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Réformer la gouvernance du Grand Paris : une méthode, une grille de lecture, un calendrier

11 mars 2021 : Réformer la gouvernance du Grand Paris : une méthode, une grille de lecture, un calendrier ( rapport d'information )

III. COMMUNICATION D'ÉTAPE DU JEUDI 4 FÉVRIER 2021 : « L'AVENIR DE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS »

Communication sur le rapport d'information Grand Paris, de MM. Philippe Dallier et Didier Rambaud

Mme Françoise Gatel, présidente. - L'ordre du jour appelle la communication d'étape sur le Grand Paris, dont les travaux avaient été lancés par la délégation sous la présidence de mon prédécesseur, Jean-Marie Bockel.

Pour rappel, la loi « Engagement et proximité » concernait le bloc local, les communes et les intercommunalités, mais ne traitait pas des métropoles, et encore moins des métropoles à statut particulier. Toutefois, Mathieu Darnaud et moi-même, avions auditionné, à leur demande, l'ensemble des acteurs du Grand Paris. En accord avec ces derniers, nous avions exprimé la conviction que la question du Grand Paris était particulière du fait de son statut de capitale. Ce qui peut se passer autour de Paris intéresse chacun des Français. Nous n'aurions pas eu la possibilité de traiter ces questions par le biais d'amendements dans le texte « Engagement et proximité ».

En revanche, il avait été convenu qu'il fallait continuer le dialogue. Jean-Marie Bockel l'a fait en lançant cette mission. À l'époque, Philippe Dallier et Pascal Savoldelli ont travaillé sur ce sujet. Étant donné que M. Savoldelli n'a pas rejoint la délégation lors du renouvellement, nous avons sollicité Didier Rambaud, sénateur de l'Isère, pour compléter ce binôme. Je le salue et je le remercie.

À l'époque de la loi « Engagement et proximité », le ministre Sébastien Lecornu avait affirmé à la tribune qu'il avait été missionné par le Président de la République pour poursuivre les réflexions sur le Grand Paris. Cela renforçait la pertinence du travail de la délégation. Le rapport final sera rendu en mars. Un débat en séance publique aura lieu la semaine prochaine à l'initiative des Républicains et il nous a semblé souhaitable de faire un premier point de ces travaux auprès de nos collègues. Voilà l'objet de cette matinée.

M. Didier Rambaud. - Merci, Madame la Présidente. Chers collègues, le projet de notre délégation de rendre un rapport sur le Grand Paris date de la rentrée parlementaire 2019, avec la perspective d'intégrer ce sujet au projet de loi intitulé « 3D ». Plusieurs co-rapporteurs, franciliens et non franciliens, ont été nommés pour apporter un regard à la fois extérieur et intéressé sur la métropole, qui englobe la capitale de notre pays.

Des quatre rapporteurs initiaux, seul Philippe Dallier est encore membre de la délégation. Je l'ai donc rejoint comme « représentant des territoires ». Deux tables rondes ont été organisées en séance plénière, en février et en novembre 2020, avec des urbanistes, des professeurs d'université et, plus récemment, avec la maire de Paris, la présidente de la Région et le président de la Métropole. Nous avons poursuivi nos travaux par un cycle d'auditions en janvier 2021, qui vient tout juste de se terminer. Nous avons auditionné des personnalités représentant des échelons de collectivités et des sensibilités politiques différentes : deux présidents de département, Stéphane Troussel pour la Seine-Saint-Denis, et Patrick Septier pour la Seine-et-Marne, le Préfet de Paris et de la Région Ile-de-France, Marc Guillaume, le maire de Clamart, le président du Forum métropolitain du Grand Paris et Michel Cadot, ancien préfet de la région Ile-de-France.

Tous les élus locaux auditionnés estiment que la situation actuelle n'est pas satisfaisante. La Métropole du Grand Paris (MGP) souffre de compétences moins complètes et moins claires que les autres métropoles françaises.

