II. EXAMEN DU RAPPORT
M. Jean Hingray , président . - Mes chers collègues, madame la rapporteure, vous avez mené d'une main de maître nos travaux et auditions. Près de 80 institutions, associations ou personnalités ont été consultées.
Malgré les conditions sanitaires, nous avons également effectué un travail de terrain et l'accent a été mis sur la ruralité, ce qui me sied parfaitement. Vous avez la parole pour présenter le rapport.
Mme Monique Lubin , rapporteure . - Monsieur le président, mes chers collègues, les politiques en faveur de l'égalité des chances et de l'émancipation de la jeunesse, que le groupe socialiste souhaitait évaluer dans le cadre de cette mission d'information, comportent de très nombreuses dimensions. Toutes ne pouvaient pas être abordées et nous avons privilégié certaines thématiques, d'autant qu'il fallait également ne pas empiéter sur d'autres travaux menés au Sénat sur la situation des étudiants, la lutte contre la pauvreté ou encore les impacts de la crise sanitaire.
Comme je l'ai rappelé au long de nos travaux, nous sommes partis du constat que selon leur milieu familial, leurs origines sociales ou géographiques, les jeunes arrivés à l'âge adulte ne disposent pas des mêmes opportunités d'études, d'orientation professionnelle et de vie personnelle et ne s'autorisent pas les mêmes ambitions. Nous ne pouvons pas nous résigner à ce que l'avenir de certains jeunes paraisse déjà écrit dès leurs toutes premières années.
Pour examiner comment répondre à cet enjeu majeur de cohésion sociale, j'ai souhaité adopter une approche chronologique, en suivant le parcours de l'enfant et du jeune, de sa naissance à l'entrée dans l'âge adulte, en retenant quatre thématiques : la nécessaire contribution à l'égalité des chances de la politique de la petite enfance, période au cours de laquelle se cristallisent des inégalités liées au milieu familial, dont les effets vont se retrouver jusqu'à l'âge adulte ; les correctifs à apporter à notre système scolaire afin d'éviter qu'il accentue les inégalités de départ, comme il a trop tendance à le faire ; les actions à développer pour que les enfants et les jeunes puissent trouver, en dehors de l'école et de leur milieu familial, des points d'appui pour élargir leurs horizons et réaliser des apprentissages utiles au plan social et éducatif ; enfin, la recherche d'une plus grande efficacité dans les multiples dispositifs en faveur de l'insertion sociale et professionnelle des jeunes, notamment pour ceux qui sont aujourd'hui les plus éloignés des démarches proposées par les différentes institutions.
Nos auditions ont permis d'établir quelques constats, qui figurent dans la première partie du rapport et expliquent en quoi il est aujourd'hui plus difficile à certains jeunes qu'à d'autres de se projeter sereinement dans leur vie d'adulte. J'en mentionnerai simplement quatre.
Premièrement, les études montrent que les perspectives d'ascension sociale, encore importantes durant la période de mutation des Trente glorieuses, ont cessé de s'améliorer depuis le début des années 1990. La mobilité sociale, d'une génération sur l'autre, s'effectue désormais au ralenti.
Deuxièmement, les inégalités de revenu sont en France plutôt moins fortes que dans les autres pays de l'OCDE, mais elles ont beaucoup plus tendance à se reproduire d'une génération sur l'autre. Ce phénomène est en outre accentué si l'on y ajoute l'effet des transmissions de patrimoine, comme l'ont souligné France Stratégie et tout récemment la commission Blanchard-Tirole.
Troisièmement, même s'il existe, fort heureusement, des trajectoires individuelles de réussite dans tous les milieux, des caractéristiques liées au territoire de vie pèsent lourdement sur de très nombreux jeunes. C'est bien entendu le cas dans les quartiers de la politique de la ville, où se concentrent de nombreuses difficultés sociales, et dans les outre-mer, à des degrés très divers selon les territoires, qui ont chacun leurs problématiques propres - je pense notamment à la Guyane ou à Mayotte. C'est aussi le cas dans les territoires ruraux, où se posent des problèmes spécifiques d'information des jeunes, de mobilité et d'accès aux formations et aux emplois. S'ajoutent à cela, pour les jeunes filles, notamment en milieu rural, des possibilités ou des choix d'orientation qui réduisent leurs opportunités futures, souvent par autolimitation ou persistance de stéréotypes de genre.
