effectué par le Sénat, une série de propositions fortes en matière de décentralisation que nous présenterons en juillet prochain.

M. Arnaud Bazin, président. - Merci de votre propos liminaire.

M. Philippe Pichery, président du conseil départemental de l'Aube. - Sans étiquette, je suis parfaitement à l'aise à l'ADF, au sein de laquelle je partage de nombreuses visions communes avec mes collègues.

J'ai tiré beaucoup d'enseignements de la période que nous venons de vivre, dont je pourrais vous faire part lors du débat.

M. Laurent Somon, président du conseil départemental de la Somme. - Je suis, moi aussi, à votre disposition.

M. Arnaud Bazin, président. - Je laisse donc la parole à mes collègues pour leurs questions.

M. Bernard Bonne. - Monsieur Bussereau, quelle sera la position des départements sur le médico-social ? La loi « Grand âge » sera certainement présentée plus tôt que prévu, le Gouvernement ayant annoncé qu'il ferait des propositions avant le 30 septembre prochain.

La crise du covid-19 a mis en avant les difficultés entre les ARS et les départements. Le secteur médico-social souffre d'avoir de multiples financeurs. Il a été proposé un financeur unique - je souhaite que ce soit le département.

Il faut accepter que l'aide apportée par les départements aux personnes âgées dans le cadre de la dépendance ne soit pas uniforme ; néanmoins, des rapprochements doivent être faits pour éviter les disparités actuelles - je pense notamment à la grille Aggir.

M. Dominique Bussereau. - La question des politiques sociale et médico-sociale fait l'objet d'un travail en commun avec l'AMF et Régions de France. Nos concitoyens souhaitent que les politiques des départements en la matière soient aussi harmonisées que possible.

Nous demandons une pleine compétence pour la conception et la définition des politiques sociale et médico-sociale ainsi qu'un chef-de-filat en la matière, ou du moins une participation à la gouvernance des ARS. J'ai appris par la presse la semaine dernière qu'il y a eu 16 morts dans un Ehpad de mon département : ni le maire, ni le préfet, ni moi-même donc, n'en avions été informés. Ces situations sont inacceptables.

Dans le cadre d'une nouvelle décentralisation, nous souhaitons, à la suite des travaux sur ce sujet de Jean-Léonce Dupont et de Frédéric Bierry, la création d'agences départementales de la solidarité, la gestion exclusive des maisons de l'autonomie, la mise en place de tarifications uniques sociale et médico-sociale, la compétence pour recruter et nommer les directeurs d'Ehpad départementaux, la gestion des bâtiments des établissements sociaux et médico-sociaux, la généralisation du statut de fonctionnaire territorial pour le personnel de ces établissements, ainsi qu'un nouveau service départemental de la protection maternelle et infantile. Les départements pourraient également assurer la compétence en matière de médecine scolaire, actuellement en grande déshérence.

M. Arnaud Bazin, président. - Merci pour cette réponse pleine de détermination !

M. Bernard Bonne. - Quel rôle donner à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) au niveau des départements ? La Caisse envisage de proposer une intervention départementale sur tout le médico-social.

M. Dominique Bussereau. - Nous travaillons en parfaite harmonie avec Marie-Anne Montchamp. Je ne peux entrer davantage dans les détails, mais il n'y a pas de compétition entre la CNSA et les départements dans la réflexion que nous menons actuellement.

M. Didier Rambaud. - Quelle est la relation entre les métropoles et les départements ? Vous avez abordé ce point de façon optimiste dans votre intervention liminaire. Or, dans le cadre du nouveau mandat qui débute, les métropoles risquent de vouloir monter en puissance et prendre des compétences aux départements. En Isère, la métropole grenobloise est située au centre du département, lequel pourrait devenir une sorte de patchwork avec des moyens financiers dilués, qui perdrait de son efficacité dans sa mission de garant des solidarités sociale et territoriale.

M. Dominique Bussereau. - Il y a eu une tentation des métropoles d'absorber les compétences des départements. Mon avis est que nous sommes allés trop loin dans la définition légale de ce qu'est une métropole. Dans la région Centre-Val de Loire, on trouve Tours et Orléans, mais si le débat parlementaire avait duré plus longtemps il y aurait eu Amboise, Châteauroux, Loches...

L'organisation actuelle des pouvoirs est correcte. Certains cas sont particuliers - je pense à la coexistence, autour de Lyon, du département du Rhône et de la métropole lyonnaise, qui a les compétences d'un département, et à la situation de Paris, qui est à la fois une commune et un département.

Les liens entre métropoles et départements peuvent toujours être améliorés, mais nous n'avons constaté pour l'instant de réelles difficultés qu'à Dijon, entre le maire et le président du conseil départemental de la Côte-d'Or.

On attend des métropoles qu'elles assurent un rôle économique et d'aménagement du territoire. Car, en réalité, personne n'a envie d'exercer la compétence sociale. Quand les responsables métropolitains voient ce qui manque aux départements pour payer le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), la prestation de compensation du handicap (PCH), ils se montrent finalement assez peu intéressés par nos compétences en matière de solidarité sociale...

On constate que, dans les territoires qui entourent les grandes métropoles, si le département et les intercommunalités n'assurent pas la solidarité territoriale, la situation est mortifère pour les petites communes. Le débat a eu lieu, il a été tranché par le chef de l'État et le Gouvernement, et il n'est pas rouvert. Mais puisque de nouvelles autorités métropolitaines vont être élues au mois de juillet prochain, certains patrons de métropole ou leurs exécutifs risquent d'avoir envie de relancer le débat... Nous serons très attentifs au maintien de la situation actuelle, non par conservatisme, mais parce que la différenciation des rôles nous paraît saine en l'état actuel des choses.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Je vous prie d'excuser mon retard, lié justement à la « salade » lyonnaise que constituent là-bas les rapports entre la ville, la métropole, le département et la région...

Aujourd'hui, cinq ans après la fusion de certaines régions et l'absence de fusion d'autres, observez-vous des relations différentes entre les exécutifs départementaux et régionaux selon qu'il s'agit des très grandes régions « fusionnées » ou de celles qui ont gardé leur périmètre historique ?

Les difficultés qui peuvent se présenter dans les relations entre exécutifs départementaux et régionaux sont-elles avant tout liées à l'organisation des compétences entre ces deux échelons - aux transferts ou, diront-certains, à la clarification opérés par la loi NOTRe ? La similitude ou, au contraire, la différence de couleur politique entre région et département y ont-elles leur part ?

Dans cette période d'après-crise, on évoque beaucoup le besoin de solidarité. Quelle place les départements peuvent-ils jouer en termes de solidarité sociale - personne ne se bat pour prendre cette compétence - et de solidarité territoriale - compétence qui suscite davantage de jeux de coudes entre les exécutifs métropolitains et les exécutifs régionaux, les départements se retrouvant pris en étau ? Le mouvement des gilets jaunes a montré l'importance de la solidarité territoriale si l'on veut n'exclure personne.

M. Dominique Bussereau. - Je souhaite que Philippe Pichery et Laurent Somon puissent s'exprimer après moi pour partager leurs expériences, qui sont différentes de la mienne.

Les régions et les départements ont travaillé ensemble pendant cette période de crise - je pense notamment aux commandes de matériels médicaux, à la réflexion commune sur la relance économique. En Nouvelle-Aquitaine, nous faisions deux fois par semaine des téléconférences avec les douze départements et le président de la région. L'étiquette politique joue très peu, voire pas du tout, dans les prises de position des uns et des autres. Les choses sont plus faciles dans les régions ayant conservé leur périmètre historique que dans les très grandes régions, où il faut parfois faire des centaines de kilomètres pour assister à une réunion.

Certains présidents de région, qui peuvent par ailleurs avoir des ambitions nationales, ont voulu s'occuper des services départementaux d'incendie et de secours, des collèges ; on a assisté à des guerres d'ego... Tout cela est humain et sans gravité, à partir du moment où ces situations n'entraînent pas des dysfonctionnements dont souffriraient nos concitoyens.

En matière de transfert de compétences, deux domaines posent encore des difficultés.

Confier l'entière compétence du transport scolaire et routier aux régions n'a pas toujours produit de bons résultats. Nous avions mis en place des lignes d'aménagement du territoire et des dessertes fines que les régions n'ont pas toujours maintenues pour des raisons financières. Certains présidents de département estiment que le service rendu est aujourd'hui moins bon que par le passé.

En matière économique, les dispositifs tant de l'État que des régions, qui sont pourtant puissants, sont incomplets. Cela a amené certains départements à prendre quelques libertés avec la loi NOTRe, en dépit d'une circulaire - que nous avons jugée assez déplacée en pleine crise sanitaire - de Mme Jacqueline Gourault. Plusieurs départements ont donc pris des initiatives en matière économique. Jusqu'à présent, mis à part le cas spécifique de Marseille, les préfets ont laissé faire dans la mesure où ces dispositifs n'étaient pas claironnés et ne remettaient pas totalement en cause l'esprit de la loi NOTRe. Ces initiatives se déploient donc discrètement, mais avec une certaine efficacité, preuve que la loi NOTRe était allée trop loin en enlevant toute compétence économique au département. Certains de nos collègues, toutes obédiences politiques confondues, en profitent pour demander le retour à la clause de compétence générale.

Les départements sont à l'aise dans leur mission de garants des solidarités sociale et territoriale. En matière de solidarité sociale, nous pourrons aller encore plus loin après cette crise et, en matière de solidarité territoriale, nous avons bien vu, pendant cette période, que les petites communes ont eu besoin des départements pour l'approvisionnement en masques, pour la réouverture des écoles, etc. Les régions doivent être renforcées sur leurs compétences économiques et en matière d'emploi, les départements doivent être confortés sur leurs missions sociales et territoriales. Dans 99 % des cas, les relations entre départements, intercommunalités et communes sont harmonieuses.

M. Philippe Pichery. - J'ai connu la région Champagne-Ardenne dont j'étais le directeur général des services. Aujourd'hui, en tant que président du département de l'Aube, je peux constater les différences fondamentales avec la nouvelle région fusionnée Grand Est. Il ne s'agit ni d'une question politique ni d'une question d'hommes, car nous nous apprécions et avons la volonté de travailler ensemble. Mais la distance a rompu le lien de collaboration : il faut 4 h 30 en voiture pour aller de Troyes à Strasbourg... cet éloignement est préjudiciable à l'action collective.

Le retrait des transports scolaires des compétences départementales est une aberration. Leur gestion était en effet étroitement liée aux routes et aux établissements dont nous avons la charge. Nous avons conservé le transport des personnes en situation de handicap, mais cela engendre des surcoûts, car auparavant, dans une démarche d'inclusion, nous pouvions utiliser les mêmes moyens de transport.

Les régions fusionnées ont dû faire face au défi de l'harmonisation des politiques des anciennes régions pour redéfinir un cadre commun. Cela a été très long et cela n'a pas permis de prendre en compte les spécificités - atouts, handicaps - de chaque territoire. La région Grand Est a mis du temps à définir ses nouvelles politiques. Jean Rottner m'a récemment annoncé que nous allions désormais travailler, non plus dans le cadre d'une politique uniforme sur l'ensemble de la région, mais selon des contrats de territoire. Je m'en réjouis et j'espère que cette nouvelle phase permettra de consolider nos liens.

La solidarité, c'est faire plus pour ceux qui ont le plus besoin et mettre en oeuvre des discriminations positives. Il faut reconnaître que, pendant un temps, il a été très difficile aux grandes régions de s'engager dans cette voie, car elles avaient d'autres priorités.

Mon prédécesseur à la tête du département, Philippe Adnot, avait fait de l'économie et de l'enseignement supérieur les fers de lance de notre département. La disparition de la clause de compétence générale, et notamment de la compétence économique, a donc été vécue comme un véritable traumatisme. Nous avons transféré les moyens que nous consacrions à l'économie en direction des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), mais tout n'est pas couvert.

Deux exemples illustrent les conséquences de la perte de la compétence économique par le département.

Le cluster développé par le département de l'Aube - avec une université, un technopôle, une pépinière d'entreprises, etc. - a profondément modifié l'économie du département, mais aujourd'hui il tourne au ralenti. Ni l'EPCI - faute de moyens - ni la région n'ont pu prendre le relais. Or nous aurions besoin de construire des bâtiments pour accueillir de nouvelles start-up mais le département ne le peut pas, car la loi ne le permet pas. Nous pouvons conventionner avec l'EPCI pour apporter des aides à l'immobilier d'entreprise, mais ne pouvons pas lui confier la construction immobilière. Une superbe dynamique s'est arrêtée et des centaines d'emplois n'ont pas été créés.

Les EPCI de notre département sont de petite taille et ont peu de moyens. L'autre exemple concerne une entreprise qui devait s'installer et, pour ce faire, avait besoin d'une garantie ; or l'EPCI ne pouvait pas l'octroyer ; le département en aurait eu la capacité, mais c'était interdit par la loi... Nous devons absolument retrouver de la souplesse ! Nous n'assisterons probablement pas au grand soir du retour de la clause de compétence générale, mais il faut trouver le moyen de permettre à des départements, comme celui de l'Aube, de réaliser des interventions économiques de proximité.

Le département de l'Aube n'a plus la compétence économique. Et pourtant, il demeure l'acteur majeur du développement économique local, car il est propriétaire de terrains et d'immeubles qu'il met à la disposition des entreprises. L'État, qui, au départ, avait contesté la légalité des délibérations mettant en location ce patrimoine, a été débouté devant le tribunal administratif qui a considéré qu'il s'agissait d'une gestion de patrimoine en bon père de famille et non pas d'investissements nouveaux.

Les territoires sont tous différents : il faut intégrer leurs spécificités.

M. Laurent Somon. - Je partage les propos de Dominique Bussereau. La situation est différente selon que les régions sont issues ou non d'une fusion d'anciennes régions. Dans les Hauts-de-France, au départ, une certaine volonté hégémonique de la région était perceptible, mais, depuis, les choses se sont stabilisées. Ayant plus de difficultés à établir une relation de proximité compte tenu de leur étendue géographique, les régions se sont ensuite mieux appuyées sur les départements.

La notion de chef-de-filat doit être appliquée dans tous les domaines. En matière de solidarité sociale notamment, le département doit pouvoir être le maître du jeu sur son territoire départemental, y compris face à des métropoles ou des communautés d'agglomération qui ont des velléités de prendre la main sur certains pans de la politique sociale. Il faut donc bien repréciser ce qu'est la responsabilité de chef de file.

En matière économique, le chef-de-filat de la région n'est pas contesté. Dans les Hauts-de-France, la région a ainsi sollicité les départements sur des compétences qui ne sont pas les leurs. C'est le cas en ce qui concerne la réalisation du canal Seine-Nord Europe qui ne pourra se faire qu'avec l'implication financière des départements qui n'ont pourtant pas la compétence transports.