Il est toutefois frappant d'observer que chacun semble défendre le siège qu'il occupe, qu'il s'agisse des établissements publics territoriaux, de la Métropole, des départements et de la Région. Il est donc difficile de dégager un consensus à ce stade. C'est pourquoi je m'inscris dans la démarche de mon collègue Philippe Dallier, qui n'est pas de promouvoir un scénario plutôt qu'un autre, mais de dresser une typologie des avantages et des inconvénients de la Métropole.

J'observe que même si la gouvernance du Grand Paris n'entre pas dans les projets de réforme du Gouvernement, il est nécessaire de soumettre au débat public ces critiques et des propositions. À cet égard, une proposition de loi de députés LREM vise à engager une réforme institutionnelle du Grand Paris, mais il s'agit plutôt d'un questionnement que d'une démarche opérationnelle.

En effet, la Métropole cristallise les critiques : périmètre imparfait, gouvernance illisible, voire inefficace. Les établissements publics territoriaux (EPT) sont également présentés comme un maillon faible.

Mon collègue Philippe Dallier pourra développer davantage ces propos. Merci.

M. Philippe Dallier. - Merci, cher collègue, d'avoir accepté de vous intéresser à ce sujet si particulier.

Au terme de ces auditions intéressantes, nous constatons en effet que personne n'est satisfait. La première raison me semble être que cette situation est complètement illisible pour les citoyens. Tout le monde partage ce constat.

Ensuite, la question de l'émiettement du pouvoir doit être évoquée. Nous avons créé un modèle à cinq strates : communes, EPT, département, métropole, région. Il faut y ajouter les grands syndicats (électricité, eau, gaz, assainissement), qui sont particulièrement puissants sur ce territoire, ainsi que l'État.

En outre, le modèle n'a aucun effet péréquateur. La MGP a un budget de plus de 3,5 milliards d'euros et elle en redistribue 98 % aux EPT et aux communes. Elle ne vit aujourd'hui que sur la progression de la contribution à la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Cela soulève des inquiétudes, notamment parce que la CVAE plongera dans deux ans sous l'effet de la crise. La Métropole se trouvera certainement incapable de boucler son budget de fonctionnement sans empiéter sur les attributions de compensation des communes et des EPT. Ce sera réellement problématique.

Par ailleurs, certains EPT ne vivent aujourd'hui que sur la progression de la contribution foncière des entreprises (CFE) alors que la loi avait prévu qu'en 2021 les EPT perdraient la CFE, qui remontait à la Métropole. Il était aussi prévu que les EPT perdent leur dotation d'intercommunalité. Ces mesures sont reportées à 2023, mais beaucoup de territoires seront dans l'impossibilité de boucler leur budget de fonctionnement en 2023. Nous sommes dans une situation intenable à court terme.

Par conséquent, la Métropole du Grand Paris est à la fois un nain politique et un nain budgétaire. Ses compétences consistent essentiellement à produire des schémas directeurs qui sont parfois redondants avec d'autres schémas territoriaux. Elle n'a pas de budget suffisant pour mener des actions concrètes et n'est pas en capacité de réduire la fracture territoriale.

Il faut aussi s'intéresser à la situation budgétaire des départements de la petite couronne, qui reste très hétérogène. Le Gouvernement a d'ailleurs observé en particulier le cas de la Seine-Saint-Denis, car ce département est dans l'incapacité de faire face aux dépenses de revenu de solidarité active (RSA).

Le constat est donc assez factuel et consensuel.

Quelles sont les catégories de solutions et quelles sont les solutions qui structurent le débat ?

Le premier point concerne le périmètre : faut-il choisir la petite couronne, la région ou l'aire urbaine ? L'aire urbaine a été écartée.