Enfin, les études de l'OCDE le confirment, la France est l'un des pays où l'origine sociale conditionne le plus fortement le parcours scolaire des enfants. Les écarts sont perceptibles dès l'entrée à l'école primaire ; ils vont en s'accentuant plutôt qu'en s'atténuant au fil de la scolarité, avec, ici encore, d'importantes disparités territoriales. Cette situation a de fortes répercussions sur l'insertion professionnelle, compte tenu de l'importance attachée au diplôme dans notre pays, en particulier pour l'accès à l'emploi.
Je ne détaille pas davantage. Le rapport contient de nombreuses données chiffrées et des comparaisons avec d'autres pays. Ces éléments montrent que le sentiment de panne de l'ascenseur social traduit une certaine réalité, du moins pour une fraction importante - trop importante - des jeunes. C'est une situation dont on ne peut pas s'accommoder. Ce constat, toutefois, n'est pas absolument nouveau. Il a été dressé sous divers gouvernements et l'égalité des chances est régulièrement présentée comme une priorité des politiques en direction de la jeunesse.
Nous rappelons dans le rapport l'institution d'un haut-commissaire à la jeunesse sous le mandat de Nicolas Sarkozy ou la mise en oeuvre d'un plan Priorité jeunesse sous celui de François Hollande.
Au-delà des différences d'approche, ces initiatives marquaient une volonté d'imprimer de manière cohérente, dans les différentes politiques publiques, les priorités d'action en direction des jeunes, avec l'égalité des chances en fil directeur.
Nous avons constaté au cours de notre mission que les enjeux d'égalité des chances traversent plusieurs politiques publiques, que les acteurs, au niveau local comme national, étaient très dispersés et que l'action publique se traduisait souvent par l'addition ou la juxtaposition de nouveaux dispositifs, sans que leur mise en oeuvre soit ensuite toujours assurée de manière optimale auprès des jeunes censés en bénéficier.
D'où une première série de propositions qui visent à relancer cette politique de jeunesse, en assurant, dans la durée, l'impulsion politique et l'évaluation régulière qui sont nécessaires, mais font aujourd'hui défaut. Des instruments existent. Il faut les réactiver.
Aucun comité interministériel de la jeunesse ne s'est réuni depuis 2017 ; une réunion annuelle permettrait de définir une feuille de route pour chaque administration et de veiller à la réalisation des objectifs.
Il existe un délégué interministériel à la jeunesse - le directeur de la jeunesse - mais la Cour des comptes constate qu'il ne dispose pas des moyens d'assurer effectivement une coordination entre administrations. Il faut les lui donner, et plus généralement, veiller à ce que les moyens humains affectés aux questions de jeunesse dans les services déconcentrés de l'État soient maintenus.
De même, un réel dialogue est nécessaire entre les ministères et le Conseil d'orientation des politiques de jeunesse, afin que des réponses soient apportées aux questions qu'il soulève ou aux propositions qu'il formule.
En 2008, puis en 2014, avaient été mis en place des financements spécifiques pour soutenir des expérimentations ou des projets innovants visant à mieux traiter, notamment à l'échelle des territoires, les problèmes rencontrés par les jeunes. Ces fonds n'ont pas été alimentés depuis lors et les dotations arrivent à épuisement. La pérennité de ce soutien aux initiatives innovantes pour les jeunes est incertaine. Elle doit être garantie.
Enfin, de nombreuses actions pour l'égalité des chances ne peuvent être efficacement conduites qu'au plus près des situations individuelles et des réalités des territoires. Les acteurs sont nombreux, les compétences morcelées.
Des approches partenariales sont nécessaires. J'ai pu mesurer lors de deux visites la pertinence de certaines d'entre elles à l'échelle de quartiers, dans le cadre de la politique de la ville : les cités éducatives et les groupes opérationnels mis en place par la préfecture de région en Île-de-France pour l'insertion des jeunes. Ce sont des exemples à développer. Il faut également encourager des démarches telles que les projets éducatifs territoriaux ou celles impliquant les caisses d'allocations familiales (CAF), acteurs essentiels en matière d'enfance et de jeunesse : les schémas départementaux des services aux familles (SDSF), dont il faut enrichir le contenu au-delà de la seule petite enfance, et les conventions territoriales globales (CTG) à l'échelle des intercommunalités, cadre adapté pour développer un projet de territoire en direction des jeunes.
