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Sur les coûts et le financement du Grand Paris Express

14 octobre 2020 : sur les coûts et le financement du Grand Paris Express ( rapport d'information )

III. EN 2018, UN RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES MET EN LUMIÈRE DES DÉRIVES IMPORTANTES : EXPLOSION DES COÛTS, DÉFAILLANCE DE LA GOUVERNANCE ET EFFECTIFS INSUFFISANTS

A. LES PREMIÈRES ÉVALUATIONS DU COÛT DU GRAND PARIS EXPRESS ONT ÉTÉ REMISES EN CAUSE À LA FIN DE L'ANNÉE 2017

1. Estimé à 22,6 milliards d'euros en mars 2013, le coût à terminaison du programme est révisé à 34,6 milliards d'euros à la fin de l'année 2017

Le coût à terminaison9(*) du Grand Paris Express (GPE) avait été estimé en mars 2013 à 22,6 milliards d'euros2012 en tenant compte d'un objectif d'économies de 3 milliards d'euros fixé par le Premier ministre.

Si la SGP est bien parvenue à réaliser 2,6 milliards d'euros d'économies au cours des années qui ont suivi, les dossiers d'enquêtes publiques produits de 2014 à 2017 relatifs aux différentes lignes du GPE faisaient état d'un coût final du projet à 28,2 milliards d'euros2010.

La révision des coûts du GPE intervenue au cours de l'année 2017 à l'initiative du comité des tutelles de la SGP a encore revu ces estimations à la hausse. En effet, le comité a conclu que le coût à terminaison du GPE devait être évalué à 35,1 milliards d'euros2012 alors même qu'au 31 mars 2017 la SGP l'estimait encore à 28,9 milliards d'euros2012.

En ajoutant les 3,4 milliards d'euros correspondant aux dépenses d'intervention destinées à financer les projets du plan de mobilisation pour les transports en Île-de-France, les dépenses prévisionnelles totales de la SGP s'établissaient donc à 38,5 milliards d'euros2012.

Le coût du Grand Paris Express
(septembre 2017)

(en millions d'euros)

En millions d'euros
de 2012

Coût technique

Provision pour risques identifiés (PRI)

Provision pour aléas

Total

Ligne 15 sud

6 331

1 139

380

7850

Ligne 15 ouest

3 458

692

346

4 495

Ligne 15 est

3 699

814

370

4 883

Ligne 16 / 17 sud / 14 nord

4 384

829

351

5 563

Ligne 17 nord

1 860

372

149

2 381

Ligne 18

3 069

614

246

3 928

Ligne 14 sud

2 125

383

170

2 678

VMI

389

-

-

389

Maîtrise foncière

1 430

-

-

1 430

Frais de structure

1 345

135

-

1480

Total hors impacts sur les réseaux existants

28 090

4 976

2 011

35 076

Source : Société du Grand Paris (SGP)

L'augmentation des coûts à terminaison évalué en juillet 2017 par la Société du Grand Paris correspondait à une hausse de + 33 % par rapport à celle retenue au mois de mars de la même année.

Dans le détail, les plus fortes augmentation en valeur concernaient le chantier de la ligne 15 sud (+ 1,9 milliard d'euros), celui des lignes 16, 17 sud et 14 nord (+ 1,5 milliard d'euros) et de la ligne 15 ouest (+ 1,5 milliard d'euros, également).

Réévaluation des coûts à terminaison par ligne
entre le 31 mars et le 1er juillet 2017

(En milliards d'euros - aux conditions économiques de janvier 2012 -
hors acquisitions foncières, gares à titre conservatoire et frais de structure)

 

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de la Cour des comptes et de la Société du Grand Paris

2. La révision des coûts s'explique, en partie, par des évaluations plus sincères

Lors de leurs auditions par le groupe de travail, plusieurs responsables du programme ou de son suivi ont qualifié la réévaluation des coûts intervenue en septembre 2017 de simple « recalage ». À l'inverse, les magistrats de la Cour des comptes auditionnés par le groupe de travail ont plûtot qualifié ces évolutions de « sincérisation ».

Il apparait, en effet, avec le recul, que les estimations fournies
entre 2013 et 2017 manquaient de rigueur ou s'appuyaient sur des hypothèses trop volontaristes, voire franchement irréalistes.

Ainsi, chargé de produire une contre-expertise à l'évaluation socio-économique du projet de ligne 15 établie par la SGP en 2017, le Commissariat général à l'investissement (CGI) s'était étonné que le coût de construction par kilomètre de ligne indiqué soit substantiellement inférieur à celui que pouvait retenir la RATP sur des projets comparables10(*).

Dès lors, l'augmentation de l'estimation du coût à terminaison du Grand Paris Express pourrait résulter d'un effort de sincérisation entrainant à la fois :

une hausse des hypothèses de coût (+ 24 % entre l'évaluation du 31 mars 2017 et celle du 1er juillet 2017) ;

une appréciation plus réaliste des risques se traduisant par un niveau de provision notablement plus élevé (la prise en compte des risques est désormais comprise entre 24 % et 32 % par ligne contre 8 % seulement sur certaines lignes auparavant).

Plusieurs facteurs cumulatifs ont participé au dérapage des coûts du Grand Paris Express (GPE).

En premier lieu, un certain nombre de besoins avaient manifestement été sous-évalués à l'instar de l'évacuation des déblais, des évaluations géotechniques (le sous-sol francilien est particulièrement difficile) ou du nombre de tunneliers nécessaires pour mener à bien les chantiers.

En outre, les appels d'offres auprès des sociétés de construction pour la ligne 15 sud ont montré que le coût pour la SGP des marchés de génie civil serait plus important qu'attendu.

En deuxième lieu, le tracé du GPE a été complété par rapport à celui de 2013, ce qui s'est traduit par l'ajout de 16 gares supplémentaires au projet initial qui n'en prévoyait que 52.

En troisième lieu, des choix en matière architecturale ou de programmation des services accessibles au sein des nouvelles gares avaient conduit à retenir des projets ayant un caractère « monumental » d'après la direction générérale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM).

En quatrième lieu, l'ampleur du projet et son calendrier particulièrement resserré (volonté de réaliser un certain nombre de mises en service avant les Jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) de 2024) auraient généré une tension sur l'offre des entreprises de travaux publics se traduisant par une hausse des prix. La Cour des comptes évoquait en 2017, à cet égard, la « saturation du marché » de génie civil comme responsable d'une augmentation de 280 millions d'euros du coût de la ligne 16.

Enfin, les moyens de la Société du Grand Paris (SGP) en termes d'effectifs et de compétences se sont révélés insuffisants, entrainant un recours excessif à des prestataires externes, un défaut de coordination et des hausses de coûts (voir infra)


* 9 Le coût à terminaison fait référence au coût global d'un projet tel qu'on le projette à son terme, en intégrant les coûts réels constatés et une actualisation des coûts restant à venir. Cette estimation, actualisée en euros constants, permet de mesurer les écarts associés aux décisions prises au fil du temps.

* 10 Avis du commisaire général à l'investissement sur l'évaluation socio-économique de la ligne 15 Est et rapport de contre-expertise.