Le deuxième point concerne le statut de la Métropole. Il s'agit aujourd'hui d'un EPCI qui a pour vocation de voir remonter toute la richesse économique en 2023. Elle pourrait être une collectivité à statut particulier, comme à Lyon, qui est la métropole la plus intégrée de France. Nous pourrions imaginer une métropole qui soit une « super commune », un « super département » ou une « super région ». Ces statuts n'existent pas et il y a des déclinaisons possibles. À l'inverse, la Métropole pourrait devenir un simple syndicat mixte.

Une autre question structurante est le mode d'élection des conseillers métropolitains. Aujourd'hui, la MGP est une métropole des maires avec un système de fléchage. Les 131 communes sont représentées. Or il y a plus de 1 200 maires dans la Région. Si l'on choisit une métropole régionale, ce schéma n'est donc pas praticable. L'alternative est une métropole « super département » ou « super région » avec un mode d'élection des conseillers qui serait particulier. Nous pourrions avoir un système proportionnel ou un système territorialisé.

Enfin, le partage de la richesse fiscale est aussi une question structurante. Aujourd'hui, la Métropole redistribue la très grande partie des impôts économiques qu'elle perçoit. Il n'y a aucun effet péréquateur aujourd'hui. La disparition de la taxe d'habitation (TH) ne fera que complexifier la situation. Les départements seront aussi impactés. Il faudra également se poser la question des droits de mutation.

La redistribution des compétences doit aussi être envisagée. Il s'agit pour certains de poser un autre modèle sans réellement changer la répartition des compétences. Il faut s'interroger sur ce que doivent assumer la Métropole, la Région et le bloc communal. Une redistribution ad hoc des compétences semble indispensable en tenant compte des spécificités de la Région.

Si nous multiplions tous ces critères, nous obtenons un nombre de possibilités très large. Nous voyons que trois ou quatre solutions praticables se dégageront. Nous présenterons notre rapport le 11 mars prochain.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Je vous remercie très sincèrement pour ce travail, qui est une contribution prospective sur le possible et le nécessaire. Ce travail mettra en évidence des propositions extrêmement différentes. Il sert à nourrir la réflexion qui pourra amener à se prononcer sur d'éventuelles propositions législatives. Votre travail est une sorte d'étude d'impact que je trouve très intéressante.

Mme Michelle Gréaume. - J'aimerais saluer votre travail. Il est difficile de trouver une structure qui puisse répondre aux enjeux démocratiques. Paris représente la France, en effet, et il est important de mener un tel travail.

Je viens des Hauts-de-France et nous ne connaissons pas vraiment les problématiques du territoire francilien. Il est important pour nous de savoir comment maintenir la démocratie à ce niveau tout en relevant les défis de demain. Il est positif de travailler sur différentes solutions afin d'éclairer nos avis.

Mme Françoise Gatel, présidente. - J'ai constaté moi aussi que tous les acteurs s'accordent à dire qu'il faut que la situation évolue. Toutefois, il s'agit d'une question d'une grande complexité. Il faudra mesurer les impacts et les conséquences des choix qui seront faits. Il n'y a pas une seule bonne réponse. La réflexion que vous menez montre bien qu'il n'existe pas de modèle cartésien tel que nous aimerions tant en avoir. Il convient donc d'inventer un modèle qui remplisse un maximum de critères.

Il est positif que nous ayons un collègue de province qui travaille sur ce sujet, car cela intéresse davantage les personnes qui sont attachées à ce territoire. Or nous devons tous nous y intéresser, parce que Paris est aussi la France.

M. Philippe Pemezec. - Je voudrais exprimer le regret de ne pas avoir été auditionné, et Hervé Marseille exprime le même regret, en tant que Président de Groupe. S'il y a encore du temps, nous aimerions être entendus sur ce sujet, d'autant que le maire de Clamart l'a été.

En outre, les textes relatifs au Grand Paris ont organisé le désordre. Le système est très complexe et inefficace en effet. D'un point de vue financier, c'est une véritable gabegie. Les maires se sentent perdus dans cet environnement. Il faut donc simplifier le système et remettre le maire au coeur du sujet. Le maire doit avoir les plus grandes attributions et le plus de pouvoir. Il doit être libre d'exercer ou non telle ou telle prérogative.