Il n'est nul besoin de rouvrir le débat sur la clause de compétence générale, mais la loi NOTRe doit s'adapter aux territoires. La région Hauts-de-France a pris une délibération générale qui permet à toute collectivité d'abonder son fonds en faveur des entreprises en difficulté.

La situation est plus compliquée s'agissant des compétences partagées - tourisme, agriculture, sport, etc. - dans le cadre des CTAP. Nous ne pouvons pas aider les entreprises du secteur de l'hôtellerie et de la restauration, car nous ne sommes pas titulaires de la compétence économique, alors que nous avons pourtant la compétence tourisme en partage ! Cela me semble incompréhensible et cela risque surtout de pénaliser les entreprises concernées.

Du temps des anciennes régions, la Picardie et le Nord-Pas-de-Calais avaient deux méthodes de contractualisation différentes : dans le Nord-Pas-de-Calais, les départements étaient associés à la négociation du contrat de plan État-région (CPER), alors que la région Picardie négociait un contrat avec chaque département, ce qui permettait d'apporter le soutien de la région aux priorités départementales. Aujourd'hui, la manière dont le futur CPER sera décliné est encore incertaine.

La loi NOTRe est trop monolithique : nous avons besoin de souplesse.

M. Éric Gold. - Je remercie le président Bussereau.

Les ARS n'ont pas beaucoup sollicité les laboratoires départementaux dans le contexte de la crise sanitaire : cela dénote un manque de collaboration, pourtant indispensable.

Les élus locaux sont souvent demandeurs de plus de décentralisation, mais certains pans de la compétence sociale sur lesquels le département n'a pas la main - je pense notamment à la gestion du revenu de solidarité active (RSA) - ne devraient-ils pas revenir à l'État ?

Les conseils départementaux jouent un rôle de proximité et ont noué des partenariats anciens avec les communes et les EPCI. Dans un souci de lisibilité et d'efficacité, ne serait-il pas plus opportun, a minima dans les territoires ruraux, de conventionner avec les EPCI qui ont la compétence économique plutôt qu'avec les régions ?

M. Hervé Gillé. - La question de la subsidiarité est insuffisamment approfondie. Les délégations de compétences nous permettraient d'aller beaucoup plus loin. Cela nous donnerait plus de souplesse et d'agilité dans nos politiques d'intervention.

Les départements sont diversement associés à l'élaboration des CPER. Mais bien souvent, les régions ont mis en place des contrats de coopération avec chacun des départements qui la composent. Cette pratique vertueuse permet de développer de la subsidiarité dans la mise en place de certaines politiques territoriales. Qu'en pensez-vous ?

M. André Reichardt. - Plusieurs questions relatives à la compétence économique ont déjà été posées.

J'ai voté contre le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) présenté par Jean Rottner pour la région Grand Est. En dépit des demandes des départements, il n'était pas suffisamment territorialisé. Quel est l'intérêt d'un tel schéma dans les grandes régions ?

La région Grand Est s'est dotée de douze maisons de la région, en plus des trois anciens hôtels de région et d'un appartement parisien : qu'en pensez-vous ? N'aurait-il pas mieux valu se rapprocher des départements ?

Un mot sur la coopération transfrontalière - avec le pays de Bade, le Luxembourg, le Palatinat, la Sarre - qui repose essentiellement sur les relations personnelles et humaines. Entre élus des deux rives du Rhin, nous avions noué des partenariats, fondés sur des relations interpersonnelles, qui seules rendent possible la coopération transfrontalière. Je crains que l'on ne fasse pas grand-chose en négligeant cette dimension.

Nous avons impérativement besoin d'une territorialisation départementale au sein des grandes régions fusionnées. Autrement, nous risquons d'être durement sanctionnés aux prochaines élections régionales. Il est patent que les habitants de la région Grand Est ne soient pas convaincus par cette nouvelle grande région.

M. Dominique Bussereau. - Nous nous sommes battus auprès d'Olivier Véran pour obtenir l'association des laboratoires départementaux et interdépartementaux aux campagnes de dépistage. Cela a été une longue bataille, avec un arbitrage au plus haut niveau de l'État, mais au final les résultats sont mitigés, car les ARS ne les ont pas, ou peu, sollicités.

La question de la recentralisation du versement du RSA n'est pas un débat droite-gauche. Nous avons demandé au Gouvernement d'ouvrir un débat sur le RSA, notamment sur la question du financement, car l'évolution du nombre de bénéficiaires est inquiétante depuis mars.

Les EPCI n'ont pas toujours les équipes suffisantes pour traiter certains dossiers. En matière de transports par exemple, certaines régions, souvent de grande taille, sont trop loin du terrain et ce sont finalement les petits EPCI qui se trouvent pénalisés. Nous avions fait valoir, en vain, ce point de vue au moment de la loi Borne.

Il est vrai que la subsidiarité pourrait être renforcée grâce aux délégations de compétences. En Nouvelle-Aquitaine des conventions ont été signées sur la forêt ou la conchyliculture.

Quand Mme Élisabeth Borne était préfète de région, nous avons discuté du CPER avec les départements et les communautés d'agglomération. Cela vaut mieux que de se tourner vers les départements une fois que les décisions sont prises au niveau régional

Je suis assez peu optimiste s'agissant des Sraddet. Ce sont de grands machins et je doute de leur efficacité réelle sur le terrain.

Mieux vaut implanter les maisons de la région au siège du département, plutôt que de créer de nouvelles implantations.

En matière de coopération transfrontalière dans le Grand Est, il est indéniable que certaines personnalités facilitent les échanges, nous l'avons bien vu au cours de la crise sanitaire. La coopération transfrontalière est sans doute plus aisée lorsqu'elle s'organise entre personnes ayant l'habitude de travailler ensemble qu'au niveau des grandes régions.

M. Philippe Pichery. - La crise sanitaire a démontré que les modalités de coopération varient considérablement d'un territoire à un autre en fonction de la volonté des dirigeants.

Le laboratoire départemental de l'Aube a travaillé en collaboration avec l'ARS pour déployer des installations supplémentaires. Il est aujourd'hui un pilier dans la réalisation des analyses.

En ce qui concerne nos relations avec les autres niveaux de collectivités, nous avons conventionné à la fois avec des EPCI en matière d'aides à l'immobilier d'entreprise et avec la région pour participer au fonds Résistance mis en place dans le contexte de la crise sanitaire. La répartition de la compétence économique entre ces deux niveaux de collectivités, fixée par la loi, permet une certaine complémentarité d'action par le biais des conventionnements. Toutefois, la loi ne permet pas aux départements de conventionner dans tous les domaines. Il nous est par exemple impossible de signer une convention avec un EPCI pour construire un incubateur de start-ups.

Je suis tout à fait favorable aux contrats de coopération pour tenir compte des spécificités des territoires, à condition que la loi le permette. L'État a fait preuve de clémence vis-à-vis de la gestion de la crise par les collectivités territoriales, mais, en l'état actuel du droit, il existe toujours un risque juridique lié au non-respect de la répartition des compétences.

Certains pensent que les départements ne devraient pas intervenir en matière économique afin de conserver des marges de manoeuvre financières pour faire face à l'augmentation attendue de leurs dépenses en matière sociale. Je considère cependant que notre priorité doit être la prévention. Or la prévention consiste à éviter d'augmenter le nombre d'allocataires des minima sociaux et donc à participer au soutien à l'économie.

En ce qui concerne les Sraddet, je suis très sceptique quant à l'utilité de ce genre de schémas. J'ai connu nombre de grands schémas d'urbanisme fondés sur des projections de long terme qui ne se sont jamais vérifiées. Le monde évolue trop vite pour que nous puissions mettre en place, dans ce domaine, des documents très précis.

Je ne saurais répondre à votre question sur la coopération transfrontalière car mon département n'est pas concerné.

Sur la question de l'utilité des maisons des régions, je considère qu'il est normal que la région cultive davantage de proximité avec le public. Je constate cependant que la maison de région située à Troyes ne tient pas un rôle essentiel dans le paysage local de l'Aube. Cette présence, avant tout symbolique, a un coût. Je précise toutefois qu'il s'agit d'une initiative récente et qu'il est encore trop tôt pour en dresser le bilan.

M. Laurent Somon. - La qualité de la coopération entre les départements et l'ARS varie considérablement selon les territoires. Dans les Hauts-de-France, nous entretenons de bonnes relations avec l'ARS. Je regrette cependant que seules 10 % des capacités des laboratoires départementaux aient été mobilisées pour la campagne de dépistage du covid-19, qui aurait pu être menée à plus grande échelle et plus tôt.

Des progrès restent à faire, notamment en ce qui concerne le projet One Health, « une seule santé », qui consiste à rapprocher la médecine vétérinaire et de la médecine humaine.

Pour compléter la réponse de M. Pichery sur les Sraddet, j'ajouterai que ces schémas mettent plusieurs années à être élaborés et ne sont souvent plus adaptés. Je rejoins la position de M. Reichardt sur la nécessité de territorialiser ces schémas car les problématiques varient considérablement selon le niveau d'urbanisation des territoires. De manière générale, la mise en application de ces grands schémas est tributaire de la volonté du président de région. Pour que ceux-ci soient respectés, il convient d'améliorer l'évaluation et le suivi de leur mise en oeuvre en collaboration avec les autres collectivités concernées.

Nous avons certes besoin de davantage de subsidiarité, mais cela n'est pas possible tant que la loi empêche le chef de file de déléguer certaines compétences comme l'économie.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Je rappelle que cette mission d'information a été créée avant le déclenchement de la crise sanitaire car la problématique du rapport entre les départements et les régions fusionnées n'est pas nouvelle et nous interroge en tant que parlementaires. Mais la crise a été un catalyseur du meilleur comme du pire.

Je vous trouve très silencieux s'agissant de vos rapports avec les conseils régionaux alors que vous avez évoqué de façon précise votre relation quasiment « tutélaire » avec les EPCI, bien qu'il n'y ait évidemment pas de hiérarchie entre collectivités. Nous sentons pourtant qu'il existe des tensions entre les départements et les régions, en ce qui concerne l'exercice de certaines compétences comme l'économie ou le tourisme, car les régions demandent aux départements de contribuer à des plans de relance alors même que ceux-ci font face à de graves difficultés financières. Ce sujet nécessitera peut-être de vous auditionner à nouveau.

Je souhaitais vous interroger sur la situation financière des départements. La commission des finances du Sénat ainsi que l'ADF ont déjà produit un certain nombre de documents avec des projections financières, à court, moyen et long terme. Les perspectives sont inquiétantes, pour 2020 et 2021. Les recettes fiscales sont déjà, et vont être encore plus fortement impactées d'ici la fin de l'année 2020. Comment réagissez-vous aux annonces gouvernementales visant à soutenir financièrement les départements ? Quel est l'avenir des contrats de Cahors, qui ont été des handicaps pour la construction budgétaire des départements ?

Indépendamment de la crise sanitaire, quelle est votre position sur un éventuel renforcement de la péréquation horizontale ?

Les suites de la réforme de la taxe d'habitation et l'évolution du produit de TVA désormais affecté aux départements nous préoccupent également.

Je vous rassure, nous n'avons pas la prétention de refondre la loi NOTRe. Mais en tant que parlementaire, nous sommes garants de l'égalité sociale et territoriale au sein de la République. La préparation du projet de loi « 3D » semble s'accélérer. La question est de savoir à quoi ressemblera cette nouvelle étape de la décentralisation : poursuivra-t-on sur le mode « napolénien », ou acceptera-t-on la territorialisation en respectant les réalités locales ?

M. Dominique Bussereau. - Sur l'aspect politique de votre question, nous avons choisi de travailler ensemble avec l'AMF et Régions de France au sein de Territoires unis, car il est facile pour le Gouvernement de jouer la carte de la désunion. Nous aurons des positions communes sur ce futur texte avec des propositions très proches du Sénat je l'espère, ainsi que sur le Ségur de la Santé. Les rapports entre élus locaux sont d'abord des rapports humains. Je n'ai, pour ma part, pas les mêmes opinions politiques que le président de la région Nouvelle-Aquitaine. Mais nous nous connaissons depuis très longtemps et nous travaillons donc naturellement dans l'intérêt du territoire.

Sur le plan financier, nous attendons une baisse de nos recettes, avec une perte de 4 milliards d'euros au moins sur le produit des DMTO. Nous attendons également une hausse de nos dépenses, liées aux RSA et plus directement à la crise sanitaire. Le système de soutien financier prévu par le Gouvernement ne nous satisfait guère. En lieu et place d'avances remboursables, nous souhaiterions une compensation des pertes, sur le modèle de ce qui est proposé au bloc communal.

L'État doit aider les départements à maintenir la péréquation horizontale mise en place à notre initiative en loi de finances pour 2020. Cette péréquation, dont le montant s'élève à 1,6 milliard d'euros, sera difficile à conserver en 2020, alors que les départements contributeurs vont connaître des difficultés.

Les contrats de Cahors ont vécu et il ne faut pas qu'ils reviennent. Nous avons tous regretté le caractère contraignant et bien peu décentralisateur de cette méthode.

Pour les départements, la compensation de la perte de la taxe sur le foncier bâti par une part de TVA n'est pas satisfaisante : la crise économique laisse augurer d'importantes difficultés.

Je partage votre position, Madame la rapporteure, en faveur d'un grand texte de décentralisation. Ce serait une folie de s'en abstenir, après une période où l'on a vu l'importance du niveau local dans une crise mondiale. Il ne faut pas de « mesurettes » mais un grand élan girondin. Il faut aussi poursuivre la déconcentration et renforcer les moyens des préfectures de département : on a vu, pendant la crise, que le départemental était un échelon d'administration efficace. Or certains préfets de département sont aujourd'hui dépourvus d'équipes et de cadres supérieurs en nombre suffisant. Les moyens ont été transférés à l'échelon régional, et il est vrai que le rôle des préfets de région est important, mais il ne suffit pas. J'ajouterai qu'une grande réorganisation des services déconcentrés est nécessaire, qui doit inclure les agences régionales de santé (ARS). Je ne mets pas en cause les hommes et les dirigeants, mais les ARS n'ont pas donné satisfaction pendant la crise. Il y a un souci né de la dichotomie entre le ministère de la santé et le ministère de l'intérieur.

M. Arnaud Bazin, président. - Les départements ont subi un certain nombre de réformes : la réforme de la taxe professionnelle, la loi NOTRe avec la perte de la compétence générale, maintenant la perte de tout pouvoir de taux avec la disparition de la part départementale de la taxe foncière, conduisant à une dépendance très lourde des départements aux DMTO. La diminution de 4 milliards d'euros de leur produit, évoquée par le président Bussereau, correspond à baisse de 30 % de baisse pour cette année. Pour l'année prochaine, la situation est encore incertaine et dépendra de l'état du marché immobilier.