Ces partenariats locaux sont parfois perçus comme une source de complexité et de lourdeurs, sans pour autant satisfaire toutes les attentes de ceux qui y participent, notamment en matière de financements. Ils demeurent néanmoins des instruments incontournables pour renforcer la pertinence de l'action publique en direction des jeunes à l'échelle de chaque territoire.
Le premier des quatre volets sur lesquels nous avons concentré nos travaux est celui de la petite enfance. C'est un sujet qui ne vient pas immédiatement à l'esprit, lorsque l'on parle de jeunesse et d'égalité des chances, mais j'ai souhaité y porter une attention particulière. En effet, un large consensus, étayé par de nombreux travaux scientifiques, existe aujourd'hui pour considérer que les toutes premières années d'un enfant ont un impact considérable sur son développement, avec des effets pouvant se ressentir durablement sur le parcours scolaire et bien après l'école. Ce constat a inspiré les conclusions rendues au Gouvernement il y a un an par la commission sur les 1 000 premiers jours de l'enfant présidée par Boris Cyrulnik et dont nous avons pu entendre certains membres.
Nous mentionnons dans le rapport les études qui établissent de fortes inégalités du développement du langage à 2-3 ans selon la situation socio-économique des familles, des inégalités de même nature étant observées sur les capacités cognitives et sociocomportementales, comme les aptitudes sociales et les traits comportementaux. Or ces écarts, présents dès le plus jeune âge, expliquent en partie ceux que l'on retrouve tout au long du parcours scolaire.
Certes, il serait excessif de dire que tout se joue avant trois ans et il faut écarter tout déterminisme qui enfermerait l'avenir des enfants dans une trajectoire totalement préétablie. Les études n'indiquent pas que ces différences de développement durant la petite enfance provoqueraient des effets irréversibles. Il reste fort heureusement possible d'y remédier après trois ans.
Cependant, il est nécessaire d'agir sur les inégalités de développement entre enfants dès la période de la petite enfance, car plus les interventions sont précoces, plus élevées sont les chances de réduire ces inégalités, d'éviter que leurs effets négatifs se cumulent et qu'elles s'accentuent à l'âge scolaire.
De ce point de vue - c'est aussi la conclusion de nombreuses études - l'accueil dans une structure collective peut comporter des effets positifs, surtout pour les enfants des familles les moins favorisées, sous plusieurs conditions, tenant, en particulier, à la qualité de l'accueil assuré.
C'est pourquoi il me paraît très important de faire évoluer notre approche de la politique d'accueil du jeune enfant. Elle ne doit pas se limiter à offrir des solutions de garde aux parents qui travaillent, mais pleinement intégrer cet apport qualitatif bénéfique dans une perspective d'égalité des chances.
Or aujourd'hui, les familles les plus modestes ont proportionnellement moins recours aux modes d'accueil collectifs et l'on constate de très fortes disparités territoriales, avec des possibilités d'accueil formel très inférieures à la moyenne dans certains départements comme la Seine-Saint-Denis ou le Val-d'Oise, ou encore en outre-mer. C'est un point sur lequel a particulièrement insisté Jean-Louis Borloo devant notre mission.
Lors des auditions, Louis Schweitzer, qui préside le comité d'évaluation de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, nous a indiqué que pour un objectif de 30 000 nouvelles places d'accueil entre 2018 et 2022, 5 240 seulement avaient été créées fin 2019. Fin 2022, l'objectif ne pourrait être atteint qu'à 40 %.
C'est pourquoi il me semble nécessaire à la fois de renforcer les moyens mis en oeuvre par la branche famille pour aider à la création de places d'accueil et orienter les efforts vers les quartiers prioritaires, à savoir les zones rurales sous-dotées et les outre-mer, et, de manière plus générale, les familles les plus modestes.
