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Sur les coûts et le financement du Grand Paris Express

14 octobre 2020 : sur les coûts et le financement du Grand Paris Express ( rapport d'information )

III. UN PILOTAGE ET UNE GOUVERNANCE DU PROJET EN VOIE D'AMÉLIORATION

Ainsi qu'il a été rappelé supra, le rapport de la Cour des comptes de décembre 2017 avait mis en lumière de nombreuses défaillances dans la conduite du projet de Grand Paris Express (GPE), lesquelles étaient avant tout dues à des effectifs trop peu nombreux et à un manque d'implication des tutelles.

A. LES EFFECTIFS DE LA SGP AURONT PLUS QUE QUADRUPLÉ EN L'ESPACE DE QUATRE ANS

Le plafond d'emploi de la société du Grand Paris n'était que de 240 ETP jusqu'en 2018, un chiffre notoirement insuffisant, compte tenu de l'ampleur des risques financiers, techniques et de sécurité présentés par un chantier d'une telle dimension.

Le Gouvernement a enfin entendu les inquiétudes qui s'exprimaient sur le sujet puisque les effectifs de la SGP ont presque doublé en 2019 pour atteindre 430 ETP. En conséquence, les dépenses de personnel de la SGP sont passées de 29 millions d'euros en 2018 à 39 millions d'euros en 2019, soit une hausse de + 34,5 %.

Le mouvement se poursuit en 2020 puisque le plafond d'emplois de l'opérateur est cette année de 750 ETP et les dépenses de personnel prévues de 70 millions d'euros, soit une nouvelle hausse de +79,5 %.

La SGP anticipe d'atteindre son maximum d'effectifs d'ici la fin 2022 avec 1 100 ETP.

La hausse des effectifs de la Société du
Grand Paris (SGP)

Source : Société du Grand Paris (SGP)

Ces moyens humains supplémentaires sont répartis dans les diverses fonctions métiers et support de la SGP. Une attention particulière semble avoir été portée à la gestion des achats, à la gestion des risques - avec la création d'une direction de l'audit, des risques et du contrôle interne en 2017 (voir infra) -, aux missions d'assistance à la maitrise d'ouvrage et à la gestion des contentieux.

Comme l'ont rappelé les divers responsables du projet ou de la SGP entendus par le groupe de travail, ce renforcement des ressources humaines contribue à apporter une réponse aux critiques de la Cour des comptes sur le sous-dimensionnement du maitre d'ouvrage et sur les risques de dérives des coûts qu'il favorisait.

Le groupe de travail estime également que cette montée en puissance des effectifs de la SGP était indispensable alors que le nombre de collaborateurs extérieurs dont elle aura à coordonner l'intervention pourrait passer de 7 000 en 2020 à plus de 15 000 en 2024.

B. UNE PLUS GRANDE ATTENTION PORTÉE À LA MAÎTRISE DES RISQUES ET À L'AUDIT

Alors que les effectifs consacrés à la maîtrise des risques considérables du projet du Grand Paris Express, à l'audit et au contrôle interne étaient très insuffisants jusqu'en 2018, ces outils de pilotage apparaissent aujourd'hui beaucoup plus mobilisés par les dirigeants de la Société du Grand Paris (SGP).

1. Une montée en puissance de la direction des risques, de l'audit et du contrôle interne (DRAC) de la SGP à confirmer

Dans son rapport de décembre 2017, la Cour des comptes avait noté la création récente par la Société du Grand Paris d'une direction des risques, de l'audit et du contrôle interne (DRAC) rattachée au directoire mais avait constaté que celle-ci n'était encore qu'une structure très légère qui paraissait bien en peine de remplir ses missions à l'échelle d'un projet d'une telle ampleur.

Selon la Société du Grand Paris (SGP), la réorganisation d'ensemble de l'établissement, intervenue en janvier 2019, a permis de consolider le positionnement de cette direction dotée d'une compétence générale d'intervention sur l'ensemble des activités de la SGP et du GPE.