Parallèlement à ces difficultés du côté des recettes, on constate une explosion des dépenses sociales dont celles liées au RSA. Ce constat me conduit à vous poser une question provocante, monsieur le président Bussereau : qu'est-ce qui va sauver les départements ?

M. Dominique Bussereau. - Eh bien... le Sénat, qui a toujours été à l'écoute des départements !

Encore une fois, la crise a montré que le département était le bon échelon de gestion pour distribuer les masques, gérer les services départementaux d'incendie et de secours... Le futur texte de décentralisation doit nous aider, car les départements sont aujourd'hui en difficulté et le manque d'autonomie fiscale peut nous gêner à terme. Il faudra ainsi, après ce texte de décentralisation, un grand texte fiscal. Il est anormal que les collectivités territoriales dépendent à ce point des dotations de l'État. En tant qu'ancien secrétaire d'État au budget, je sais que ce sujet est compliqué mais il ne peut pas y avoir de loi de décentralisation sans une révision de la fiscalité locale. Nous espérons le concours du Parlement et notamment du Sénat pour nous y aider.

M. Arnaud Bazin, président. - Le Sénat est bien sûr à l'écoute des départements. Cette mission en est la preuve.

Il est vrai que les départements ont subi un certain nombre d'attaques. Certains souhaitaient même les « dévitaliser », pour reprendre leurs propres termes. Au Sénat, nous sommes attentifs à préserver la vitalité des départements dont chacun ici connaît l'importance dans la vie quotidienne de nos concitoyens, même si ces derniers ont parfois du mal s'en rendre compte. Je vous remercie, en tout cas, messieurs les présidents, pour votre participation.

Audition de représentants de l'Association des maires de France
et des présidents d'intercommunalité (AMF),
de l'Association des communautés de France (AdCF) et de France Urbaine

(Mardi 7 juillet 2020)

M. Arnaud Bazin, président. - Nous recevons aujourd'hui des représentants de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), de l'Association des communautés de France (AdCF) et de France Urbaine. Nous souhaitons connaître leur sentiment général sur les relations entre les départements et le bloc communal et entendre les messages qu'ils souhaiteraient nous faire passer, avant un échange plus direct.

Je précise que certains membres de la mission d'information assistent à cette audition en visioconférence.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Il peut paraître surprenant, dans le cadre d'une mission d'information sur les départements dans les régions fusionnées, d'interroger des représentants du bloc communal. C'est pourtant une évidence au regard des relations que vous entretenez avec les départements et les régions.

Par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), les départements se sont vu reconnaître la compétence de solidarité territoriale, qui se caractérise notamment par un important rôle de soutien financier, mais aussi technique, au bloc communal.

Les communes, intercommunalités et départements ont également en partage certaines compétences comme le sport, le tourisme ou la culture. Dans le domaine de l'action sociale, où le département est chef de file, le bloc communal conserve un rôle très important via les centres communaux et intercommunaux d'action sociale. Dans ces différents domaines, la coordination de l'action publique locale vous semble-t-elle satisfaisante ?

Dans les régions fusionnées, au périmètre géographique souvent très large, les réformes récentes ont-elles modifié les relations de vos adhérents avec les départements et les régions dans la mise en oeuvre des politiques publiques au service des populations ? Lors de notre audition de représentants de l'Assemblée des départements de France (ADF), il a beaucoup été question du lien entre les départements, les intercommunalités et les communes.

Une partie des compétences des départements ont été absorbées ou pourraient l'être par les métropoles. Quel rôle conserve alors le département pour assurer l'équilibre entre la métropole et son arrière-pays ?

Cette mission d'information a été mise sur pied avant la crise sanitaire et la crise économique et sociale qui en découle. L'objectif demeure le même, mais nous prenons en compte ce nouveau contexte en examinant le rôle des différentes collectivités territoriales pour répondre à l'urgence de la crise et aux défis de demain.

M. Gilles Pirman, maire de Saint-Clément, membre du Comité directeur de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF). - Le lien entre l'entité départementale et le bloc communal est puissant, productif, efficient et consacré par le désir de proximité que nos concitoyens expriment.

La collectivité départementale a joué un rôle de bouclier social dont il faut tenir compte dans le contexte que vous avez décrit, Madame la rapporteure, et dans celui qui nous attend. Nous y sommes attachés. Dans le cadre de la crise sanitaire, les départements, qui se sont découverts acheteurs de masques ou d'équipements sanitaires et qui sont amenés aujourd'hui, quel que soit le fondement juridique, à soutenir une économie malmenée, ont joué et continuent de jouer un rôle très important. La covid-19 n'est pas un prétexte : elle est, au contraire, un contexte qui éclaire la nécessité du département à l'échelle locale, entre la région et le bloc communal.

M. Laurent Trogrlic, vice-président de l'Association des communautés de France (AdCF) et président de la communauté du Bassin de Pompey (Grand Est). - L'AdCF a beaucoup réfléchi à la position de l'intercommunalité vis-à-vis des départements. Les départements, dans le cadre de leurs compétences en matière de solidarité territoriale, travaillent régulièrement avec les communes et les intercommunalités. Malgré des discordances entre le périmètre des cantons et celui des intercommunalités, les relations sont de plus en plus resserrées, en particulier pour l'organisation des services de proximité. Les départements ont dû s'adapter à la nouvelle organisation territoriale.

Depuis la mise en place de grandes régions, le département joue un rôle d'intermédiaire entre les intercommunalités et les régions. Ce contexte lui a redonné un rôle de proximité. Il convient de continuer à travailler sur cette articulation, par exemple pour ce qui concerne l'accompagnement ingénierie.

M. Olivier Landel, délégué général de France Urbaine. - France Urbaine regroupe les maires des plus grandes villes ainsi que les présidents des métropoles, des communautés urbaines et des grandes agglomérations, dont nous attendons l'élection. La période est donc particulière.

Quelques maîtres mots nourrissent la réflexion des élus membres de France Urbaine, au premier rang desquels se trouvent l'autonomie, la responsabilité et le dialogue. Les élus des grandes villes cherchent à être responsables devant leurs électeurs ; ils cherchent également à être autonomes, y compris financièrement, et dans le dialogue permanent avec le reste du territoire. Le concept d'alliance des territoires a été beaucoup développé au sein de France Urbaine, non seulement de façon théorique, mais aussi de façon pratique et pragmatique.

Un autre maître mot, c'est la différenciation. Nous attendons avec impatience que ce terme trouve sa traduction dans la réalité institutionnelle. Le rapport au département est évidemment très différent d'un territoire à l'autre : il n'est pas le même selon que le département compte des grandes villes avec une forte densité, une métropole, une communauté urbaine ou qu'on y trouve que des villes moyennes ou petites.

Lorsque l'on parle de différenciation, on parle de renforcement des départements là où la densité est moins importante et d'une meilleure collaboration avec les grandes villes et agglomérations là où la densité est plus importante. Nous avons formulé des propositions en ce sens.

Nous avons le sentiment que, aujourd'hui, autour des grandes villes, le département s'occupe plus du rural que de la ville. Lorsque la ville entend réaliser une alliance des territoires et instaurer une synergie avec le département, celui-ci entre parfois dans une concurrence qui ne nous paraît pas saine. Nous plaidons pour ce que nous appelons des projets partagés et de la contractualisation entre les différentes échelles territoriales au service des habitants, dépassant les frontières administratives des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Il serait bon que nous ayons des exemples précis, qui s'appuieraient sur votre connaissance locale, pour nourrir notre réflexion.

La question de l'exercice par le département de sa mission d'assistance financière et technique au bloc communal se pose de façon plus aiguë dans les grandes régions fusionnées. Quelle appréciation portez-vous sur la mise en oeuvre effective de cette mission ? Quelles relations se sont-elles nouées dans les grandes régions fusionnées, où des regroupements ont eu lieu entre des territoires sans histoire ni identité communes ? Comment se développent les coopérations, les politiques partenariales ?

Vous avez évoqué la question des compétences des métropoles et leur articulation avec celles des départements. Le modèle lyonnais n'est pas forcément à reproduire partout. Nous sentons bien que le chevauchement entre des compétences exercées par la métropole, le département et la région peut se révéler compliqué. Quelles pistes de réflexion envisager pour que les politiques publiques gagnent en efficacité ?

M. Gilles Pirman. - Les départements se sont lancés dans l'ingénierie de manière assez massive, le périmètre de leur action étant d'ailleurs assez variable. Ils ont très souvent commencé par les routes, aujourd'hui on assiste à une mobilisation des cols blancs et cette coopération avec les communes semble de plus en plus fructueuse. Elle s'est étendue à une multitude de domaines, de l'urbanisme à l'aménagement. Elle vient compenser la disparition des aides techniques dispensées par l'État.

Se pose toutefois aujourd'hui la question de la capacité à financer les projets. L'État a mis en place son agence d'ingénierie, l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), mais on peut avoir des inquiétudes sur la capacité de l'État déconcentré à porter les projets dans les territoires. Un ingénieur ne suffit pas pour porter un projet, il faut des financements. Or les pratiques observées aujourd'hui dans les préfectures conduisent à s'interroger sur le devenir des modalités d'attribution de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) par exemple, ou de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL). Sans ingénierie financière, le portage de projet est un peu compromis. J'ajoute qu'un certain nombre de conseils départementaux ont leur propre dispositif contractuel d'appui aux communes.

Enfin, se pose la question de la congruence entre les dispositifs de l'État et ceux du département, de la capacité à financer mieux, à financer vite et à faire preuve d'équité à l'échelon local.

M. Arnaud Bazin, président. - Comment a évolué, au cours des dernières années, la capacité des départements à soutenir en termes d'investissements les communes et les communautés de communes ou d'agglomération ?

M. Gilles Pirman. - L'approche est différente selon la nature du territoire. On n'aide pas de la même façon un territoire urbain et un territoire rural. Aujourd'hui, les départements peuvent intervenir auprès des communes dans une logique de développement ou pour le portage technique d'un projet. Cette action des départements est à saluer.

M. Olivier Landel. - Les zones urbaines sont peu concernées par cette problématique, car les villes disposent de leurs propres capacités d'ingénierie. L'exemple de la métropole lyonnaise a révélé au grand jour une péréquation naguère invisible entre la ville et son environnement rural. Quand on a créé la métropole, un mécanisme de compensation financière au bénéfice du département du Rhône a été mis en place, à hauteur de 73 millions d'euros tous les ans. En réalité, ce modèle est celui de toutes les métropoles françaises : de la matière financière et fiscale sert à la péréquation en alimentant les ressources départementales, lesquelles sont utilisées pour accompagner les communes et les EPCI ruraux. Ce système de péréquation invisible existe depuis des années.

L'AdCF a étudié de façon assez fine, il y a quelques années, les relations entre les villes-centre et les départements. On s'est rendu compte que c'était « chacun dans son couloir » et que les départements étaient peu présents en accompagnement, en tout cas en ingénierie, auprès des villes-centres. Lors de la création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), nous avons mis à disposition de tous les territoires non pas une ingénierie descendante, provenant de l'État, mais une ingénierie partagée.

Les grandes villes ont des capacités d'ingénierie qui peuvent être utilement mises à disposition de territoires ruraux, péri-urbains, de petites villes et de villes moyennes. De la même manière, il pourrait être intéressant que nous puissions bénéficier d'un certain nombre des compétences particulières des villes moyennes, car il y a des choses que nous ne savons pas faire.

Nous sommes pour une « horizontalisation » des rapports. Le mantra de France urbaine se résume en une phrase : comment passer du projet partagé au contrat qui engage ?

Nous pensons qu'il doit être possible de discuter en commun des projets des uns et des autres - communes, EPCI, départements, régions - afin de favoriser la coopération, que tous les projets sont légitimes dès lors qu'il y a eu une élection démocratique. Beaucoup de progrès restent à faire de ce point de vue. L'ANCT pourrait être l'outil facilitateur de cette nouvelle façon d'opérer.

M. Arnaud Bazin, président. - Est-ce à dire que vous êtes favorable au développement de la contractualisation ?

M. Olivier Landel. - En juillet 2016, nous avons signé ce que nous avons appelé des « pactes État-métropoles ». France urbaine avait souhaité que ces pactes comprennent un volet obligatoire sur l'alliance des territoires.

Avec l'aide de l'ANCT, nous avons depuis lors recensé 174 coopérations interterritoriales entre des métropoles et d'autres territoires - petites villes, communautés de communes, etc. Nous devions inaugurer le 18 décembre dernier un site pour présenter ces coopérations, afin de montrer qu'elles ne sont pas utopiques. Les grèves dans les transports, puis la crise sanitaire nous en ont empêchés, mais le site existe.

La coopération interterritoriale est une réalité. Elle doit être vue par les présidents de conseils départementaux non pas comme une autre façon de « régenter » d'autres territoires, mais comme un outil de coopération. C'est en se mettant autour d'une table et en partageant nos connaissances, nos compétences, nos moyens financiers et nos objectifs que nous pourrons progresser.

M. Laurent Trogrlic. - Les EPCI à fiscalité propre, du fait de leur évolution en termes de périmètres et de compétences, ont développé de l'ingénierie. Ils ont aussi travaillé à l'interterritorialité dans le cadre de pays ou de pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR). Il est bon aujourd'hui que l'ingénierie des départements soit associée au développement de l'ingénierie territoriale portée par ces différentes structures afin de permettre plus de coopération, voire de mutualisation, dans l'intérêt général.

Le principe de coopération horizontale, à l'échelle départementale ou régionale, selon les compétences, mérite de progresser. Nous avons de grands défis à relever. Ainsi, beaucoup de territoires ont intégré la problématique énergétique et écologique. Ces sujets impliquent souvent de dépasser les limites des périmètres territoriaux pour travailler à la bonne échelle.

Mme Frédérique Puissat. - Nous sommes tous très sensibles au décrochage entre les métropoles et les milieux ruraux. De nouvelles majorités sont apparues à la suite des élections municipales et intercommunales, les clivages risquent d'être plus forts dans un certain nombre de départements. Je crains que le département ne se recentre davantage sur la ruralité.

Nous connaissons tous les enjeux de contractualisation. Je ne suis pas sûre que les mécanismes existants embrassent tout le champ des compétences des départements, notamment le champ social. Ne devrait-on pas réinventer un dispositif plus englobant?

M. Olivier Landel. - Nous sommes conscients depuis des années des risques de décrochage entre villes et campagnes. Personne n'y a intérêt.