Nos auditions ont également mis en lumière un déficit de formation des professionnels de la petite enfance par rapport à d'autres pays européens. Le plan prévu par le Gouvernement n'a été lancé qu'avec retard, en mai dernier. Il faut renforcer la formation initiale et continuer de valoriser ces métiers, gage d'un accueil de qualité offrant les meilleurs bénéfices aux enfants accueillis.
Enfin, une politique ambitieuse en matière de petite enfance suppose une meilleure adéquation de l'offre d'accueil aux besoins des familles. Les SDSF doivent en être l'instrument privilégié. J'ai également souhaité esquisser, dans le rapport, une réflexion sur ce que pourrait être un service public de la petite enfance, qui garantirait aux familles une solution d'accueil, pas nécessairement à temps plein, mais permettant néanmoins pour toutes celles qui le souhaitent un accès régulier à un mode d'accueil formel répondant à des critères de qualité. Cela soulève évidemment beaucoup de questions en matière de compétences et de financement, mais il me paraît nécessaire de réfléchir sur ce point, tant les enjeux d'égalité des chances méritent d'être pris en compte dès la petite enfance.
Le deuxième volet du rapport porte sur le parcours scolaire, période évidemment cruciale pour le devenir des jeunes : au regard des moyens consacrés à notre système éducatif, les résultats en matière de réduction des inégalités scolaires ne sont pas satisfaisants.
L'égalité des chances inspire de nombreuses actions engagées ces dernières années. Elles sont le plus souvent ciblées sur certains types de classes, d'établissements ou de territoires, et leur déploiement demeure assez inégal, du fait de mises en oeuvre tributaires des moyens financiers et échelonnées dans le temps.
Tout d'abord, nous devons saluer l'accent mis sur le primaire, avec le dédoublement des classes CP-CE1 en éducation prioritaire et le renforcement des moyens financiers et du recrutement. Les premières évaluations semblent positives, mais le dédoublement ne concerne actuellement qu'une minorité d'élèves. Il semble nécessaire de l'accélérer, avant 2023, pour les classes de grande section, et d'envisager des dédoublements hors quartiers de la politique de la ville, dans des écoles non couvertes où les résultats des élèves le justifieraient, ainsi que dans certaines communes qui bénéficiaient jusqu'en 2017 du dispositif « Plus de maîtres que de classes ».
Cette priorité au primaire ne doit pas conduire à délaisser le secondaire, où il faut améliorer les taux d'encadrement et soutenir les initiatives locales visant à augmenter la mixité sociale, notamment en étendant à d'autres métropoles l'expérimentation parisienne de secteurs communs à plusieurs collèges, qui donne des résultats très encourageants.
L'amélioration de la formation des enseignants aux besoins des élèves les plus en difficulté constitue un corollaire au renforcement de l'encadrement. Cette dimension n'est prise en compte que de manière insuffisante et assez tardive. Cela pose aussi la question de la préparation au métier d'enseignant dans la formation initiale.
Il faut aussi souligner l'intérêt de nombreux dispositifs d'accompagnement visant à améliorer l'environnement des élèves, tout en constatant que leur déploiement n'est pas suffisant. C'est le cas des internats, de manière générale, et des internats de la réussite en particulier, qui n'ont pas bénéficié des financements initialement prévus. Le dispositif « Devoirs faits » donne des résultats encourageants. Il mériterait d'être étendu aux écoles élémentaires dans les territoires les plus en difficultés et d'être adapté pour tenir compte des contraintes du transport scolaire en milieu rural. La mise en place de « cités éducatives » permet une véritable synergie de tous les acteurs éducatifs d'un territoire, en incluant la société civile, et en lien avec les entreprises. C'est une valeur ajoutée appréciable que nous avons pu mesurer à Gennevilliers. Cette expérimentation prévue jusqu'en 2023 mérite d'être pérennisée et, comme plusieurs des dispositifs que je viens de mentionner, étendue hors réseaux d'éducation prioritaire. Sur ce modèle viennent d'ailleurs d'être lancés, dans trois académies, 23 territoires éducatifs ruraux. Il faudra être en mesure d'étendre la démarche si les résultats sont concluants.
