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Sur les coûts et le financement du Grand Paris Express

14 octobre 2020 : sur les coûts et le financement du Grand Paris Express ( rapport d'information )

D. UNE IMPASSE DE FINANCEMENT, L'HYPOTHÈSE D'UN ALLONGEMENT DE LA MATURITÉ DE LA DETTE

Si une partie des ressources supplémentaires identifiées par le rapport Carrez de 2018 ont bien été affectées à la Société du Grand Paris (SGP), son modèle économique n'apparaît pas encore soutenable à ce stade.

1. Une impasse de financement qui demeure

Dans son rapport précité, Gilles Carrez avait estimé que le besoin de financement annuel supplémentaire de la Société du Grand Paris (SGP) était compris entre 200 et 250 millions d'euros. Ces sommes étaient indispensables pour garantir que l'établissement public aurait remboursé l'intégralité de sa dette en 2070.

Or, les recettes nouvelles apportées à la SGP représentent à ce
stade 150 millions d'euros environ, ce qui signifie que manquent encore entre 40 millions d'euros et 100 millions d'euros.

En outre, il convient de rappeler que ce chiffre ne demeurera valable que si la SGP parvient effectivement à maîtriser ses coûts, ce qui n'est nullement garanti comme le démontrent les surcoûts liés à la pandémie de Covid 19.

Lors de son audition par le groupe de travail, la directrice du budget a confirmé qu'il serait probablement nécessaire d'affecter à l'avenir des ressources supplémentaires à la SGP.

Mais elle a aussi expliqué que, dans le contexte économique et financier actuel, le modèle économique de la SGP n'apparaissait pas fragile à court terme et que, par conséquent, celle-ci ne se verrait affecter aucune ressource supplémentaire à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2021.

La question non résolue de la redevance d'exploitation susceptible d'être versée par Île-de-France Mobilités (IDFM) à la Société du Grand Paris (SGP)

L'article 20 de la loi n°2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris mentionne qu'un « décret en Conseil d'État précise (..) les conditions de rémunération de l'établissement public Société du Grand Paris pour l'usage ou le transfert de propriété de ses lignes, ouvrages, installations ainsi que de ses matériels ».

Ces dispositions introduisent le principe d'une redevance d'exploitation qui serait versée par l'exploitant, Île-de-France Mobilité (IDFM), à la Société du Grand Paris à compter de la mise en service des lignes du Grand Paris Express (GPE).

Si le décret mentionné supra n'a jamais été adopté, les éventuelles caractéristiques de cette redevance ont été évoquées à l'occasion du protocole État-Région de janvier 2011. Ainsi, son montant annuel ne devrait pas excéder 0,8 % du coût d'investissement intitial.

Compte-tenu des évaluations actuelles, ce taux porterait le montant de la redevance à 336 millions d'euros par an.

Il convient toutefois de souligner, comme l'a fait Valérie Pécresse, présidente de la région Île-de-France et présidente d'IDFM, que le bienfondé d'une telle redevance paraît tout sauf évident. En effet, à ce jour aucune autorité organisatrice de transport n'assume une charge de cette nature.

Toutefois, le produit de cette redevance a toujours été intégré au modèle de financement de la SGP ainsi qu'aux travaux récents conduits par Gilles Carrez. Son abandon signifierait donc une remise en question importante dudit modèle.

Source : commission des finances du Sénat

Autre point de vigilance porté à l'attention du groupe de travail par Valérie Pécresse, présidente de la région Île-de-France et présidente d'IDFM : la question de l'adaption des réseaux de transport existants au GPE (interconnexions, intermodalité autour des gares, etc.).

Le coût de cette adaptation est estimé à 1,5 milliard d'euros, mais seuls 450 millions d'euros ont été mis à la charge de la SGP, le reste n'étant toujours pas financé alors que l'urgence commence à se faire sentir, faute d'accord entre les différentes parties prenantes (État, région, opérateurs, collectivités territoriales, etc.).

2. Faire financer par l'État les charges supplémentaires qu'il impose à la SGP

Si le groupe de travail souhaite que puisse être débattue la possibilité d'une participation financière annuelle du budget de l'État, il souhaite surtout que soit envisagée la prise en charge de futurs dérapages des coûts du projet qui ne seraient pas liés à sa gestion par la Société du Grand Paris (SGP) mais à des modifications des conditions économiques du projet telles que l'inflation ou des hausses de la fiscalité.

Proposition n°6 : prévoir une contribution budgétaire de l'État au financement des hausses de coûts résultant des modifications des conditions économiques du projet.

