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Sur les coûts et le financement du Grand Paris Express

14 octobre 2020 : sur les coûts et le financement du Grand Paris Express ( rapport d'information )

C. UNE GOUVERNANCE RENFORCÉE, UNE PLUS GRANDE IMPLICATION DES TUTELLES

Dans son rapport de décembre 2017, la Cour des comptes avait pointé du doigt la défaillance du conseil de surveillance et des tutelles de la Société du Grand Paris (SGP), lesquels n'avaient pas paru en mesure de prévenir la dérive des coûts et des délais du projet.

S'il est encore trop tôt pour s'assurer que les évolutions de la gouvernance de la SGP permettront d'éviter que des difficultés analogues se reproduisent à l'avenir, les différentes auditions menées par le groupe de travail tendent à montrer que de nouveaux outils de pilotage ont été mis en place et que les tutelles de la SGP en assurent désormais un suivi plus minutieux.

Restent malgré tout des efforts significatifs à accomplir, en particulier dans les relations avec Île-de-France Mobilités (IDFM) et dans la transparence vis-à-vis du Parlement.

1. La montée en puissance du conseil de surveillance de la SGP

Le conseil de surveillance est une instance clef dans la gouvernance de la Société du Grand Paris (SGP), le lieu où sont prises les décisions stratégiques pour l'avenir du Grand Paris Express (GPE).

Or, comme l'avait montré la Cour des comptes dans son rapport de décembre 2017, le conseil de surveillance exerçait jusqu'à récemment un contrôle beaucoup trop lâche sur le directoire de la SGP.

Si des mesures ont été prises pour revaloriser son rôle, des évolutions apparaissent encore nécessaires.

a) La mise en place de « rapports d'avancement périodique » du Grand Paris Express destinés au conseil de surveillance

Depuis la fin de l'année 2018, la SGP a mis en place un outil global de reporting baptisé « rapport d'avancement périodique », dont le rapporteur du groupe de travail a pu consulter les dernières moutures.

Désormais présenté à chaque conseil de surveillance de la SGP et au comité d'audit et des engagement (CAE) qui le précède, ce rapport d'une cinquantaine de pages présente l'avancement ligne par ligne des études et travaux, ainsi que l'évolution des coûts et des délais avec les principaux jalons à respecter.

Il se conclut également par une vision à l'échelle du GPE des coûts d'objectifs et fournit des indicateurs transverses (insertion économique, sécurité des chantiers, avancement des études d'intermodalité, etc.).

Le contenu du rapport évolue régulièrement depuis 2018 à la demande des membres du conseil ou compte tenu du l'évolution des enjeux. La SGP prévoit par exemple de l'enrichir prochainement d'éléments dédiés au suivi des conséquences de la pandémie de Covid 19 sur les chantiers.

Le conseil de surveillance est aussi l'occasion de faire des présentations détaillées de certaines problématiques liées au projet ou à son financement.

Le conseil a ainsi été sollicité pour donner son avis sur la question de l'interopérabilité à Champigny en 2019 ou bien encore sur la stratégie de sécurisation des taux de financement en 2020.

b) La nécessité de mieux associer Île-de-France Mobilités (IDFM) à la gouvernance de la SGP

Si le conseil de surveillance joue un rôle de plus en plus important et actif dans les prises de décisions stratégiques de la SGP, sa composition est révélatrice de relations encore insuffisamment développées avec Île-de-France Mobilités (IDFM), l'établissement public régional qui sera pourtant chargé à l'avenir de la gestion des lignes du Grand Paris Express (GPE).

Lors de son audition par le groupe de travail, Valérie Pécresse, présidente de la région Île-de-France et d'IDFM a ainsi déploré que la région soit uniquement représentée par elle-même au conseil de surveillance de la SGP et qu'IDFM ne dispose pas de siège dédié, en dépit de relations de travail fréquentes et efficaces au niveau technique.

Les membres du groupe de travail considèrent également que la présence d'un administrateur désigné par IDFM au conseil de surveillance serait souhaitable, afin que la question de l'exploitation à venir des lignes du GPE soit encore davantage prise en compte par les dirigeants de la SGP.

Proposition n° 3 : prévoir la présence d'un représentant d'Île-de-France Mobilités (IDFM) ès qualité au conseil de surveillance de la Société du Grand Paris (SGP).

2. L'existence du comité des tutelles paraît traduire une plus grande implication et une volonté de suivi plus forte du projet par l'État
a) Le préfet de région joue le rôle de commissaire du Gouvernement auprès de la Société du Grand Paris (SGP)

En sa qualité de commissaire du Gouvernement auprès de la Société du Grand Paris (SGP), c'est le préfet de la région Île-de-France qui est chargé de veiller au respect de la mise en oeuvre de la feuille de route fixée par le Premier ministre le 22 février 2018 et formalisée dans la lettre de mission adressée au président du directoire le 13 novembre 2018 (voir supra).

Le préfet de région est donc à la fois chargé de proposer un avis et une expression uniques donc coordonnée de l'État dans les instances de gouvernance mais aussi de rendre compte périodiquement des points d'attention et de fragilité du dossier aux cabinets ministériels en charge, et notamment au cabinet du Premier ministre.

Lors de son audition par le groupe de travail, le préfet de région Michel Cadot a assuré aux sénateurs que le dossier du Grand Paris Express (GPE) était pour lui une priorité et que le constat de la Cour des comptes selon laquelle, avant 2018, « l'absence d'un réel chef de file pour contrôler techniquement et financièrement la SGP se faisait sentir » n'était plus d'actualité.