À titre d'exemple, une grande ville qui « subit » une forte croissance doit construire des routes, des logements, des écoles, des transports, alors que ses ressources sont de plus en plus limitées. C'est pour cela que nous croyons beaucoup à l'alliance des territoires. Accompagner le développement de villes petites ou moyennes, de communes rurales, de pôles de centralité à l'extérieur des grandes agglomérations serait bénéfique pour tout le monde. Cela permettrait de réduire la pendularité par exemple, de favoriser des modes de vie plus satisfaisants. Cela signifie qu'il faut sans doute imaginer des relations différentes entre les départements et les grandes villes et d'autres types de territoires.

Il y a une quinzaine d'années déjà, les communautés urbaines d'alors se sont aperçues que, pour exercer leurs compétences en matière d'économie, d'environnement, d'aménagement urbain, elles avaient absolument besoin de leviers d'actions en matière sociale, pour l'insertion, l'accompagnement des familles, le relogement, etc. C'est pourquoi nous avions réfléchi à la possibilité de recevoir en délégation des départements un certain nombre de compétences. L'appel à compétences a été créé dans la loi de 2010, puis reconduit dans la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles de 2014, dite « Maptam ». Les compétences que nous visions sont celles qui ont finalement été transférées, celles qui sont complémentaires de l'action des métropoles.

Peut-être faudrait-il ouvrir une nouvelle phase de dialogue avec les conseils départementaux, autour des délégations de compétences ? Pourquoi ne pourrait-on pas travailler ensemble sur le territoire de la ville, mais également sur le territoire périurbain et la ruralité, plutôt que de le faire chacun de son côté ? Une forme de concurrence subsiste encore aujourd'hui dans de trop nombreux endroits.

M. Didier Marie. - La loi Maptam prévoyait un transfert de compétences des départements vers les métropoles, mais je n'ai pas le sentiment que les métropoles aient manifesté beaucoup d'enthousiasme pour embrasser largement ce socle de compétences transférables. Souhaitent-elles l'élargir encore selon vous ?

Je trouve le concept d'interterritorialité pertinent. Les outils juridiques existants dans le domaine sont-ils suffisants, ou faut-il créer par la loi un cadre spécifique pour stimuler son développement ?

Les départements souhaitent récupérer tout ou partie de la compétence économique. Le bloc communal partage-t-il ce souhait ? Est-il satisfait de sa relation avec les régions en la matière ?

M. Gilles Pirman. - Le concept d'interterritorialité a des avantages ; il a aussi ses limites. En particulier, la répartition des compétences n'est pas complètement réglée, et les moyens d'agir ne sont pas tous au rendez-vous - notamment pour l'action sociale, où les départements sont chefs de file. En fait, le concept d'interterritorialité aurait plus d'intérêt pour le partage de projets que dans celui de services : il faut privilégier la convergence de politiques publiques à la superposition de strates. Dans le champ économique, nous avons besoin des départements, notamment là où il n'y a pas de métropoles. Du point de vue des communes, ceux-ci jouent un rôle d'assemblier utile, car la dispersion des compétences entre les intercommunalités et la région n'est facteur ni de dynamisme, ni de réactivité, ni d'égalité entre les territoires, d'autant que les intercommunalités peuvent être de taille, d'ancienneté, d'intégration et de dynamisme très divers, avec des moyens d'action inégaux de surcroît.

Pour agir en faveur du développement économique, entre autres, nous avons besoin d'un renforcement de la contractualisation, car les instances actuelles de dialogue avec la région ne fonctionnent guère, alors même qu'il est indispensable que ces deux niveaux de collectivités territoriales définissent en commun les besoins et les perspectives d'un territoire. Si la collectivité qui a vocation à jouer le rôle d'assemblier n'en a plus les moyens et ne peut pas se voir déléguer les compétences nécessaires, le jeu est faussé. À un niveau le projet et la stratégie, à un autre niveau le rôle d'innervation du territoire.

M. Franck Menonville. - Dans la Meuse, c'est la région qui est en pointe dans l'exercice la compétence économique, complétée par certaines intercommunalités urbaines, mais il y a des trous dans la raquette, et les autres intercommunalités, ainsi que le département, pourraient agir davantage pour réduire l'inégalité territoriale. Cela imposerait de repositionner le département, qu'il s'agisse de compétence propre, de délégation, ou de rôle de coordination.

M. Gilles Pirman. - C'est une question de cohérence : porter une politique d'action sociale et d'insertion si l'on ne peut intervenir en matière économique, c'est comme partir à la guerre sur une seule jambe...

M. Olivier Landel. - En fait, on ne peut pas avancer si l'on souhaite que tous les départements aient exactement les mêmes compétences. D'ailleurs, le développement économique n'est pas une compétence : nous mettons plutôt nos différentes compétences à son service. Ainsi, les aides directes octroyées par les régions aux entreprises participent peut-être au développement économique, mais, sans zones d'activité, sans transports, sans haut débit, sans marchés, sans formations, elles ne suffisent pas. Or l'ensemble des compétences qui contribuent au développement économique sont réparties entre les strates territoriales, ce qui aboutit à une certaine inefficacité. Pour en sortir, nous devons définir clairement un chef de file, variable selon les zones concernées, et admettre qu'il puisse ne pas être l'autorité organisatrice. Le chef de file est un stratège, il a l'autorité et la légitimité pour mettre les interlocuteurs autour de la table et passer d'un projet partagé à un contrat qui engage. Pour que le projet s'exprime, il faut une compétence d'ingénierie. Il faut ensuite se mettre d'accord, notamment sur les clefs de financement. Sans accord, chacun mobilise ses propres ressources - au moins, chacun saurait ce que fait l'autre, ce qui favorise en tout état de cause la cohérence des projets menés sur le territoire.

M. Arnaud Bazin, président. - S'il y a une chose dont mes responsabilités à l'Assemblée des départements de France m'ont convaincu, c'est qu'il existe autant de situations différentes que de départements ! Le principe de différenciation apportera une réelle plus-value. 

M. Laurent Trogrlic. - Pour favoriser le développement économique, il faut aider à la constitution d'un écosystème, et cela requiert en effet la définition claire d'un chef de file. En Meurthe-et-Moselle, la logique n'est pas la même dans le sud, tiré par la métropole de Nancy, et dans le nord, autour de la métropole de Metz : il serait difficile de définir une politique économique à l'échelle départementale, d'autant que les acteurs sont nombreux et variés. Cela plaide pour une certaine souplesse, qu'apportent notamment les agences de développement économique et d'attractivité, coordonnées à l'échelle de la région.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Quid du lien entre le bloc communal et la région ? Les collectivités territoriales ne sont pas des poupées gigognes, et l'on observe de plus en plus d'interventions directes des régions auprès des communes et de leurs groupements. La clause de compétence générale permettait différenciation et fluidité, mais, en matière économique et sociale, nous n'y sommes toujours pas...

Je crains que, dans certaines métropoles, la composition de l'exécutif élu au cours des prochains jours ne renforce le poids de la ville-centre au lieu de développer une complémentarité entre les territoires ruraux, périurbains et urbains denses qu'elles comportent. Vous semblez étonné, monsieur Landel, mais au sein de la métropole de Lyon par exemple - où le mode de scrutin est spécifique, je vous l'accorde - les vice-présidences ne reflètent pas la diversité territoriale ! Dès lors, l'action des régions et des départements sera essentielle pour contrebalancer le déséquilibre ainsi créé.

M. Olivier Landel. - Je suis étonné, car j'entends aussi dire l'inverse : à Lille ou à Cherbourg, ce sont les maires des petites villes qui sont en majorité. Le problème est plutôt que les métropoles et communautés urbaines, dont certaines ont soixante ans, pèsent plus, financièrement, que les communes qui les constituent, deux fois plus que le département, quatre fois plus que la région ! Or leurs conseils ne sont pas élus au suffrage universel direct, le fléchage n'en est qu'un ersatz... Les déséquilibres que vous pointez sont liés au fait que deux principes constitutionnels s'opposent, entre lesquels il faut choisir, sans quoi les déséquilibres que vous pointez se poursuivront : l'égalité devant le suffrage, qui limite à 20 % les écarts de représentation admissibles, et le principe « une voix par maire ». Nous devons définir enfin un système électoral à l'échelle des métropoles.

Oui, il y a encore des progrès à faire au sein des EPCI. En soixante ans, toutefois, les communes associées en regroupements ont appris à coopérer beaucoup mieux entre elles ; reste à ce qu'elles agissent en meilleure harmonie avec les territoires qui les entourent. C'est cela, l'alliance des territoires. En leur sein, il faut des élections. Nos propositions sur le sujet sont injustement perçues comme anti-communales. Pour y parvenir, nous devons commencer par progresser dans le sens de la différenciation.

La taille des régions ne rend pas leur tâche facile. Il faudrait les renforcer en leur donnant des compétences opérationnelles, outre les lycées et les transports ferroviaires, car pour le reste elles disposent essentiellement de compétences de coordination, de conception de schémas ou de plans. Cela en ferait de meilleurs partenaires pour les communes et les métropoles, à condition de bien distinguer chef de file et autorité organisatrice : le premier veille à ce que le territoire soit bien couvert, quand la seconde met en oeuvre, agit, construit. Ce système ne fonctionne bien que si la collectivité qui, dans tel domaine, joue le rôle de chef de file assume, dans tel autre, la responsabilité d'autorité organisatrice, afin de comprendre les contraintes liées à l'exercice effectif de compétences.

M. Gilles Pirman. - Un chef, des moyens, une mission, disent les militaires ! L'horizontalité territoriale laisse ouverte la question de savoir qui est chef, ou stratège : qui entraîne le territoire vers un objectif servant l'intérêt général ? À mon avis, c'est l'échelon régional qui est le lieu de la stratégie et de l'analyse, à charge aux autres de se coordonner, par la contractualisation, l'affectation des moyens et les délégations mutuelles de compétences, à condition bien sûr que le citoyen s'y retrouve. Pas de concurrence ! Chacun doit respecter son positionnement : on ne peut pas administrer la République avec des ascenseurs qui fonctionnent mal. Pour autant, il faut privilégier la subsidiarité à la subordination. Alors, le bloc communal reste le socle, et le département est à la fois un lien incontournable avec la région et un lieu de stratégie.

M. Laurent Trogrlic. - Les conférences territoriales de l'action publique ne donnent pas toujours une grande satisfaction. En tout cas, la distinction entre chef de file et autorité organisatrice est opportune. Les compétences doivent être portées au plus près du territoire de vie, et le lien entre la région et le bloc local doit s'appuyer sur une organisation plus proche de la réalité territoriale, et structurée autour des compétences exercées conjointement.

M. Arnaud Bazin, président. - Merci à tous.

Audition de M. Alain Rousset, président de la région Nouvelle-Aquitaine, vice-président de Régions de France

(Mercredi 22 juillet 2020)

- Présidence de Mme Frédérique Puissat, vice-présidente-

Mme Frédérique Puissat, présidente. - Nous entendons aujourd'hui, en visioconférence, M. Alain Rousset, président du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine et vice-président de l'association Régions de France. Je vous prie d'excuser l'absence du président, M. Arnaud Bazin, qui m'a demandé de le remplacer cet après-midi.

Cette mission d'information sur le rôle, la place et les compétences des départements dans les régions fusionnées a été créée en février dernier à la demande du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste. Ses travaux ont évidemment été perturbés par la crise sanitaire, mais nous avons pu les reprendre depuis quelques semaines, et nous arrivons aujourd'hui au terme de notre programme d'auditions, notre rapport devant être rendu à la mi-septembre.

Je laisserai notre collègue rapporteure, Mme Cécile Cukierman, exposer plus précisément les raisons qui ont conduit à la création de cette mission et les perspectives dans lesquelles elle a travaillé. Je veux seulement rappeler qu'il ne s'agit pas pour nous de rallumer de vieilles querelles ou de remettre en cause dans leur globalité les réformes territoriales de la dernière décennie. En revanche, il nous semble indispensable d'interroger certains paradoxes des lois de 2015, qui ont simultanément affaibli l'échelon départemental tout en faisant naître un besoin de proximité nouveau dans les très grandes régions issues de fusions. Nous avons donc besoin de savoir comment les nouvelles régions ont conservé un ancrage territorial suffisant, comment elles ont répondu à ce besoin de proximité, et quels nouveaux partenariats elles ont noués ou pourraient nouer avec les conseils départementaux pour mieux articuler leurs politiques respectives.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Cette mission vise à examiner le rôle, la place et les compétences des départements dans les régions fusionnées après la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). La crise sanitaire a perturbé nos travaux, mais nous avons pu nous rendre ces derniers jours dans les régions Rhône-Alpes-Auvergne et Grand Est. Nous comptons sur vous pour nous faire part de votre expérience de président de la région Nouvelle-Aquitaine. Nous aimerions en particulier vous entendre sur la répartition entre les différents niveaux territoriaux des champs d'intervention en matière économique ou sur les relations quotidiennes entre les collectivités pour aménager le territoire et répondre aux besoins des populations.

M. Alain Rousset, vice-président de Régions de France, président de la région Nouvelle-Aquitaine. - Le sujet est vaste ! J'ai participé aux réflexions sur ces questions comme parlementaire ou comme président de Régions de France pendant douze ans. L'agrandissement des régions est une idée qui a été défendue par tous les partis politiques, de droite comme de gauche. Un peu comme pour l'Europe, la volonté d'élargissement l'a emporté sur l'approfondissement. J'ai toujours plaidé en faveur de l'approfondissement, compte tenu du retard et de la singularité de la France en matière de décentralisation. Notre pays, en effet, est très atypique parmi toutes les démocraties. Un jour viendra où le centralisme et le jacobinisme apparaîtront nettement comme contradictoires avec la démocratie et l'efficacité publique. L'Allemagne a su défendre son industrie grâce à ses Länder et à ses banques régionales d'investissement qui soutiennent un tissu de petites et moyennes entreprises (TPE-PME) et d'entreprises de taille intermédiaire (ETI). Le plan de relance du Gouvernement vise les grands groupes, mais néglige les PME et les ETI. Si le plan de relance ne passe pas par les régions, il faut craindre de nouvelles délocalisations.

Comme je l'ai dit à Jean Pisani-Ferry, la France est un pays centralisé à plusieurs égards et la situation s'aggrave. Elle l'est d'abord sur le plan administratif et politique : on le voit clairement lors de l'élaboration des contrats de plan État-région (CPER), le Gouvernement considère les collectivités locales comme des sous-traitants. N'est-il pas absurde que l'État lance un plan Vélo ? Pourtant, les collectivités locales semblent atteintes d'un syndrome de Stockholm et considèrent qu'elles ont besoin de l'État sur tous les sujets. Il serait temps que la démocratie à l'échelle des collectivités locales devienne adulte. Avec les préfets ou les sous-préfets, nous sommes le seul pays à avoir, comme Michel Rocard l'avait noté il y a trente ans, un modèle administratif colonial.