3. Un allongement de la maturité de la dette à évaluer

Une deuxième option pour assurer la soutenabilité du modèle de financement de la Société du Grand Paris (SGP) pourrait être d'allonger la maturité de sa dette.

L'existence d'une dette de la SGP s'éteignant en 2070 repose sur l'idée qu'il est légitime de demander aux générations futures de financer une partie des investissements dans une infrastructure qu'elles utiliseront également. Il est du reste souvent rappelé que la dette du métro parisien historique ne s'est éteinte que dans les années 1970, alors que les premières lignes avaient été mises en service du début du siècle.

La mise en service des dernières lignes du Grand Paris Express (GPE) devant être effective en 2030, une extinction de la dette de la
SGP 50 années plus tard pourrait paraître rationnelle
.

Cette hypothèse devrait toutefois faire l'objet d'une étude précise pour en évaluer l'impact sur les coûts de financement de la SGP à court, moyen et long termes.

Proposition n° 7 : envisager un allongement de la durée d'amortissement de la dette de la Société du Grand Paris (SGP).

4. Poursuivre la réflexion sur les pistes de financement visant à prélever une partie de la valeur créée par les gares

Dès les premiers travaux de Gilles Carrez en 2009 avait été évoquée la possibilité de compléter le financement de la Société du Grand Paris (SGP) en organisant une captation d'une part de la valeur foncière des locaux bénéficiant des externalités positives du projet de Grand Paris Express (GPE).

De fait, les travaux empiriques menés depuis ont confirmé que le nouveau réseau de transport avait un impact sur le prix des logements et le nombre de constructions. L'Observatoire régional du foncier (ORF) a ainsi démontré que les quartiers des gares du GPE avaient connu, en 2017, une hausse des prix de l'ordre de + 6 % contre + 2,5 % au niveau régional.

La mise en oeuvre d'un dispositif de captation a longtemps été écartée en raison de difficultés techniques, au premier rang desquelles figure l'incertitude sur les moyens de mesurer l'impact du GPE sur la valeur d'un local.

A cet égard, il convient de distinguer deux modalités de captation.

La première consiste à taxer une fraction de la plus-value réalisée lors de la vente d'un local. Il s'agissait - sous une forme indirecte - de l'objectif poursuivi par le Gouvernement, en projet de loi de finances
pour 2020, lorsqu'il avait proposé au Parlement de prélever une fraction des droits de mutations à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements.

La seconde consiste à taxer la plus-value réalisée ou potentiellement réalisable à l'occasion de la mise en location du local sur le marché. En effet, l'effet du GPE concerne aussi bien le prix de vente d'un local que son prix sur le marché locatif.

Or, il est précisément dans la fonction de la valeur locative cadastrale (VLC) d'un bien immobilier ou d'un terrain - qui intervient pour l'établissement des impositions foncières - de refléter le revenu qui serait tiré d'une mise en location.

Toutefois, les conditions dans lesquelles les réévaluations des valeurs locatives ont été mises en oeuvre depuis les années 1980 ont conduit à distordre fortement le rapport entre les valeurs locatives fiscales et de marché d'un bien.

Dans ce contexte, la VLC n'apparaissait pas comme un indicateur pertinent pour mesurer l'effet du Grand Paris Express (GPE) et organiser un système de captation.

Cette situation pourrait évoluer puisque les réformes introduites en loi de finances pour 2007 et en loi de finances pour 2020 concernant, respectivement, la révision des valeurs locatives des locaux professionnels (RVLLP) et des locaux d'habitation (RVLLH, applicable à compter de 2026) ont pour objet d'organiser une actualisation annuelle de la valeur des locaux en lien avec la situation constatée sur le marché pour des biens comparables.

Ainsi, il deviendra envisageable, en constituant des groupes témoins, d'isoler au sein de la croissance annuelle des VLC des locaux situés dans un quartier de gare du GPE, la part qui est expliquée par la proximité de cette infrastructure.

Le groupe de travail estime utile que l'administration procède à des simulations en ce sens en commençant par les locaux professionnels qui font déjà l'objet d'une méthode d'actualisation annuelle assise sur l'évolution du marché.

A l'issue de ces travaux, il pourrait être étudié si une fraction du rendement supplémentaire des impositions foncières induit par la proximité d'une infrastructure du GPE pourrait ou non être affectée au financement du projet.

De même, ces résultats empiriques pourraient permettre de déterminer la part de la plus-value réalisée sur la vente d'un bien qui s'explique par l'effet du GPE.