Compte-tenu de la sensibilité des échéances olympiques pour un certain nombre de lignes du GPE, le préfet de région a en outre précisé aux membres du groupe de travail qu'un dialogue continu existait avec les acteurs olympiques, et plus particulièrement le délégué interministériel aux Jeux Olympiques et Paralympiques (DIJOP) et l'organisateur Paris 2024.

Par ailleurs, toujours selon Michel Cadot, des rencontres trimestrielles sont organisées depuis février 2018, à l'initiative du cabinet du Premier ministre, sur la question du calendrier et des coûts du GPE, rencontres de travail réunissant le préfet de région, le DIJOP et le président du directoire de la SGP.

Toute décision de l'État impactant le programme du GPE fait dès lors l'objet d'un arbitrage interministériel associant les cabinets des ministères en charge et la préfecture de région.

b) Le comité des tutelles permet d'associer la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) et la direction du budget (DB) aux décisions du préfet de région

Conscient des insuffisances dénoncées par la Cour des comptes, l'État a mis en place un comité des tutelles de la Société du Grand Paris (SGP) en mai 2017.

Placé sous la présidence du préfet de la région Île-de-France, commissaire du Gouvernement, à compter de septembre 201711(*), ce comité des tutelles est une instance de coordination interne à l'État qui regroupe, outre les services de la préfecture de région, les deux directions chargées de la tutelle technique et financière de la SGP, à savoir la direction du budget (DB) et la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), dont le groupe de travail a entendu les directeurs respectifs, ainsi que la mission de contrôle économique et financière des transports.

Ce comité se réunit au moins cinq fois par an en amont des instances officielles de la SGP que sont le comité d'audit et d'engagement (CEA) et le conseil de surveillance évoqués supra.

En prenant appui sur le rapport d'avancement périodique élaboré par la SGP pour chaque conseil de surveillance, le comité des tutelles est notamment l'occasion, selon le préfet de région, d'approfondir les points cruciaux de maîtrise des coûts, des risques et des délais, en particulier lorsque les actions proposées par la SGP impliquent l'État. Toujours selon le préfet de région, « le travail du comité des tutelles a permis à ses membres comme à la SGP d'établir un lien de confiance mutuelle et des procédures de travail partagées ».

Par ailleurs, lors de son audition, la directrice du budget a signalé au groupe de travail qu'elle conduisait tous les ans, conjointement avec le directeur général des transports, un entretien avec le président du directoire de la SGP afin d'apprécier ses réalisations et la poursuite de ses objectifs.

3. Un contrat d'objectif et de performance (COP) à élaborer à brève échéance

Comme indiqué supra, le Président du directoire de la SGP dispose d'une feuille de route signée par le Premier ministre le 13 novembre 2018. Cette lettre mentionne clairement la rédaction avec l'État d'un contrat d'objectifs et de performance (COP) pour la SGP, outil classique de suivi et de pilotage d'un établissement public.

Or le groupe de travail a pu constater au cours de ses auditions que ce COP n'avait toujours pas été formalisé alors qu'il aurait dû l'être au cours de l'année 2019.

Si le préfet de région a évoqué un début d'élaboration de ce COP au deuxième semestre 2020, à l'issue des travaux d'évaluation des conséquences financières et calendaires de la pandémie de Covid 19 sur les coûts et les délais du Grand Paris Express (GPE), il paraît indispensable que ce document soit signé par l'État et la SGP au cours du premier semestre 2021 au plus tard.

Proposition n° 4 : conclure un contrat d'objectifs et de performance (COP) entre l'État et la Société du Grand Paris (SGP) au cours du premier semestre 2021 au plus tard.

4. Une information du Parlement qui s'améliore très timidement

A la suite du rapport de la Cour des comptes de décembre 2017, il était clairement apparu que l'information dont disposait le Parlement sur les dépenses et les ressources de la Société du Grand Paris était nettement insuffisante eu égard à la dimension du projet du Grand Paris Express (GPE).

En conséquence, celui-ci pouvait légitimement s'étonner d'être régulièrement sommé par le Gouvernement d'adopter des taxes additionnelles au profit de la Société du Grand Paris (SGP) alors qu'aucune véritable transparence n'existait sur les coûts de cette dernière.

C'est la raison pour laquelle le Parlement a adopté l'article 167 de la loi de finances pour 2019, lequel dispose que « le Gouvernement présente au Parlement avant le 1er octobre de chaque année un rapport relatif à l'évolution des dépenses et des ressources de la Société du Grand Paris.

« Ce rapport détaille notamment les prévisions des coûts de réalisation du projet, des impositions de toutes natures affectées à l'établissement ainsi que de l'encours en principal des emprunts contractés par ce dernier ».

Toutefois, la première édition de ce document, remis seulement le 18 novembre 2019 au Parlement, ne présentait aucune véritable solution aux problèmes récurrents de financement de la SGP (voir infra) et n'évoquait même pas les nouvelles hausses de recettes pour la SGP alors en cours de discussion dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020.

C'est pourquoi le groupe de travail considère que le Gouvernement devra rapidement enrichir ce rapport annuel, en présentant notamment une étude sur l'impact de la pandémie de Covid 19 sur les coûts et les délais du GPE (proposition n° 1) ainsi que des définitions des objectifs de coût à terminaison par ligne et le respect de leurs trajectoires (proposition n° 2).


* 11 Ce comité était présidé dans la période précédente par le directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM).