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Les collectivités territoriales : un intervenant de santé publique à part entière

24 juin 2021 : Les collectivités territoriales : un intervenant de santé publique à part entière ( rapport d'information )

B. DES COLLECTIVITÉS QUI ONT RÉPONDU AUX MULTIPLES CONSÉQUENCES DE LA PANDÉMIE ET DES MESURES DE RESTRICTION

Alors que, le 17 mars 2020, le pays était brutalement mis à l'arrêt lors du premier confinement, la continuité des services publics les plus essentiels a été assurée en grande partie grâce aux élus locaux. Ainsi, le ramassage des ordures, la distribution de l'eau, l'accueil des enfants des personnels soignants, les services funéraires ou encore l'état civil ont été, avec l'hôpital, les services publics pour lesquels une continuité devait impérativement être assurée. De plus, comme l'a relevé Patrice Vergriete, « l'année dernière, à la mi-mars, toutes les institutions d'aide aux plus démunis ont fermé, à l'exception des centres communaux d'action sociale (CCAS), gérés par les communes ». En outre, en plus d'assumer ce rôle de continuité indispensable, les élus locaux ont pris de nombreuses initiatives.

1. Des initiatives communales et départementales diversifiées

Dans le contexte de forte désorganisation des services de l'État lors de la première vague, et d'impréparation de l'exécutif, les collectivités ont pris des multiples initiatives dans beaucoup de domaines souvent éloignés du coeur du champ de leurs compétences, comme en témoigne les réponses apportées à la consultation réalisée sur le site du Sénat. Ces actions ont cependant souffert de difficultés de coordination avec les services de l'État, qui n'ont pas toujours été à l'écoute des propositions et des retours des collectivités.

En particulier, l'important délai de mobilisation des laboratoires départementaux pour dépister les cas de covid-19 illustre les limites du faible dialogue que le Gouvernement a souhaité instaurer entre l'État et les collectivités. Les capacités d'analyse de tests des départements ont en effet tardé à être intégrées à la réponse apportée à l'épidémie, comme l'a indiqué à la mission le directeur général de l'Assemblée des départements de France, Pierre Monzani : « les laboratoires départementaux [avaient] une capacité de 20 0000 tests PCR et 80 000 tests antigéniques par jour. Dès le mois de mars 2020, nous disposions donc d'une « puissance de feu » de 100 000 tests par jour. Mais il a fallu des semaines de combat pour que les laboratoires d'analyse entrent en lice, et encore de façon partielle. »

Début mars 2021, en outre, les départements étaient toujours en attente de tests sérologiques homologués et fiables pour pouvoir procéder aux tests par voie sanguine.

Plus largement, tous les échelons de collectivités ont pris des initiatives diverses pour accompagner nos concitoyens dans la crise.

Ont ainsi pu être distribués dans les EHPAD des tablettes ou des ordinateurs, afin de permettre aux résidants de maintenir un lien avec leurs proches privés de tout droit de visite. Des moyens informatiques ont également été déployés, à l'initiative de plusieurs communes et départements, en milieu scolaire, permettant de maintenir une continuité pédagogique, y compris pour les élèves dans les situations les plus précaires. La région Île de France a également financé des salles de repos au sein des hôpitaux.

Preuve de la diversité des actions menées, les initiatives sanitaires des départements ont concerné par exemple tout à la fois la télémédecine, la téléassistance pour les personnes fragiles et en perte d'autonomie, l'hébergement des personnels soignants à proximité des hôpitaux, la mise en place de drives de dépistage, etc. Certains départements comme les Pyrénées-Orientales ont financé également des chambres d'hôtel ou des places d'hébergement d'urgence pour éloigner les conjoints violents, réalisé des vidéos de conseils aux parents et mis en place des plateformes d'écoute.

Dans le cadre de la protection de l'enfance, des lieux accueillant les jeunes victimes de contamination ont été ouverts (par exemple dans le Finistère), de même que des centres d'accueil d'urgence solidaires pour enfants en difficulté (en Haute-Garonne), et des dispositifs d'alerte avec numéro unique pour les enfants et majeurs en danger ont été mis en place,notamment dans la Sarthe.

Les élus ont été au coeur de nouveaux réseaux de solidarité de proximité, permettant d'accompagner les personnes les plus fragiles ou isolées.

EXEMPLES DE SOLIDARITÉS DE PROXIMITÉ MISES EN oeUVRE PAR LES ÉLUS LOCAUX

La mission d'information a recueilli des témoignages d'élus ayant mis en place ou accompagnées un grand nombre d'initiatives solidaires. Ont par exemple été cités :

- la livraison de courses à domicile et le portage des repas à destination des personnes les plus fragiles ou les plus isolées ;

- la mise en place d'une cellule d'écoute psychologique, notamment à destination des personnes victimes de violences intrafamiliales ;

- la distribution de colis alimentaires ;

- la garde d'enfants ;

- la création d'un fonds de soutien pour accompagner les associations caritatives ;

- la mobilisation des agents territoriaux pour soutenir les personnels des EHPAD ;

- l'aide pour le transport vers les laboratoires de tests ou les centres de vaccination ;

- l'organisation de groupes d'entraide sur les réseaux sociaux.

Par ailleurs, afin de lutter contre la précarité alimentaire, plusieurs collectivités ont débloqué des aides d'urgence, soutenu l'acheminement des produits livrés aux associations ou aux CCAS, mis à disposition des fourgons pour distribuer des denrées, ou créé des bons d'achat alimentaires.

En outre, une dizaine de départements ont autorisé le cumul du RSA et des revenus issus d'activités saisonnières, afin d'aider les agriculteurs qui ont déploré une pénurie de main d'oeuvre pour la récolte manuelle de fruits et légumes.

Source : réponses aux questionnaires des rapporteurs et à la consultation en ligne.

2. Un important soutien à l'économie des territoires, notamment de la part des régions

Le rôle des régions en matière de développement économique les a également conduites à intervenir, en complément des dispositifs mis en place par l'État, pour accompagner les entreprises. En effet, au-delà de leur contribution au fonds de solidarité à hauteur de près d'un demi-milliard d'euros, elles ont également mis en place différents outils destinés à faciliter le financement des entreprises.

Les outils déployés sont très divers, et prennent la forme de garanties d'emprunt, de prêts et d'interventions en fonds propres. Ils ont permis de palier les situations non couvertes par les dispositifs mis en place par l'État, en particulier celui des prêts garantis par l'État.

Les régions ont ainsi financé des fonds visant à garantir des financements octroyés par Bpifrance aux entreprises des territoires concernés. Au 31 décembre 2020, les 13 000 prêts « rebond » qu'elles ont octroyés représentaient un encours total de 821 millions d'euros.

LES PRÊTS « REBOND »

Les prêts rebonds sont destinés aux très petites entreprises (TPE) et aux petites et moyennes entreprises (PME), rencontrant un besoin de trésorerie ou une situation de fragilité temporaire. D'un montant situé en 10 000 et 300 000 euros, il s'agit de prêts participatifs à taux zéro, d'une durée de sept ans dont deux ans de différé d'amortissement du capital, sans garantie.

Quinze régions françaises ont fait le choix de doter ce dispositif de 266 millions d'euros, somme complétée par 98 millions d'euros issus du fonds européen de développement régional (FEDER), permettant de financer un total de 821 millions d'euros de prêts. Sur cette enveloppe, 275 millions d'euros ont été fléchés vers des prêts en faveur de la digitalisation des entreprises.

Source : Bpifrance, Atlas des régions 2020.

Les régions ont participé au déploiement de nombreux autres outils, les prêts de développement territorial (34 millions d'euros en 2020), les prêts « croissance TPE » (27 millions d'euros en 2020), et abondé les fonds régionaux de garantie, qui ont permis d'accorder un milliard d'euros de crédits en 2020.

Par ailleurs, elles ont mis en place ou renforcé des fonds régionaux ou interrégionaux d'investissement, permettant d'intervenir en fonds propres auprès des entreprises.

Elles ont ainsi créé, avec la Banque des territoires, des fonds territoriaux « résilience », associant différents niveaux de collectivités, pour permettre aux entreprises ne parvenant pas à accéder à des financements (principalement les très petites entreprises -TPE) de bénéficier de prêts ou avances remboursables.

LES FONDS RÉGIONAUX DE SOUTIEN

Les fonds mis en oeuvre par les Régions, en lien avec la Banque des territoires, ont permis de proposer aux TPE et aux associations des avances remboursables d'un montant compris entre 2 500 et 30 000 euros, sur une durée de 3 à 7 ans, comprenant un différé de remboursement allant de 6 mois à 2 ans.

Selon les régions, ils ont été labellisés fonds « d'urgence » (Auvergne-Rhône-Alpes), « Covid résistance » ou « résistance » (Bretagne, Provence-Alpes-Côtes d'Azur et Grand-Est), « renaissance » (Centre-Val de Loire) ou « résilience » (Pays de la Loire et Île de France) ou encore «Covid relance » (Hauts de France).

Les avances ont ainsi pu être distribuées très largement, bénéficiant à 17 200 entreprises et associations des territoires, pour un total de 215 millions d'euros de prêts au 31 décembre 2020.

Source : Caisse des dépôts et consignations, réponse aux rapporteurs.

Les Régions n'ont pas été les seules collectivités à soutenir les entreprises. De très nombreuses communes ont ainsi mis en oeuvre des exonération de redevance pour les terrasses des restaurateurs, pris en charge des loyers commerciaux, ou encore octroyé des aides financières à destination des entreprises pour les accompagner dans la mise en oeuvre des protocoles sanitaires ou relancer leur activité.

3. Associer davantage les élus locaux à la gestion de crise dans leurs domaines de compétences

Alors que les élus locaux étaient les mieux à même d'identifier les besoins sur les territoires, ceux-ci ont trop souvent été laissés de côté et leurs initiatives n'ont que rarement pu être coordonnées avec celles de l'État.

Au-delà d'une réflexion d'ensemble sur notre politique nationale de santé publique, il est par conséquent indispensable de mieux organiser l'intervention des différents acteurs en période de crise et de prévoir différents niveaux de coordination, permettant d'associer les collectivités territoriales compétentes en fonction des thèmes abordés (santé, sanitaire, économie, ordre public, etc.)

Pour animer ces réunions, il est indispensable de renforcer le rôle de coordination entre les acteurs et, à ce titre, de confier leur présidence au Préfet.

Recommandation n° 1 : prévoir, en situation de crise, des réunions de coordination thématiques de l'action de l'État et des collectivités autour du Préfet, afin de garantir la complémentarité des interventions.