PROPOSITIONS DE VOS RAPPORTEURS
Une méthode, une grille de lecture, un calendrier
Le rapport d'information présente les questions qui structurent le débat autour du triptyque « périmètre moyens compétences » et propose une grille de lecture pour évaluer les différentes typologies de scénarios avec leurs avantages et inconvénients, et un calendrier d'application de la réforme. La démarche est d'éclairer le débat par un état des lieux et une méthode d'analyse .
1. UNE MÉTHODE POUR IDENTIFIER LES QUESTIONS QUI STRUCTURENT LE DÉBAT : 5 SCÉNARIOS SONT ANALYSÉS SUIVANT LE TRIPTYQUE « PÉRIMÈTRE-MOYENS-COMPÉTENCES »
• Pour le périmètre de la zone dense :
- une métropole, simple pôle métropolitain ou syndicat mixte (les EPT deviennent EPCI de droit commun) ;
- une métropole intégrant les départements de petite couronne en échelons déconcentrés avec maintien des EPT (ou, en variante, leur suppression) ;
- une métropole intégrant les EPT en échelons déconcentrés sans modification sur les départements.
• Pour le périmètre régional :
- une région-métropole sans changement pour les départements et EPCI ;
- une région-métropole avec transformation des départements en échelons déconcentrés (les EPT deviennent EPCI).
2. UNE GRILLE DE LECTURE POUR ÉVALUER LES DIFFÉRENTES FAMILLES DE SOLUTIONS
- une évaluation des scénarios en fonction du périmètre et du niveau de mutualisation* ;
- une évaluation des scénarios en fonction de leur niveau de simplification territoriale* ;
- une évaluation par familles de scénarios avec leurs caractéristiques principales, leurs avantages et inconvénients*.
* Les tableaux et graphiques figurent dans la section relative aux propositions de vos rapporteurs (c f. infra page 48 et suivantes).
3. UN CALENDRIER POUR CONDUIRE LA RÉFORME INSTITUTIONNELLE
Pour tenir compte des prochaines échéances électorales (présidentielles 2022, municipales 2026, départementales et régionales 2027), le calendrier de la réforme devra être impulsé au plus haut niveau et porté par le prochain Président de la République dès le début de son mandat en 2022 ou 2023 au plus tard. En 2023 se reposera la question du financement des EPT, puisque la reconduction du reversement par la MGP d'une partie des recettes de CFE et CVAE, adoptée en loi de finances pour 2021, arrivera à son terme. Entre 2023 et 2026, il faudra réfléchir à un mécanisme de financement transitoire des EPT avant la mise en oeuvre du nouveau modèle de gouvernance en 2026 ou 2027 en fonction de la solution retenue. La réforme devra comporter les trois étapes suivantes :
- voter un texte législatif en 2022 ou 2023 au plus tard ;
- gérer la période intermédiaire 2023-2026 ;
- mettre en oeuvre la nouvelle gouvernance en 2026 ou 2027.
PREMIÈRE PARTIE - INÉGALITÉS, COMPLEXITÉ, MUTUALISATION INSUFFISANTE : DES CONSTATS PARTAGÉS
Les tables rondes organisées par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, dont les actes sont publiés en annexe du présent rapport, livrent un diagnostic sévère, mais largement partagé, sur les insuffisances du modèle actuel de la gouvernance de l'espace métropolitain de la région parisienne.
Mais avant toute chose, précisons qu'il ne s'agit nullement ici d'un réquisitoire contre la Métropole du Grand Paris qui serait responsable de tous les maux. Sa création, au 1 er janvier 2016, en application des lois du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) et du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), est intervenue dans un contexte préexistant de montée des inégalités sociales et au terme d'un processus législatif qui, faute de courage politique, a engendré l'empilement des strates administratives, l'enchevêtrement des compétences et la complexité des circuits de financement que tous s'accordent à dénoncer.
Les principaux constats qui ressortent de ces tables rondes sont de trois ordres. L' aggravation des inégalités (I) est une tendance ancienne, que la création de la métropole n'a pas été en mesure d'inverser ; la gouvernance est complexe et inefficace (II) ; la mutualisation des compétences et des moyens est insuffisante (III). Vos rapporteurs appellent une réforme institutionnelle en profondeur.
I. LES INÉGALITÉS S'AGGRAVENT : UNE TENDANCE ANCIENNE QUE LA CRÉATION DE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS N'EST PAS EN MESURE D'INVERSER
A. UN CONSTAT QUI PRÉEXISTAIT À LA CRÉATION DE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS
1. Le Grand Paris est la métropole française dans laquelle les disparités de revenus sont les plus fortes
Selon l'Insee, sur le périmètre de la Métropole du Grand Paris, les inégalités de revenus entre les 10 % des ménages les plus modestes et les 10 % les plus aisés sont les plus fortes de toutes des métropoles françaises 6 ( * ) . Plus précisément, les 10% des ménages les plus pauvres installés dans une commune de la métropole vivent avec un revenu inférieur de 18 % à celui observé en France métropolitaine alors que les 10% des ménages les plus aisés vivent avec un revenu supérieur de 40% à l'échelle nationale 7 ( * ) .
La MGP a hérité de cette situation - et ne peut en être tenue pour responsable, puisque la période étudiée porte sur les années 2001-2016.
On observe un déséquilibre Est-Ouest très marqué, illustré de manière patente par la carte ci-dessous. En classant les communes selon le revenu médian des ménages, la quasi-totalité des communes qui composent l'EPT Paris Ouest La Défense et Grand Paris Seine Ouest comptent parmi les communes les plus aisées de la Métropole. Inversement, l'Est de Paris (Plaine Commune, Paris Terres d'Envol et Est Ensemble) concentre des communes dans lesquelles les habitants disposent de faibles revenus.
Cartographie du revenu médian des ménages dans les limites de la MGP
Source : APUR
2. Les inégalités se sont renforcées entre 2001 et 2016
Ces inégalités sociales se sont aggravées entre 2001 et 2016 : dans 56 % des communes de la métropole, les écarts de revenus ont continué de se creuser par rapport à la moyenne régionale alors que seulement 10 % des communes ont vu ces écarts se réduire. Selon l'étude de l'Atelier parisien d'urbanisme (APUR), « les disparités s'accroissent pour une majorité de communes et quartiers entraînant une polarisation toujours plus marquée entre territoires aisés et territoires pauvres ».
La situation financière des ménages dans les communes des territoires du Sud et du Nord-Est tend globalement à se détériorer, avec une accentuation des écarts vers une baisse des revenus, ainsi que l'illustre la carte ci-dessous, l'Ouest parisien continuant à se caractériser par une accentuation à la hausse des écarts de revenus.
Cartographie de l'évolution des écarts de revenus
Source : APUR
Dans les territoires tels que Plaine Commune, Paris Terres d'Envol, ou Grand Orly Seine Bièvre, le revenu des ménages demeure très faible et les écarts se creusent par rapport à la moyenne régionale. À l'inverse, Grand Paris Seine Ouest ou Paris Ouest la Défense se consolident.
* 6 Source : Insee Analyses Ile-de-France n° 54 (09/02/2017).
* 7 Source : note de l'APUR « Évolution des revenus dans la Métropole du Grand Paris » (septembre 2020)