Je plaide donc pour la suppression de la Métropole. Il convient de maintenir une synergie entre les zones urbaines et les zones rurales de la Région. La Métropole, dans son périmètre actuel, ne comprend ni les aéroports ni le Grand Paris Express. Je crois qu'il faut redéfinir le périmètre autour de la Région, en trouvant une appellation adaptée. Selon moi, il faut donc remonter la Métropole à la Région.

En outre, la Métropole doit se cantonner à l'organisation d'un schéma directeur et des transports métropolitains et au développement économique. En matière de modalités d'élection, il convient de réinstaurer le conseiller territorial. La simplification permettra une meilleure efficacité.

Par ailleurs, si nous supprimons la Métropole, il faut supprimer les EPT en première couronne et revenir à des structures plus souples comme les EPCI. Toutefois, il est difficile de supprimer des échelons en France. Il faut au moins supprimer l'une des strates administratives. Pour rappel, l'EPT ne satisfait personne.

Il convient également de redonner du sens aux départements et éventuellement de fusionner certaines communes qui sont trop petites. Pour moi, le maire doit être au coeur du dispositif. La crise sanitaire nous l'a d'ailleurs montré. La vaccination ne peut s'organiser que sur le terrain. L'État a échoué, car il n'a pas suffisamment travaillé avec les communes, qui sont les acteurs les plus efficients. Le maire doit avoir tout le pouvoir qu'il souhaite exercer.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Nous avons bien noté cette contribution. Je sais que nos collègues poursuivent les auditions et les possibilités ne sont pas fermées.

M. Guy Benarroche. - À vous écouter, nous pouvons transposer vos propos à la Métropole Aix-Marseille-Provence avec la même idée que cela fonctionne très mal. Nous avons six couches administratives si nous comptons les conseils d'arrondissement de la ville de Marseille. Les conseils de territoire n'ont plus ni financement ni compétence, mais la présidence de la Métropole a décidé de les faire perdurer.

Je vous remercie de votre travail, car l'outil méthodologique qui consiste à définir un certain nombre de fonctionnalités, de périmètres, de statuts, de modes d'élection et de compétences et à s'en servir pour trouver les meilleures solutions me paraît absolument essentiel. Je suis très sensible à l'étude que vous avez faite, car elle me permettra d'avancer aussi sur l'étude de la Métropole Aix-Marseille-Provence.

Chacun des éléments de votre processus impacte tous les autres et il est impossible d'envisager un changement de compétence ou de périmètre sans parler du mode d'élection, d'autant plus qu'il s'agit de l'élément le plus visible pour les citoyens.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Chers collègues, je vous laisse répondre à ces remarques.

M. Philippe Dallier. - Nous avons choisi de promouvoir une méthode pour faire avancer le débat. Notre idée est donc de proposer une grille d'analyse et trois ou quatre solutions qui pourraient être praticables, avec peu de volonté politique. Aujourd'hui, les maires de la petite couronne qui sont à la Métropole sont rémunérés, ce qui doit être pris en compte si nous supprimons la Métropole.

M. Philippe Pemezec. - Si la Métropole devient la Région capitale, il faudra un conseil des maires.

Mme Françoise Gatel, présidente. - Le positionnement des élus et leur rémunération ne sont pas des éléments anecdotiques. Un projet ne peut réussir que s'il fédère un noyau dur très large autour de lui. Il faut que les acteurs soient persuadés que le diagnostic est partagé. L'aspect méthodologique est donc très intéressant. Il faut partir des questions plutôt que de l'architecture. Je remercie encore les collègues pour ce travail extrêmement intéressant, qui nous permettra de faire un choix éclairé. Il est difficile de réfléchir sur le Grand Paris, car ce sujet touche beaucoup de monde. Nous verrons ce que le Gouvernement dira ou non à ce sujet.

Merci à tous.