L'orientation demeure un point noir de notre système scolaire. Le plus souvent, elle se limite à un aiguillage des élèves, en fin de collège et de lycée, sur le seul critère des résultats scolaires. Il y a deux ans, l'inspection générale de l'éducation nationale dressait ce constat sévère : « C'est dans l'orientation que se lisent avec le plus de brutalité les inégalités sociales et de genre dont souffre notre système scolaire. » La réforme du lycée, avec la suppression des séries et le choix d'enseignements de spécialité, introduit une complexité supplémentaire qui pénalise les familles et les élèves les moins informés, c'est-à-dire les moins favorisés. De plus, elle conduit à ce que les élèves des grandes villes bénéficient d'un choix d'options plus large que ceux des territoires ruraux. Enfin, beaucoup a été dit sur le logiciel Parcoursup, qui continue de faire peser sur les jeunes le poids de leur lycée d'origine.
La question de l'orientation doit être abordée beaucoup plus sérieusement au sein des établissements, avec l'inscription effective dans l'emploi du temps des élèves des heures, actuellement optionnelles, consacrées à l'accompagnement à l'orientation, avec des rendez-vous réguliers sur l'orientation avec l'élève et sa famille et avec une intégration du conseil en orientation dans la formation des enseignants.
Il importe également de l'ouvrir, beaucoup plus qu'aujourd'hui, sur la diversité et la réalité des métiers, avec des visites d'entreprises ou des rencontres avec des professionnels.
Le mentorat a son rôle à jouer dans l'orientation, comme dans le soutien au parcours scolaire et à l'ouverture des élèves à tous les domaines. Nous avons reçu les associations de mentorat et mesuré leur engagement fort. Cette forme de mobilisation de la société civile auprès des jeunes, notamment les moins favorisés par leur origine sociale ou géographique, est intéressante. Elle ne doit pas conduire à un moindre engagement des pouvoirs publics, ni à négliger d'autres formes plus traditionnelles d'action du milieu associatif auprès des jeunes. Le plan mentorat affiche des objectifs très ambitieux : passer de 25 000 jeunes bénéficiaires en 2020 à 100 000 fin 2021 et 200 000 fin 2022.
Pour que cette action s'inscrive dans la durée, il faudra pérenniser les moyens qui y sont consacrés au-delà de 2022, mais surtout assurer une mobilisation plus large de tous les acteurs, au-delà des associations, à commencer par l'Éducation nationale. L'accès des associations aux établissements, qui suppose actuellement une convention avec chacun d'entre eux, doit être simplifié et les enseignants doivent être davantage sensibilisés. Enfin, le recrutement de mentors doit être développé dans la fonction publique, alors que ses cadres sont aujourd'hui peu présents dans le dispositif, afin de continuer à ouvrir celle-ci aux jeunes les moins favorisés, ce qui ne peut passer par la seule réforme de l'École nationale d'administration (ENA).
J'en viens à un troisième aspect des politiques d'égalité des chances qu'il m'a paru important d'examiner. Il s'agit de toutes les actions menées hors du milieu scolaire et qui permettent aux enfants, aux adolescents et aux jeunes adultes dont les familles n'ont pas nécessairement la capacité de le faire, d'élargir leurs horizons, d'être pleinement informés sur les possibilités qui s'ouvrent à eux et d'être accompagnés lorsqu'ils présentent des risques de fragilité.
Je crois tout d'abord qu'il est nécessaire de prendre en compte dans les politiques publiques nationales et locales, beaucoup plus qu'on ne le fait aujourd'hui, ce que l'on appelle l'éducation non formelle, celle qui se diffuse hors du milieu familial et hors de l'école. C'est un vecteur d'autonomie et d'émancipation. Le Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge (HCFEA), dont la présidente a été auditionnée, a souligné son apport essentiel pour réduire les écarts de trajectoire entre enfants qui ne disposent pas des mêmes opportunités d'ouverture.
Or nous constatons dans ce domaine non seulement que les possibilités d'activités organisées hors milieu scolaire et familial ne sont pas toujours suffisantes, mais que lorsqu'elles existent, les enfants et les jeunes issus des milieux les moins favorisés, c'est-à-dire ceux pour lesquels ces activités sont les plus profitables, sont proportionnellement moins présents.
Cela est frappant pour les colonies de vacances, dont les effectifs sont en recul depuis plusieurs années et où les enfants des catégories moyennes et supérieures sont surreprésentés. Je pense qu'il faut les relancer, en simplifiant et en faisant mieux connaître les aides existantes et en étudiant la possibilité d'un « pass colo », pour toucher davantage les publics qui ne partent pas en vacances.