Grâce au relèvement du plafond d'emplois, les effectifs de cette direction organisée en trois unités (audit interne, contrôle interne et management des risques) ont été renforcés : elle comptait 12 ETP à la fin de l'année 2019, portés à 15 ETP en 2020.

Elle est chargée en premier lieu d'assurer le management des risques de tout nature auxquels est confrontée la SGP : techniques, contractuels, politiques, financiers, opérationnels, etc

Dans cette perspective, la DRAC actualise la cartographie des risques de la SGP chaque année en fonction de l'avancée du projet et des retour d'expérience.

Cette cartographie a notamment été alimentée par les résultats d'un audit externe portant sur les conditions de mise en oeuvre de la « feuille de route » fixée à la SGP par le Premier ministre en février 2018, commandité par le conseil de surveillance et réalisé par le cabinet PwC.

Cet audit a permis de documenter quatre risques majeurs : le risque géotechnique inhérent aux travaux souterrains, le risque de tensions sur les capacités du secteur du BTP à répondre aux besoins du projet, la « dette technique » héritée de l'insuffisance passée des effectifs de la SGP et le risque lié à une désignation tardive des futurs exploitants du métro.

Pour tenter d'y faire face dans les meilleures conditions, la DRAC de la SGP a notamment mis en place des revues de risques périodiques des différentes lignes du GPE et une évaluation quantitative des impacts financiers et calendaires des risques.

La DRAC mène également des actions en matière de contrôle interne des opérations pour veiller à la bonne passation et exécution des marchés et à la lutte contre la corruption et les conflits d'intérêt.

Le service d'audit interne, enfin, doit permettre de couvrir tout le spectre des risques identifiés et d'intervenir sur l'ensemble de la chaîne d'exécution des projets (audits de contrats, de prestataires, de projets, de processus, missions de conseil...).

Selon le préfet de la région Île-de-France, commissaire du Gouvernement auprès de la SGP, la robustesse du dispositif de management des risques, d'audit et de contrôle interne de la SGP a été considérablement renforcée au cours des trois dernières années et s'approche désormais des standards d'un projet de cette ampleur.

L'essentiel du travail d'identification et de classement des risques (par degré de criticité) paraît enfin avoir été fait, en s'appuyant à la fois sur l'audit réalisé par PwC et grâce à un plan d'audit qui a vu depuis 2017 la réalisation de 13 missions confiées à un cabinet spécialisé. Les recommandations de celui-ci ont conduit la SGP à mettre en place 169 actions de corrections des dysfonctionnements relevés.

Si cette dynamique paraît positive, elle doit être poursuivie sans relâche pour garantir la maîtrise du déroulement du projet, de la tenue des délais de réalisation et le respect de l'enveloppe du coût à terminaison.

2. La création d'un comité d'audit et des engagements (CAE) pour prendre en compte la maîtrise des risques au plus haut niveau

Instance émanant du conseil de surveillance, chargée de superviser l'ensemble des activités liées au management des risques, à l'audit et au contrôle interne, le comité d'audit de la SGP, qui ne s'était réuni que 9 fois depuis sa création fin 2016, s'est transformé le 28 novembre 2018 en un comité d'audit et des engagements (CAE) aux prérogatives élargies en matière budgétaire et comptable.

Le CAE examine en outre les principaux projets d'investissement. Il compte notamment, outre des représentants de l'État et des collectivités territoriales issus du conseil de surveillance, des personnalités qualifiées spécialistes des grands projets d'infrastructure, de la finance et des enjeux de gouvernance. En septembre 2020, ce CAE aura été réuni 10 fois depuis sa création.

Selon le président du directoire lors de son audition par le groupe de travail, la démarche de maîtrise des risques, d'audit et de contrôle, par la transparence et les éclairages techniques qu'elle apporte, constitue désormais un levier essentiel du pilotage et de la bonne gouvernance du GPE.