On peut aussi évoquer la centralisation économique. Notre industrie est clivée entre les grands groupes, qui font un lobbying permanent à Bercy, et les TPE-PME et ETI, qui constituent l'essentiel de la force productive française : 80 % de notre industrie est de sous-traitance. La majeure partie de l'épargne est drainée par Paris et nos entreprises sont sous-capitalisées. Nos grands groupes dépendent davantage des fonds d'investissement étrangers que des épargnants français. La reconquête de notre souveraineté industrielle, dans l'électronique ou la pharmacie par exemple, ne pourra réussir sans une stratégie pour soutenir les fonds propres des entreprises. Mais celle-ci ne peut dépendre de Bpifrance, qui fonctionne très mal.

La centralisation constitue le premier boulet de la France. Dans les années 1980, la décentralisation s'appuyait sur la notion de blocs de compétences, avec une évaluation de l'efficacité des politiques menées lors des échéances électorales. Mais aujourd'hui, quand on inaugure un site, on est douze élus à couper le ruban... Comment nos concitoyens peuvent-ils savoir qui fait quoi, identifier les responsabilités et donc contrôler l'action des élus ? À l'heure où il est beaucoup question de l'efficacité de l'action publique, la redondance des compétences entraîne un surcoût de dépenses publiques. On manque aussi de compétences par rapport au privé. Les partenariats public-privé constituent une insigne absurdité et donnent les clés au privé, tout en coûtant très cher. Faute de politique industrielle depuis trente ans, nos médicaments ou notre électronique sont désormais fabriqués en Chine ou en Inde. Les crises géopolitiques révèlent les faiblesses de nos chaînes de valeur et d'approvisionnement. Je plaide donc, dans le prolongement de la loi NOTRe, qui a constitué un progrès selon moi, pour des compétences clairement identifiées. On ne peut pas, en effet, s'occuper de la dépendance, des personnes âgées ou de l'accueil des mineurs isolés, et en même temps comprendre les entreprises et savoir les accompagner.

La politique n'est pas seulement une affaire de gesticulation ou de beaux discours. Il faut avant tout savoir de quoi on parle ! Si l'on évoque la reconquête de la production des principes actifs des médicaments, il faut savoir ce que cela implique, combien cela coûte, les évolutions technologiques nécessaires, etc. Il en va de même pour la reconquête de la souveraineté électronique, si l'on ne veut pas courir le risque que notre système productif s'arrête brutalement parce que l'on aura négligé la formation de base en électronique dans les lycées professionnels ou les écoles d'ingénieurs et que l'on ne saura plus réparer une carte mère. Il en va de même dans tous les secteurs : le stockage de l'énergie, la production d'énergie solaire, etc. C'est pourquoi je plaide pour des blocs de compétences, ce qui ne pose pas de problème dans la relation entre régions et départements.

Dans la troisième plus grande région de France, nous avons réussi à établir un dialogue entre élus, non avec les fonctionnaires de l'État, pour définir des stratégies dans l'intérêt de nos concitoyens. La crise sanitaire a accru l'exigence de coconstruction des stratégies publiques pour répondre aux problèmes quotidiens. L'exemple des masques est emblématique. Nous avons rencontré les mêmes difficultés que dans d'autres régions, mais nous avons trouvé des solutions avec l'agence régionale de santé (ARS), en évitant de connaître les débats qu'il y a eu dans d'autres endroits. Au nom des douze départements, le conseil régional a décidé d'acheter des équipements individuels de protection et nous avons veillé, avec le directeur de l'agence régionale de santé, à ce qu'ils soient bien destinés aux établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad). Nous avons mis en place des visioconférences deux fois par semaine avec les départements, une fois par semaine avec les intercommunalités, pour traiter de tous les sujets, et elles continuent. La crise sanitaire a donc entraîné un sursaut de coopération avec les départements.

Il n'y a donc pas, à mon avis, de débat sur l'articulation entre les compétences des départements et celles des régions, même si l'administration aime bien soulever ce point, parce que diviser c'est régner. Nous avons une compétence partagée avec les intercommunalités sur les bâtiments. Certaines politiques publiques, comme la rénovation thermique des bâtiments, doivent être menées au plus près des territoires, donc au niveau des communes et des intercommunalités. Les régions et les départements sont trop loin. Nos politiques en la matière ont échoué. Il existe aussi des complémentarités sur le réchauffement climatique, pour aider les personnes en situation de précarité ou pour soutenir les entreprises en difficulté. Nous traitons ainsi, en partenariat, le cas d'une entreprise à Tulle en Corrèze. Il me semble donc que l'heure est à l'apaisement et qu'il n'y a pas lieu de rallumer de vieilles querelles.

Le problème de fond, c'est l'État, notamment l'administration centrale. Le plan Vélo est caricatural. Je ne comprends pas que l'État intervienne pour financer des pistes cyclables. D'ailleurs, les sommes ne seront vraisemblablement jamais dépensées. Avec un tel plan, on prend les élus des collectivités pour des incompétents, ce qui est d'autant plus incompréhensible que la volonté de transition énergétique vient plutôt de la base. Les compétences de l'État sont un problème. Finalement, nos concitoyens ne voient pas clairement qui fait quoi, n'identifient pas l'action de l'intercommunalité, de la commune, de la région, du département, ou de l'État. Le programme Territoires d'industrie est une absurdité, et d'ailleurs, comme l'État n'a plus d'argent, il commence déjà à s'en désengager. Pourquoi, dès lors, avoir lancé une telle opération, en mobilisant les préfets, sinon pour signifier aux collectivités territoriales qu'elles n'auraient pas été capables seules d'y penser en raison de leur incompétence supposée ? On nous prend vraiment pour des Tanguy !

M. Benoît Huré. - Merci pour la clarté de votre propos très volontariste. L'État se mêle de tout, certes, mais aucune collectivité n'imagine un investissement sans l'appui de l'État. Si l'on veut définir des blocs de compétences, il faut définir parallèlement des blocs de ressources, sinon les collectivités resteront dépendantes.

M. Alain Rousset. - Je suis d'accord. Mais les deux sont liés. Si l'on ne nous confie pas de ressources, c'est simplement parce que l'on ne veut pas nous donner les compétences. Il est question aujourd'hui de réduire la part de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) attribuée aux intercommunalités et aux régions. La Nouvelle-Aquitaine est jumelée avec l'Émilie-Romagne et le Land de Hesse. Partout en Europe, les régions ont la compétence en matière de santé et d'éducation, et les résultats sont probants en termes d'allongement de la vie, de coût de la santé, d'efficacité, de dynamique sociale, etc. Il est donc insupportable de voir que l'on ne nous confie que la responsabilité de l'entretien des bâtiments. La Hesse a un budget de 38 milliards d'euros et perçoit des parts d'impôts d'État, à l'image de ce que nous avons réussi à obtenir avec la TVA. C'est un facteur de responsabilisation, car le développement économique rime avec des rentrées fiscales supplémentaires. Inversement, si l'on supprime la relation entre la CVAE et les communes, plus aucune d'entre elles n'acceptera d'accueillir des usines sur son sol.

Je n'ai pas réussi à trouver des analyses de l'État sur l'étude du Medef. Il est insupportable que l'État ne soit plus capable d'évaluer et de remettre en perspective ce que dit une organisation professionnelle. L'incompétence est au plus haut au niveau de l'État. En dépit de nos petits moyens, la seule usine de batteries de France est en Nouvelle-Aquitaine, car, depuis dix ans, nous travaillons à structurer un écosystème. Lorsque l'Allemagne consacre une enveloppe de 9 milliards d'euros à l'hydrogène, la France ne prévoit que 100 millions... Si l'on est attentif aux besoins des entreprises, on ne peut qu'avoir l'impression de vivre dans un autre monde, et pourtant je suis socialiste ! Si le Parlement ne se bat pas sur ce sujet, les lignes ne bougeront pas. L'appareil de l'État, c'est la CGT du livre !

Le mélange des compétences est insupportable, coûteux et incompréhensible. On ne sait pas qui fait quoi et qui est responsable de quoi. Les gens se tournent vers les maires, mais ces derniers ne peuvent pas tout. On ne peut pas demander au maire de Blaye de régler la question de l'accès à Bordeaux de ceux qui doivent se lever à cinq heures du matin pour aller y travailler. Du coup, les gens rejoignent les « gilets jaunes » ! Pourtant les solutions sont simples, car le problème est purement catégoriel. Il suffit de comparer les effectifs de Bercy et ceux de la Direction générale des affaires économiques et financières (DG ECFIN) à Bruxelles pour gérer les mêmes dossiers...

Ce modèle n'est pas tenable. Nous avons besoin de créer une classe moyenne de collectivités territoriales - les régions -, d'entreprises - les ETI - et de structures de financement. Sans cela, nous continuerons à fonctionner comme un pays en voie de développement, avec une classe supérieure, constituée par l'État et ce qui gravite autour de lui, et, en râteau, des collectivités territoriales, des entreprises sous-traitantes, et de petits fonds d'investissement.

M. Benoît Huré. - Pour avoir présidé le conseil départemental des Ardennes, je pense que chaque niveau de collectivité territoriale appréhende de franchir le Rubicon. Certes, les compétences transférées sont assorties de financements, mais les écarts de richesses entre les territoires sont tels - de un à cinquante - que chacun se tourne vers l'État, vu comme protecteur et garant de la péréquation.

M. Alain Rousset. - L'État protecteur, oui, pour garantir les droits individuels, organiser la couverture de santé, l'éducation, la sécurité... Mais qui pilote le pays, pour nous avoir menés vers un tel écart ? Ne soyons pas à notre tour victimes du syndrome de Stockholm !

Mona Ozouf a montré qu'en France, pays du verbe, on croit qu'il suffit de prononcer le mot « égalité » pour que celle-ci soit réelle. Pourtant, nous savons bien que les ressorts économiques sont à chercher parmi les entreprises et les habitants d'un territoire, et que les inégalités sont plus fortes au sein d'un département qu'au niveau national. Tous les pays démocratiques sont décentralisés et fédéraux, quand nous avons des débats, commentés par l'État, qui n'ont plus rien à voir avec les solutions contemporaines.

La métropole ruisselle-t-elle sur ses territoires ? Non, bien entendu ! Pas même sur son agglomération. Depuis la loi NOTRe, nous avons beaucoup progressé dans la réflexion sur le rôle des départements, des régions, des intercommunalités. Le baccalauréat vaut-il la même chose à Lormont ou à Pessac qu'au lycée Henri-IV à Paris, par exemple ? Non, bien sûr ! Comment, dès lors, organiser une respiration de la société, pour que tous les jeunes puissent évoluer ? La France est un pays où l'ascenseur social ne fonctionne plus, comme les rapports PISA le montrent depuis des années - même si nous avons mis du temps à l'admettre.

Comme président de l'Association des régions de France (ARF), je ne me suis jamais battu pour le pouvoir de taux des collectivités. En revanche, s'il est un élément positif que je retiens du quinquennat de M. Sarkozy, c'est le remplacement de la taxe professionnelle par la CVAE, qui incite les intercommunalités et les régions à se préoccuper du développement économique. Avec la crise actuelle, les régions ne se sont pas vu compenser la baisse de leurs recettes, mais le nouveau Premier ministre semble heureusement avoir repris ce dossier en main.

En douze ans de présidence de l'ARF, je n'ai jamais vu un gouvernement réagir en fonction de la couleur politique des exécutifs régionaux. Mme Merkel a souligné qu'il était bon que les Länder soient présidés par des personnalités de sensibilités différentes, qui se formaient ainsi pour de plus hautes fonctions. C'est la première fois qu'un gouvernement punit les régions au motif que certains présidents pourraient se présenter à l'élection présidentielle. Il y a là un problème démocratique.

M. Éric Gold. - Tous aspirent à plus de décentralisation - vieux débat ! Les compétences départementales reposent de plus en plus sur les intercommunalités, et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) deviennent incontournables. Le couple entre régions et intercommunalités ne signe-t-il pas l'affaiblissement des départements ? Le redécoupage des régions, d'ailleurs, n'a-t-il pas renforcé qu'en apparence le rôle de ces derniers ? On a par exemple confié aux régions le transport scolaire, ce que je ne comprends toujours pas...

M. Pierre Louault. - Ne craignez-vous pas que le colbertisme qu'on reproche à l'État ne soit, dans quelque temps, reproché aux régions ? On commence à en apercevoir des signes, les politiques régionales étant parfois décidées sans beaucoup de concertation et imposées aux collectivités territoriales de niveau inférieur. Comment éviter cet écueil ?

M. André Reichardt. - Ancien président de région, je souhaite évoquer la collectivité européenne d'Alsace (CEA), qui est un département pourvu de quelques compétences supplémentaires. Que pensez-vous de ce type de différenciation ? Pour l'instant, les compétences supplémentaires viennent de l'État ; pourraient-elles venir aussi des régions ? 

M. Patrice Joly. - La crise sanitaire, sociale et économique a-t-elle fait évoluer votre analyse sur la répartition des compétences ? Comment avez-vous évalué les capacités respectives d'intervention de chaque niveau de collectivité territoriale ? Les collectivités de proximité, plus proches de l'humain, semblent avoir été plus présentes. On parle de répartition des compétences par nature, mais il faudrait plutôt raisonner par volume de dépense, et organiser les interventions des uns et des autres en fonction de projets territoriaux à différents niveaux. Président du conseil départemental de la Nièvre, j'avais d'excellentes relations avec le président du conseil régional, qui accueillait toujours favorablement les projets de développement que je lui présentais. À l'inverse, le président de région n'est jamais venu me voir pour me proposer des plans de développement. J'avais donc, avant la loi NOTRe, envisagé de créer une vraie cellule, avec de vraies compétences économiques, pour stimuler le développement endogène du territoire, notamment pour préparer l'après-pétrole en exploitant le bois. Aujourd'hui, la région n'a qu'un agent qui s'occupe de ce sujet dans mon département. Il fait du montage financier, sans stratégie économique particulière.

M. Alain Rousset. - Ne vous laissez pas enfermer par l'État dans le rôle des Curiaces ! L'émiettement des compétences, ce n'est pas ce qu'on observe dans les pays qui réussissent. Et gérer les transports scolaires, par exemple, ce n'est pas la même chose que de s'occuper de solidarité territoriale, ou d'urbanisme. Pour l'instant, chacun veut tirer son grain du grand sac de blé. Mais challenger la SNCF ou les grandes entreprises, tout le monde n'est pas en mesure de le faire ! Lire un compte de résultat, ce n'est pas la même chose que de défendre les zones humides.

Vous parlez de colbertisme. Depuis trente ou quarante ans, l'appareil d'État s'est dégarni de ses compétences, et a remis les clés du camion aux financiers des grandes entreprises. Dans le même temps, tous les pays libéraux ont repris la main en matière de régulation. Où est le colbertisme, chez nous ? Depuis le nucléaire, le train à grande vitesse (TGV) ou Ariane, quelles initiatives technologiques l'État a-t-il prises ? Où sont les compétences pour contrôler les entreprises qui s'enrichissent grâce aux concessions autoroutières, et récupérer ainsi des fonds qui nous manquent pour l'entretien du réseau routier ? Le Canada, avec des gouvernements de droite, a produit des études au vitriol sur les partenariats public-privé. Le problème n'est pas l'économie de marché, mais l'incompétence des pouvoirs publics, qui, chez nous, ne font plus que se plaindre. Qui nous dit aujourd'hui ce qu'il faut faire sur l'hydrogène, le stockage d'énergie ou la récupération des principes actifs des médicaments ? Personne, dans l'appareil public. C'est un scandale. Le téléthon finance la recherche sur des molécules qui sont ensuite produites aux États-Unis, et nous sont revendues fort cher. Non seulement nous sommes ridicules, mais en plus, il y a des traîtres à l'intérieur du système - et je me demande si je ne vais pas porter plainte contre certains chargés de mission de la Banque publique d'investissement (BPI).

Il faut mettre un terme à cette incompétence. Et les politiques que nous sommes doivent représenter la société. Loin de préserver nos compétences, les grands groupes achètent sur étagère, à l'étranger. Cela nous menace d'un décrochage technologique massif, et d'une délocalisation complète de notre sous-traitance aéronautique. Or, pour la petite commune abritant l'un de ces sous-traitants, la région est un allié essentiel, ne serait-ce que comme interlocuteur du donneur d'ordres.

Pendant la crise, la coopération entre régions, départements et intercommunalités s'est accélérée. Si les départements doivent conforter leur compétence en matière de santé, la coordination des CHU ne peut que relever de la région, comme partout en Europe. En Nouvelle-Aquitaine, nous avons fédéré toute la recherche clinique sur le cancer, alors que les différents pôles ne se parlaient pas entre eux et que notre agence régionale de santé, pourtant bien gérée, ne savait pas ce qui se passait dans les Ehpad. La centralisation, c'est un appareil qui coûte cher et manque d'agilité. Ne tombons pas dans le piège de l'opposition : laissez coopérer l'Association des maires de France (AMF), l'Assemblée des départements de France (ADF) et Régions de France. La rénovation thermique des logements, par exemple, doit être gérée par les intercommunalités, tout comme l'ont été, pendant la crise, les aides aux petites entreprises.

Une grande région peut exister sur le plan territorial. Avec le nouveau découpage, les aides aux entreprises, dans le Limousin et le Poitou-Charentes, ont été doublées. Dans le plan Creuse, lancé par le Gouvernement, la nouvelle région met plus d'argent que l'État. Nous avons fait du lycée des métiers du bâtiment de Felletin le symbole du retournement de la zone. Nous lançons une technopole à Saintes, noeud ferroviaire, et toutes les entreprises soutiennent ce projet. Les transferts de technologies, indispensables pour ressourcer nos PME, se pensent à l'échelle de la région.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Merci pour cet échange passionné. Nous travaillons sur la place de chaque collectivité territoriale, sans chercher à les opposer. D'ailleurs, pendant la crise, elles ont bien coopéré.

La clarification du rôle de chacun peut être tout à fait perceptible pour nos concitoyens. Reste qu'elle n'a pas toujours simplifié les choses ni contribué à ce que nos concitoyens se reconnaissent dans les institutions politiques locales...

Enfin, pour des collectivités territoriales fortes, nous avons besoin d'un État fort : la crise l'a bien montré. Là où l'État était absent, cela a parfois été tragique, malgré l'action des conseils régionaux.

M. Alain Rousset. - Je ne partage pas votre analyse sur la présence de l'État. Sa tutelle, unique au monde, est insupportable et humiliante. Toutes les mesures prises contre la crise sanitaire l'ont été pour pallier l'incurie et la méconnaissance de l'État. Nous devons développer des classes moyennes dans ce pays, y compris des classes moyennes de collectivités, et renforcer l'ascenseur social.

Mme Frédérique Puissat, présidente. - Merci.

Examen du rapport

(Mardi 15 septembre 2020)

M. Arnaud Bazin, président. - Mes chers collègues, nous nous réunissons aujourd'hui pour entendre notre collègue Cécile Cukierman nous présenter son rapport sur les travaux de la mission d'information.

Plusieurs d'entre nous ont malheureusement été retenus dans leur département. J'ai bien conscience que, à l'approche des élections sénatoriales, certains auraient pu souhaiter que notre dernière réunion soit organisée à une autre date. Il était cependant nécessaire que la mission ait achevé ses travaux avant le renouvellement partiel du Sénat et le début de la nouvelle session ordinaire du Parlement, le 1er octobre.

Le projet de rapport écrit de Mme la rapporteure vous a été adressé jeudi dernier et vous a été distribué au format papier ce matin. Après avoir laissé la rapporteure le présenter, nous pourrons bien sûr avoir un temps d'échange.

Je rappelle que chacun peut présenter des propositions de modification qui seront, le cas échéant, mises aux voix. Après cette discussion, je vous proposerai d'adopter le rapport et d'en autoriser la publication.

Avant de lui donner la parole, je voudrais une nouvelle fois remercier la rapporteure, ainsi que son groupe, d'avoir pris l'initiative de créer cette mission d'information sur le rôle, la place et les compétences des départements dans les régions fusionnées. Je tiens aussi à la féliciter du travail accompli dans un contexte qui n'était pas simple.

Ce rapport tombe à point nommé : jamais le besoin de proximité de l'action publique n'a été plus criant et les conseils départementaux, promis à la disparition il y a quelques années, semblent aujourd'hui trouver une nouvelle légitimité.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Monsieur le président, mes chers collègues, un peu moins de sept mois après la création de cette mission d'information, le moment est venu de tirer les conclusions du travail accompli.

Les travaux de la mission ne se sont pas déroulés comme nous l'avions prévu au mois de février. L'irruption de la crise sanitaire nous a obligés à repenser un certain nombre d'auditions et de déplacements, puisqu'il aura fallu attendre le mois de juin pour reprendre nos travaux. Malgré tout, nous avons pu entendre à Paris les principales associations d'élus locaux, les représentants des chambres consulaires, des universitaires, ainsi que la direction générale des collectivités locales.

En Auvergne-Rhône-Alpes puis dans le Grand Est, avec ceux d'entre vous qui êtes élus des départements où je me suis rendue - l'Allier, le Rhône et l'Ardèche dans un cas, la Meuse, les Ardennes et le Bas-Rhin dans
l'autre -, j'ai pu rencontrer les élus départementaux et régionaux, les services préfectoraux et des acteurs économiques.

Ces auditions et déplacements ont été particulièrement riches d'enseignements, d'autant plus qu'ils ont eu lieu juste après le pic de la crise sanitaire. Cette dernière a joué le rôle d'un puissant révélateur des forces et des faiblesses de notre organisation territoriale, et du rôle que les départements sont appelés à y jouer.

J'ai également pu m'appuyer sur les réponses au questionnaire que le président et moi-même avions envoyé à l'ensemble des présidents de conseil départemental et régional.

Lors de notre première réunion, nous sommes partis d'un constat et d'une hypothèse.

Le constat est que les départements ont été très affaiblis au cours de la décennie écoulée en raison de la perte d'une partie importante de leurs compétences et du resserrement de leur champ d'intervention sur l'action sociale, d'une part, et en raison de la diminution des dotations de l'État, de la perte progressive de toute autonomie fiscale et de l'augmentation continue de leurs dépenses obligatoires, liées notamment au service des allocations individuelles de solidarité (AIS), d'autre part.

Lors de l'examen du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) en 2014-2015, le gouvernement de Manuel Valls se proposait explicitement de « dévitaliser » peu à peu les départements pour aboutir à leur suppression à l'horizon 2020.

Pourtant, les départements sont encore là. Il semble même que l'on assiste aujourd'hui à une réhabilitation de cet échelon de l'action publique.

Notre hypothèse était que les départements ont toujours un rôle essentiel à jouer, au-delà même du domaine de l'action sociale, en tant que collectivité de taille intermédiaire, suffisamment proche du terrain pour être pleinement à l'écoute des attentes des citoyens, suffisamment étendue et puissante pour assumer la charge de grands services publics et assurer une péréquation entre des territoires d'inégale richesse. Nous avons décidé de porter une attention particulière au cas des très grandes régions issues de la refonte de la carte régionale en 2016, dans lesquelles le rôle du département en tant que collectivité intermédiaire est peut-être encore plus important qu'ailleurs.

La première partie du rapport est consacrée à approfondir le bilan de la décennie écoulée. Je ne m'y attarderai pas outre mesure.

En plus de la réduction des compétences départementales, de la concurrence des régions et des métropoles, ainsi que de l'entrée en vigueur du mode de scrutin cantonal binominal, il m'a paru nécessaire de présenter un aperçu assez détaillé de la situation financière actuelle des départements.

Rappelons quelques chiffres : les dépenses sociales représentent aujourd'hui 57 % des dépenses de fonctionnement des départements, dont 30 % pour les seules AIS ; le nombre de bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) a progressé de 40 % depuis 2008 ; l'État ne compense que 58 % de ces dépenses liées au RSA.

Au prix d'efforts de gestion considérables, et parce qu'ils se sont résolus à tailler dans leurs dépenses d'investissement en dehors du champ social, les départements étaient dans une situation financière globalement saine à la veille de la crise sanitaire. Cet équilibre est aujourd'hui fragilisé : la hausse des dépenses sociales des départements liée à la crise sanitaire est estimée à 1 milliard d'euros, alors même que les recettes fiscales tirées des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ont connu une forte chute.

Ce tableau d'ensemble n'est guère réjouissant. Il peut sembler confirmer les prédictions de certains observateurs qui, dès la fin des années 2000, prévoyaient que les départements se transformeraient peu à peu en agences techniques chargées de mettre en oeuvre des politiques sociales très fortement encadrées par les lois et règlements nationaux, placées sous perfusion financière de l'État et ayant perdu toute capacité juridique ou financière d'intervenir dans d'autres domaines de l'action publique.

Et pourtant, le fait départemental résiste, ce qui résulte, me semble-t-il, de plusieurs facteurs.

Le premier facteur est l'impératif de proximité de l'action publique, dont la crise des gilets jaunes et la crise sanitaire ont une nouvelle fois révélé l'importance.

Ces crises ont d'ores et déjà une conséquence inattendue en ce qui concerne l'administration territoriale de l'État : après plusieurs décennies au cours desquelles les services régionaux de l'État n'ont cessé de monter en puissance au détriment des préfectures de département, on assiste aujourd'hui au début d'un mouvement en sens inverse. Le Premier ministre a annoncé que, en 2021, toutes les créations d'emplois dans les administrations de l'État seraient réservées, sauf exception, aux administrations départementales. Il a souligné à juste titre qu'il s'agissait d'une véritable « révolution ». Reste à voir si celle-ci se concrétisera car, comme saint Thomas, je ne crois que ce que je vois...

En revanche, le Gouvernement semble encore hésiter à tirer les mêmes conséquences de ce besoin de proximité de l'action publique en ce qui concerne l'organisation décentralisée de la République.

Le deuxième facteur de résistance du département est l'attachement que les citoyens continuent à manifester pour cette institution en tant que cadre de la démocratie locale. La participation aux élections en témoigne : celle-ci reste plus élevée aux élections cantonales qu'aux élections régionales dans les départements peu urbanisés.

Enfin, et cela peut paraître paradoxal étant donné l'origine des départements, ceux-ci apparaissent aujourd'hui, davantage que les grandes régions créées en 2016, comme un cadre d'expression des identités locales. Il est tout à fait révélateur que la renaissance de l'Alsace en tant qu'entité administrative prenne la forme de la création d'un nouveau département, la collectivité européenne d'Alsace.

Dans la deuxième partie du rapport, j'ai voulu rechercher les moyens de conforter les départements dans l'exercice des deux principales missions que la loi leur reconnaît aujourd'hui, la solidarité sociale et la solidarité territoriale.

Dans domaine de l'action sociale et médico-sociale, j'ai souhaité avancer avec prudence, car le champ d'investigation est très vaste. D'ailleurs, il aurait nécessité un grand nombre d'auditions complémentaires, sans compter qu'il relève au premier chef de notre commission des affaires sociales. Il était entendu que cette mission d'information sur le rôle des départements ne serait pas une mission d'information sur l'action sociale, car nous sommes nombreux à être convaincus que les départements ont une vocation bien plus large.

Néanmoins, nos auditions et les contributions écrites que nous avons reçues nous permettent de dresser quelques constats et de formuler quelques recommandations.

Le domaine de l'action sociale se caractérise par l'intervention de très nombreux acteurs publics et privés, ce qui nécessite un effort de coordination, rôle qui incombe traditionnellement au département sur son territoire.

Par ailleurs, on assiste depuis quelques années à un interventionnisme croissant de l'État, qui se manifeste au travers de grands plans nationaux - la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté ou la création d'un « service public de l'insertion » par exemple - ou du recours à la technique de la contractualisation : l'État fixe des objectifs et s'accorde avec les départements volontaires par voie de convention sur les moyens mis en oeuvre par ceux-ci pour les atteindre, en échange de quoi les départements signataires bénéficient de financements supplémentaires.

Il est normal que l'État s'implique dans les politiques sociales. Le développement de la contractualisation ne me paraît pas condamnable en lui-même, à condition qu'il n'aboutisse ni à priver les acteurs locaux de toute autonomie ni à contourner les départements, qui ont une expertise ancienne et reconnue en la matière.

Sur le terrain, en revanche, l'enchevêtrement des compétences entre l'État, le conseil départemental et les autres acteurs publics soulève des difficultés. C'est particulièrement manifeste dans le secteur médico-social : la crise sanitaire a illustré un grave problème de gouvernance des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), soumis à la double tutelle des autorités régionales de santé et des départements.

Le rapport évoque des pistes pour simplifier cette gouvernance, mais la réflexion est appelée à se poursuivre dans le cadre de la mise en place annoncée d'une « cinquième branche » de la sécurité sociale consacrée à la prise en charge de la dépendance.

Afin d'assurer la coordination locale des acteurs, il me semble aussi que la proposition de l'Assemblée des départements de France (ADF), consistant à créer une agence des solidarités dans chaque département, qui serait placée sous le pilotage du conseil départemental et servirait de référent unique aux usagers, mérite d'être soutenue. Dans mon rapport, je mentionne d'ailleurs plusieurs initiatives prises par les départements pour fédérer les acteurs locaux autour d'objectifs partagés, comme le plan May'Aînés du département de la Mayenne sur la prévention de la perte d'autonomie.

Dans le domaine de l'insertion, malgré le poids du financement du RSA, les départements ne doivent pas renoncer à mener des politiques actives d'accompagnement, ce qui nécessite sans doute de renforcer leur coopération avec les conseils régionaux, compétents en matière de formation professionnelle, d'emploi et de développement économique.

J'en viens à la seconde grande mission des départements, celle de la solidarité territoriale, domaine dans lequel ils ont été reconnus « chefs de file » par la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi Maptam), mais dont les contours restent mal définis.

L'expression « solidarité territoriale » recouvre notamment le soutien financier aux investissements des communes et de leurs groupements, auquel les départements ont consacré 2,1 milliards d'euros en 2019, soit 16 % de leurs dépenses d'investissement, l'assistance technique au bloc communal, notamment dans les domaines de l'eau, de la voirie, de l'aménagement et de l'habitat, un certain nombre de compétences d'appui au bloc communal comme en matière d'archives publiques, de lecture publique ou d'archéologie préventive et, enfin, un rôle de coordination et d'orientation de l'action locale, par exemple en ce qui concerne l'accès aux services au public, ou encore les enseignements artistiques.

En raison du poids de leurs dépenses sociales, certains départements ont inévitablement plus de mal que d'autres à assumer cette mission indispensable de solidarité territoriale. En outre, même s'il a été reconnu chef de file, le département n'est pas seul : l'État et les régions interviennent aussi.

Sans vouloir mettre en place de mécanismes coercitifs, il me semble qu'une meilleure coordination des aides financières accordées par l'État, les régions et les départements au bloc communal serait souhaitable. Il en va de même en matière d'ingénierie : la nouvelle Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) devrait se concentrer sur les projets de haute technicité, nécessitant une expertise technique pointue dont il est impossible de disposer dans chaque département, plutôt que d'empiéter sur le champ de l'ingénierie départementale.

Je plaide, par ailleurs, pour que les départements disposent de la plus grande latitude juridique pour aider les communes et intercommunalités qui le souhaitent dans tout domaine et par tous moyens : conventions de prestations de services, mise à disposition d'équipements ou de services, créations de services unifiés, etc. Il est temps de laisser libre cours à l'innovation locale. Aussi serait-il nécessaire de rétablir l'habilitation générale du département à apporter aux communes qui le demandent son soutien à l'exercice de leurs compétences, supprimée par la loi NOTRe, alors qu'elle remontait à la loi Deferre du 2 mars 1982.

Certaines pistes esquissées par l'ADF, comme la création d'un service départemental de la donnée, me paraissent également dignes de retenir l'attention.

Au-delà des missions de solidarité sociale et territoriale, à l'exercice desquelles on a voulu le cantonner, le département me paraît appelé à jouer un rôle de pivot de la coopération locale et à intervenir à ce titre dans d'autres domaines de l'action publique, tout particulièrement dans les plus grandes régions.

C'est l'objet de la troisième partie du rapport, qui en constitue sans doute le coeur.

Le cadre juridique qui détermine aujourd'hui la répartition des compétences entre collectivités territoriales et les modalités de leur exercice concerté me paraît inadapté et en partie incohérent.

Tout au long des quarante dernières années, et plus encore au cours de la dernière décennie, on a cherché à spécialiser les collectivités territoriales en attribuant à chaque catégorie d'entre elles des blocs de compétence aussi étanches que possible. La logique des blocs de compétence contrarie, à l'évidence, le principe de subsidiarité, qui aurait plutôt exigé que l'on recherche, dans chaque domaine, les attributions susceptibles d'être exercées de la manière la plus efficace à chaque niveau.

Si elle s'est imposée, ce n'est pas pour donner plus de lisibilité aux citoyens en offrant une réponse simple à la question : qui fait quoi ? À mon sens, cela s'explique principalement par le principe de non-tutelle, qui empêche qu'une collectivité détermine la manière dont une autre exerce ses compétences, et qui rend difficile, par conséquent, la mise en cohérence de leurs actions.

Malgré les inconvénients d'une telle méthode, on a donc préféré confier une responsabilité exclusive, dans certains domaines, à telle ou telle catégorie de collectivité.

Toutefois, en 2010, le législateur a introduit un correctif pour adapter la répartition légale des compétences aux besoins locaux : c'est la faculté donnée à toute collectivité de déléguer à une autre collectivité ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) une compétence dont elle est attributaire. Malheureusement, ce dispositif a lui-même été appliqué de manière trop stricte, puisqu'il a été compris comme imposant la délégation d'un domaine tout entier de compétence, tel que la loi l'appréhende. En outre, il a rapidement été assorti d'exceptions.

Par ailleurs, la spécialisation laissant subsister des zones de frottement entre les attributions des uns et des autres, et certains champs de compétence restant partagés entre les différents niveaux de collectivités, on a créé des mécanismes de coordination qui ont ceci de particulier qu'ils sont à la fois rigides et presque totalement inefficaces. Je pense bien sûr aux conférences territoriales de l'action publique (CTAP), dont tous les élus que j'ai rencontrés m'ont réclamé la suppression, ou encore au « chef de filat » qui, juridiquement, se réduit à l'obligation ou à la simple faculté pour la collectivité cheffe de file d'élaborer un projet de convention territoriale d'exercice concerté (CTEC), soumis à la CTAP puis à toutes les collectivités intéressées, d'une part, et à un ensemble de règles qui restreignent les possibilités de coopération entre collectivités dans ces mêmes domaines, en dehors du cadre des CTEC, d'autre part.

CTAP, CTEC et chef de filat restaient fondés sur la liberté conventionnelle des collectivités. De manière assez subreptice, avec la loi NOTRe, c'est un autre modèle de coordination qui a été privilégié, celui de documents d'orientation élaborés par une collectivité et doués de force obligatoire à l'égard des autres collectivités grâce à leur approbation par l'État.

Même si leurs premières moutures restent assez peu prescriptives, les schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) ainsi que les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) constituent des instruments d'une redoutable efficacité, appelés à régir de vastes domaines de l'action publique locale.

Pourtant, l'expérience montre que les collectivités savent nouer des coopérations en dehors du cadre légal et mettre leurs forces en commun pour répondre aux besoins des citoyens. En la matière, le cadre légal a besoin d'être assoupli et non rigidifié.

Je propose donc de supprimer les CTAC, de réformer de fond en comble l'institution du chef-de-filat, afin de la supprimer là où elle est superflue et de la doter d'une réelle portée là où elle est utile, et de desserrer le cadre des délégations de compétence.

Enfin, je propose de rétablir la compétence générale des conseils départementaux et régionaux pour intervenir dans les domaines que la loi n'a pas expressément réservés à une autre personne publique. En effet, à l'aune de la crise que nous venons de connaître, on s'aperçoit que, à trop vouloir spécialiser, on rend parfois l'action publique inopérante. Rétablir la clause de compétence générale permettrait, pour de grands projets nécessitant d'être menés dans l'urgence, d'apporter de la souplesse, une plus grande créativité et assurerait, donc, une meilleure réponse de la part des collectivités locales, quelles qu'elles soient.

Je me suis particulièrement intéressée aux politiques de développement économique, domaine dont on a voulu expulser les départements avec la loi NOTRe, mais dans lequel ils continuent et doivent continuer à jouer un rôle important.

Non seulement les politiques départementales d'action sociale, de développement touristique et culturel ou d'infrastructures ont un impact économique indirect, non seulement les départements disposent encore de la faculté d'attribuer des aides aux entreprises dans des secteurs circonscrits et à des conditions plus ou moins strictes, mais certains d'entre eux continuent de s'impliquer de manière transversale dans le développement économique local.

Dans un département comme l'Allier, notre collègue Gérard Dériot a su convaincre le président du conseil régional de la nécessité de reconvertir l'ancienne agence départementale de développement économique en antenne locale d'une agence régionale, à la gouvernance de laquelle les conseillers départementaux sont pleinement associés. Ce même modèle a été reproduit dans le reste de la région Auvergne-Rhône-Alpes, sous des formes diverses qui sont révélatrices de l'implication plus ou moins forte des départements dans ce domaine avant la loi NOTRe.

Ce rôle économique direct ou indirect des départements doit être reconnu si nous voulons des politiques locales réellement coordonnées et efficaces. Cela implique notamment qu'ils soient consultés, comme les autres collectivités infrarégionales, lors de l'élaboration du SRDEII, notamment en ce qui concerne les orientations régionales en matière d'économie sociale et solidaire.

La crise actuelle a d'ailleurs montré la nécessité d'une action plus directe des départements, en bonne intelligence avec l'État et les régions. La loi du 23 mars 2020 et ses mesures d'application ont autorisé les conseils départementaux à contribuer au fonds national de solidarité pour les entreprises affectées par l'état d'urgence sanitaire. Au prix de certaines acrobaties juridiques, on leur a également permis, dans certains cas, de contribuer aux fonds régionaux. En revanche, les dispositifs d'aide que certains départements avaient mis en place de leur côté pour pallier les carences des aides de l'État ou de la région ont généralement été déférés au tribunal administratif et annulés.

Les régions sont des collectivités chargées des grandes stratégies de développement territorial. Elles ne sont pas taillées pour répondre aux besoins des petites entreprises, des artisans, des commerces de proximité, à plus forte raison dans l'urgence. Bien sûr, elles peuvent déconcentrer leur action, créer des antennes locales, recruter des agents sur le terrain. Mais ne serait-il pas plus efficace de leur permettre de s'appuyer sur les conseils départementaux et leurs services ? Il n'y a aucune raison valable d'interdire aux régions et aux départements d'assouplir, par voie conventionnelle, la répartition de leurs compétences : les régions doivent pouvoir déléguer une partie de leurs attributions économiques aux départements, quand ces derniers doivent pouvoir monter leurs propres dispositifs avec l'accord de la région et contribuer au financement des actions conduites par celle-ci.

La quatrième et dernière partie du rapport est consacrée aux évolutions institutionnelles envisageables pour les départements.

Des réformes de trois types sont couramment évoquées.

Les réformes du premier type consisteraient à faire absorber par le bloc communal les compétences aujourd'hui exercées par les conseils départementaux. Il s'agirait, soit de fusionner les conseils départementaux et les métropoles sur le modèle de la métropole de Lyon, soit de transformer les départements en fédérations d'intercommunalités.

S'agissant de la fusion des métropoles avec les départements, elle correspond à un projet ancien qui reste à l'ordre du jour, puisqu'il figurait dans les engagements de campagne de l'actuel Président de la République.

Dans un premier temps, j'ai donc voulu dresser le bilan du mécanisme de transfert ou de délégation obligatoire des compétences départementales aux métropoles prévu par la loi Maptam. Tout compte fait, il s'avère que les transferts ont été réduits au strict minimum, d'un commun accord entre les parties. Les métropoles n'ont manifesté aucun empressement à récupérer les lourdes compétences sociales des départements, d'autant plus que l'État n'offrait aucune garantie quant à leur compensation. Nous verrons ce qu'il adviendra à la suite du renouvellement des exécutifs métropolitains cette année...

Ensuite, j'ai cherché à dresser un premier bilan de la création de la métropole de Lyon. Cette création, due à des raisons conjoncturelles, a notamment permis au département du Rhône d'échapper à la situation financière extrêmement délicate dans laquelle il se trouvait au début des années 2010, en transférant une partie de sa dette à la métropole, dotée de son côté de ressources fiscales plus dynamiques.

Selon ses promoteurs, la création de la métropole de Lyon se justifiait par la nécessité de réunir entre les mêmes mains les compétences sociales des départements et celles des intercommunalités en matière de développement économique, de logement et d'aménagement urbain. En réalité, le bénéfice de l'opération en termes d'efficacité des services publics reste à démontrer.

Ce qui est certain, en revanche, c'est qu'elle a créé une nouvelle frontière administrative susceptible de nuire à la cohérence des politiques menées en matière de tarification sociale, par exemple, ou encore en matière agricole. Elle a aussi réduit la solidarité entre les zones urbaines et rurales, comme en témoigne la forte diminution du montant des aides versées aux communes situées hors du territoire métropolitain depuis 2015.

En outre, et j'insiste sur ce point, la création de la métropole de Lyon a ôté aux communes situées sur son territoire toute possibilité de participer à l'exercice de compétences éminemment locales qui, sur le reste du territoire national, appartiennent au bloc communal : plan local d'urbanisme, logement, politique de la ville, gestion de l'eau ou des déchets, etc. Comme le soulignait le professeur Géraldine Chavrier lors de son audition, la création de la métropole a conduit à « priver d'intercommunalité des communes, au profit d'une collectivité territoriale dont la vocation, et c'est paradoxal, est intercommunale ».

Ce choix institutionnel ne s'imposait nullement, et c'est pourquoi je recommande qu'à l'avenir, en cas de transfert intégral des compétences départementales à une métropole, celle-ci conserve un statut intercommunal.

Enfin, la fusion des métropoles et des départements ne doit pas conduire à segmenter le territoire ni à réduire la solidarité entre monde urbain et monde rural. Des mécanismes de transfert financier sont bien sûr nécessaires, mais il convient aussi de conserver des cadres institutionnels communs, qui permettent à ces territoires de se penser ensemble.

Quant à l'idée de transformer les départements en fédérations d'intercommunalités, elle me paraît devoir être abandonnée. Une telle transformation ne simplifierait en rien le paysage administratif : elle ferait disparaître un acteur indépendant capable d'assurer l'équilibre entre des EPCI de taille et de moyens inégaux, et constituerait un recul démocratique, puisque les assemblées départementales ne seraient plus élues au suffrage universel direct.

La deuxième piste de réflexion concerne d'éventuelles fusions de départements. Les projets en ce sens ne manquent pas, et ce depuis fort longtemps. Je rappelle que Michel Debré préconisait déjà aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale de redessiner la carte des départements pour ramener leur nombre à quarante-sept. Pourtant, en dehors de situations très spécifiques où, comme en Alsace, deux départements limitrophes sont liés par des affinités culturelles et des liens économiques et sociaux particulièrement étroits, les projets de ce type ne font pas florès.

Les citoyens et les élus sont attachés, non seulement à l'identité de leur département, mais aussi au maintien de circonscriptions administratives de proximité. C'est pourquoi, à mon sens, tout en accompagnant les éventuelles initiatives locales, le législateur doit se garder d'inciter à la fusion, comme il en a eu la tentation par le passé, en attribuant des compétences supplémentaires ou des bonus financiers aux départements fusionnés.

J'ajoute que d'autres possibilités existent pour renforcer la coopération horizontale entre départements et la mutualisation des moyens, soit par voie de convention, soit via la création d'un établissement public interdépartemental, soit par la voie intermédiaire de l'entente interdépartementale, formule faiblement institutionnalisée.

Enfin, troisième piste, je me suis interrogée sur les rapprochements institutionnels possibles entre départements et régions.

Qu'il faille trouver de nouvelles articulations entre ces deux niveaux de collectivités, c'est certain. J'ai été très frappée de constater au cours de mes déplacements en Auvergne-Rhône-Alpes et dans le Grand Est que, non seulement les régions se déconcentrent en créant des services à l'échelon départemental, voire infradépartemental, mais que les conseillers régionaux élus dans le département jouent un rôle croissant en tant que délégués locaux du conseil régional, parfois chargés de l'animation politique des services départementaux de la région. C'est évidemment plus particulièrement vrai des élus de la majorité régionale... On observe même, dans certains cas, une forme de concurrence avec l'exécutif du conseil départemental.

Face à cette situation, trois modèles de rapprochement institutionnel entre les régions et les départements peuvent, en théorie, être envisagés : la transformation des départements en administrations déconcentrées des régions, la transformation des régions en établissements de coopération interdépartementale ou, enfin, un rapprochement organique entre les deux collectivités, qui resteraient distinctes.

J'écarte d'emblée les deux premiers modèles, apparemment radicaux, mais qu'il faudrait élaborer plus en détail pour en apprécier réellement les effets.

Le troisième modèle, celui du rapprochement organique avec maintien de deux collectivités distinctes, correspond à la mise en place d'un conseiller territorial, dans une forme plus ou moins proche de celle qui a été adoptée au cours du quinquennat de Nicolas Sarkozy. Je ne vous rappellerai pas l'histoire mouvementée de cette réforme, abandonnée en 2013, ni les nombreux obstacles politiques et techniques qu'il faudrait surmonter si l'on voulait s'engager de nouveau dans cette voie.

En revanche, je voudrais insister sur l'incertitude de ses effets, qui contribue d'ailleurs sans doute à son pouvoir de séduction. Les uns y voient le moyen pour les régions d'imposer leur mainmise sur les conseils départementaux, les autres espèrent ou craignent l'effet inverse. Mais que se passerait-il en cas de divergence politique entre les majorités départementale et régionale ? Sommes-nous si sûrs que les deux collectivités coopéreraient plus étroitement, pour la seule raison qu'elles auraient des élus communs ? N'est-il pas vraisemblable que les deux institutions continueraient à mener leur vie propre, à vouloir affirmer leur identité et définir leurs propres priorités politiques ?

Si l'on voulait ressusciter le conseiller territorial, comme certains s'y sont essayés ces derniers mois, il faudrait procéder de manière expérimentale, en commençant par une ou deux régions dans lesquelles ce projet ferait l'objet d'un large accord, et en se donnant le temps de l'évaluation.

Ce ne sera pas pour demain, puisque des élections départementales et régionales sont prévues pour le printemps prochain. Pour l'heure, il me paraît plus urgent d'encourager les coopérations concrètes entre conseils régionaux et départementaux, dans des domaines tels que l'insertion professionnelle ou le développement économique local, en desserrant le cadre législatif des coopérations locales.

S'il fallait me résumer en une phrase, je dirais que les départements, dans leur forme actuelle, ont encore un grand rôle à jouer pour le développement et la cohésion sociale et territoriale de notre pays, aux côtés des autres acteurs publics. Encore faut-il que nous leur en donnions les moyens juridiques et financiers.

Je vous remercie de votre attention et me réjouis que nous puissions discuter ensemble de ces conclusions.

M. Arnaud Bazin, président. - Merci pour ce rapport dense, fourni et stimulant. Avant de passer la parole à ceux de nos collègues qui souhaiteraient réagir, je me permets de faire deux observations.

En premier lieu, je tiens à remercier la rapporteure pour la qualité du travail fourni dans un contexte compliqué. Nous sommes parvenus au bout de la démarche : le rapport est de grande qualité et constitue une somme de réflexions, qui sera précieuse pour la suite.

En second lieu, je me félicite que ce rapport de référence soit aussi un rapport de rupture.

Depuis 2008, les départements font l'objet de dénigrements continus, qui émanent de tous les bords politiques. Je pense à la commission Attali, au comité Balladur, mais aussi aux trois lois qui s'en sont pris aux départements sur le plan institutionnel : tout cela fait beaucoup. La logique de ces réformes, c'était en quelque sorte : « Je te coupe une jambe pour montrer que tu cours moins vite » !

Les départements ont également été confrontés à un véritable défi dans le domaine budgétaire. Leurs dépenses ont explosé - président de conseil départemental pendant sept ans, je peux en témoigner. Il est surtout question dans le rapport du revenu de solidarité active (RSA), mais je veux rappeler également l'importance des dépenses liées à l'accueil des mineurs étrangers non accompagnés : elles ont été multipliées par quinze dans mon département entre 2011 et 2020 ! Dans le même temps, les recettes ont fortement chuté : les départements ont été confrontés à une baisse de 40 % de leurs dotations de fonctionnement lors du précédent quinquennat. De plus, ils ont perdu toute autonomie fiscale après le transfert des ressources de la taxe foncière aux communes - je laisse de côté les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), puisque la quasi-totalité des départements ont déjà atteint le taux plafond.

Il s'agit d'un rapport de rupture, car celui-ci insiste sur le rôle primordial des départements, sur le fait qu'ils ont survécu malgré les difficultés et qu'ils ont, encore plus qu'en temps normal, montré toute leur utilité durant la crise sanitaire que nous venons de traverser. Ils se sont affirmés comme des acteurs indispensables de la solidarité, certainement voués à l'être encore davantage demain, puisque l'on évalue à 1 milliard d'euros supplémentaires les dépenses sociales que les départements auront à assumer du fait de la crise sanitaire et économique actuelle.

M. Bernard Bonne. - Je tiens à féliciter notre collègue Cécile Cukierman pour ce très intéressant rapport et remercie le président d'avoir conduit l'ensemble de nos travaux avec brio.

Depuis douze ans, le rôle du département est mis à mal. On souffle le chaud et le froid à longueur de temps sur cet échelon institutionnel. Je me rappelle notamment du discours de politique générale de Manuel Valls lors duquel ce dernier avait annoncé sa disparition pure et simple.

Durant cette période, les départements ont survécu avec beaucoup de difficultés, notamment sur le plan financier, et ont souffert du manque de clarification des compétences entre les différentes collectivités.

Les propositions figurant dans le rapport sont véritablement excellentes. C'est pourquoi j'espère qu'il sera lu par les membres du Gouvernement.

Dans le champ social, il faudra certainement préciser de la manière la plus détaillée possible le futur rôle des départements en vue de la prochaine loi Grand âge et autonomie. Plus qu'un chef de file, il conviendrait que le département soit le responsable de l'ensemble du secteur médico-social sur son territoire avec, bien entendu, le transfert financier correspondant à la médicalisation des établissements. Cette organisation serait beaucoup plus simple, réduirait un certain nombre de lourdeurs administratives et permettrait de gagner en rapidité d'exécution. Cette réforme nécessiterait bien sûr une certaine homogénéisation, en particulier en ce qui concerne la valeur du point GIR départemental.

Toujours dans le champ social, la question des mineurs étrangers isolés a effectivement posé de nombreux problèmes aux départements, et ce de manière très hétérogène. De ce fait, la solidarité interdépartementale n'a pas suffisamment joué : il faudrait donc tendre, là encore, vers une homogénéisation.

Autre point essentiel, il faut absolument rétablir la clause de compétence générale. Dans cette hypothèse, les autres mesures proposées dans le rapport, en particulier dans le domaine économique, perdraient de leur intérêt, car les départements pourraient retravailler avec les régions et les communes. Laissons l'intelligence des collectivités locales prospérer : puisqu'elles travaillaient très bien ensemble par le passé, elles pourront à nouveau très bien le faire demain.

En tant que président de département, le principal problème auquel j'ai été confronté est celui de la métropolisation. On s'est polarisé sur l'exemple de la métropole de Lyon, alors qu'il est parfaitement atypique et que les accords passés l'ont été sans tenir compte des réalités de terrain et de la volonté des élus. Il aurait fallu attendre de dresser le bilan du transfert de compétences avant de poursuivre dans cette voie.

J'évoquerai enfin la question de la création du conseiller territorial : à l'époque, j'y étais assez favorable, parce que j'estimais qu'elle permettrait une clarification des compétences. Aujourd'hui, j'ignore si elle serait utile. Ce qui est certain en tout cas, c'est qu'il faut faire davantage confiance à l'intelligence des élus locaux.

M. Max Brisson. - Je tiens également à saluer la qualité du travail accompli et partage en grande partie les conclusions du rapport.

On assiste à la déconstruction dans la durée d'un vieux modèle républicain datant de 1790 : aujourd'hui, on met en cause les départements, mais aussi les communes et, si l'on pousse le bouchon un peu loin, le Sénat.

La déconstruction de ce modèle s'est toutefois heurtée à deux obstacles. D'abord, il faut compter sur le poids de l'histoire et de la géographie, dans la mesure où les départements se sont progressivement enracinés dans la pensée collective en deux siècles : dans ce pays, il est désormais très difficile de contester les départements comme le fait communal. Ensuite, il faut reconnaître que les grandes régions créées sous le précédent quinquennat ont contribué à redonner du sens aux départements.

Comme vous, madame la rapporteure, je plaide pour le rétablissement de la clause de compétence générale. On s'est aperçu pendant la crise sanitaire qu'on y aurait intérêt. Je suis aussi très favorable au chef de filat.

Pour aller dans le sens de mon collègue Bernard Bonne à propos de la métropolisation, je considère que le département reste aujourd'hui la collectivité de la péréquation. On l'a observé lors du déploiement de la fibre dans les territoires : c'est en effet le département qui reste le garant de la solidarité territoriale.

J'approuve également les propos de mon collègue sur le champ médico-social : ce serait un chantier intéressant pour les départements et ce serait la première fois depuis longtemps que l'on réattribuerait une compétence aux départements.

M. Patrice Joly. - Je m'associe aux félicitations adressées à la rapporteure. Le travail réalisé est remarquable et marque une forme de rupture par rapport à une tendance, je dirais même une mode, consistant à affirmer que les départements sont des institutions du passé. Certes, ils sont ancrés dans l'histoire et dans nos mentalités mais, dans cette période de mondialisation, on ressent un profond attachement à l'égard de cet échelon local : rappelez-vous les réserves qu'a suscitées la disparition des numéros de département des plaques minéralogiques. Il faut veiller à ne pas dissoudre certaines références, qui permettent de donner un ancrage à notre action.

Cela étant, je crains qu'à l'occasion de la sortie de ce rapport, nous passions pour d'affreux conservateurs, rétrogrades et nostalgiques, aux yeux des sachants, ceux qui nous montrent la voie de la modernité et de l'efficacité, c'est-à-dire les tenants de la massification et de la densité.

Aujourd'hui, les départements contribuent à rendre un service utile, de proximité à nos populations. Il faut dépasser le vieux clivage entre les « modernes », c'est-à-dire les tenants de l'intercommunalité, des régions et de l'Europe, et les « nostalgiques », favorables aux communes, aux départements et à l'État. La réalité est évidemment plus complexe.

Je salue l'idée d'un rétablissement de la clause de compétence générale : il est nécessaire de disposer de l'ensemble des outils existants pour travailler efficacement sur un territoire donné.

La métropolisation, tendance forte de ces dernières années, n'a pas réellement de sens : on a qualifié de métropoles des zones urbaines denses qui n'avaient en réalité rien de métropoles au sens géographique. À l'inverse, les départements apportent une réponse intéressante aux problématiques de gestion de l'espace et d'équilibre des territoires.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Si, d'aventure, quelqu'un ose me traiter de réactionnaire à cause de ce rapport, je m'inquiéterai des qualitatifs que l'on pourrait vous accoler, mes chers collègues ! (Sourires) L'objet de ce rapport est précisément de faire voler en éclats le faux clivage entre modernes et conservateurs. Après tout, c'est en donnant au département les moyens de se réinventer qu'il sera en mesure de répondre aux défis de demain. C'est en réfléchissant aux nouveaux besoins des populations que les départements continueront de faire la démonstration de leur pertinence.

Cela fait quinze ans que je suis conseillère régionale : je n'ai jamais défendu ni la région contre les départements ni l'inverse. Les défis sont tellement importants qu'il y a de la place pour chaque collectivité, du bloc communal à la région.

Les différentes auditions ont montré que l'hyperspécialisation des collectivités locales n'a pas eu l'effet escompté. Elle a même créé davantage de complexité et éloigné les centres de décision du terrain. Cela étant, les présidents de département montrent jour après jour leur capacité à innover pour rester efficaces, au besoin en contournant ou en adaptant la loi...

On a parlé de la clause de compétence générale. Dans un contexte démocratique difficile, nous devons garder en tête qu'il faut être capable d'apporter des réponses à nos concitoyens : ces derniers en ont assez d'entendre que leurs problèmes ne relèvent pas de notre compétence. La modernité ne consiste-t-elle pas à redonner tout son sens à la politique ? C'est en tout cas l'une des convictions qui animent ce rapport.

M. Arnaud Bazin, président. - Je partage entièrement la conclusion de la quatrième partie : l'heure n'est pas à un big bang institutionnel. En revanche, proposer d'introduire de la souplesse dans l'exercice des compétences, de favoriser les collaborations ou de donner du contenu au chef-de-filat, comme le fait la rapporteure, va dans le bon sens.

Max Brisson et Patrice Joly nous ont rappelé que le département était un territoire historique, ancré dans la réalité des citoyens. C'est un repère démocratique dont nous avons besoin. Mes chers collègues, souhaitez-vous formuler des propositions de modifications ?

M. Bernard Bonne. - Il faut simplement veiller à trouver la bonne articulation entre notre souhait de rétablir la clause de compétence générale et les autres mesures que comporte le rapport.

Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Je rappelle que la clause de compétence générale n'autorise pas les collectivités à faire tout ce qu'elles veulent, comme elles le veulent. Même si l'on rétablit cette clause, il faut réfléchir au rôle des départements dans chaque domaine d'action et, en particulier, en matière de développement économique.

M. Arnaud Bazin, président. - Les différentes recommandations formulées sont donc complémentaires.

Je vais à présent consulter la mission sur l'ensemble du rapport et le mettre aux voix.

À l'unanimité des membres présents, la mission d'information adopte le rapport d'information et en autorise la publication.