Je ne reviendrai pas sur les raisons qui ont conduit à un fort recul des activités périscolaires ces dernières années. Nous connaissons tous les difficultés qu'avait entraînées la réforme des rythmes scolaires, qui a constitué, à cet égard, une occasion manquée. Un Plan mercredi a été lancé depuis, mais le bilan est assez décevant, surtout dans les territoires prioritaires que sont les quartiers de la politique de la ville et les zones de revitalisation rurale. Il me paraît nécessaire de relancer la conclusion de projets éducatifs territoriaux, et pour cela d'assurer, de la part de l'État et des caisses d'allocations familiales, un soutien financier et un appui technique renforcé aux collectivités qui s'y engagent.
Au-delà de ces structures organisées, il existe un grand nombre d'initiatives associatives visant à favoriser l'accès des jeunes les moins favorisés aux activités culturelles et sportives. Je me suis intéressée par exemple au déploiement sur le territoire du projet Démos (Dispositif d'éducation musicale et orchestrale à vocation sociale), coordonné par la Philharmonie de Paris. Le soutien à ce type de projets me paraît devoir être renforcé, car les impacts en matière d'ouverture et d'égalité des chances me semblent beaucoup plus évidents que ceux de la généralisation du pass culture, qui place les jeunes en situation de simples consommateurs. Des initiatives de même type comme « Sport dans la ville » existent pour les activités sportives, avec un lien vers l'insertion professionnelle. Elles doivent également être soutenues.
Enfin, j'ai souhaité souligner dans le rapport le rôle de l'éducation populaire, qui doit retrouver sa place dans une politique de soutien à l'émancipation des jeunes.
Durant des décennies, des organisations d'inspiration confessionnelle ou laïque ont joué un rôle social considérable auprès des jeunes. Elles sont aujourd'hui affaiblies, fragilisées. Les liens avec l'institution scolaire se sont beaucoup distendus. Or cette présence de proximité auprès des jeunes me paraît plus que jamais nécessaire. Il convient de refonder les relations avec ce tissu associatif, en renforçant les partenariats les incluant dans les politiques territoriales en direction des jeunes et en sécurisant leur financement par des conventions pluriannuelles de préférence aux appels à projets.
De manière plus générale, la possibilité, pour tous les jeunes, de participer à des activités à portée éducative me semble être un objectif à retenir. En revanche, je suis plus dubitative sur l'intérêt de la phase destinée à devenir obligatoire du service national universel (SNU), qui exigerait en outre des moyens budgétaires très importants. C'est un point que la commission de la culture du Sénat a souligné à de nombreuses reprises.
L'accès des jeunes à l'information est également un enjeu majeur d'égalité des chances. Dans ce domaine, il existe un foisonnement d'acteurs, ce qui ne garantit pas pour autant l'arrivée de l'information auprès de ceux à qui elle fait le plus défaut. Néanmoins, l'existence d'un réseau à vocation généraliste, s'adressant spécifiquement aux jeunes, conserve sa pertinence. C'est le rôle des bureaux ou points information jeunesse (PIJ), qui bénéficient d'un label attribué par l'État.
Celui-ci a cependant réduit son soutien financier au cours des dernières années, et le positionnement respectif de l'État et des régions vis-à-vis de ce réseau manque de clarté. Il me paraît nécessaire de conforter ce réseau et de lui donner une meilleure visibilité.
En matière d'information, il faut bien entendu développer l'utilisation de l'outil numérique. Des démarches innovantes ont été engagées : la « boussole des jeunes », qui recense les offres de service dans un territoire donné, ou les « promeneurs du net », qui permet aux jeunes d'établir le contact avec les professionnels sans avoir à se déplacer dans une structure. La couverture du territoire par ces dispositifs doit être améliorée, mais le déploiement de plateformes numériques ne doit pas s'effectuer au détriment du maillage territorial du réseau information jeunesse.
Nous évoquons aussi dans le rapport le rôle des actions de prévention et d'accompagnement, lorsqu'existent des vulnérabilités ou des situations de fragilité. Cela va du soutien à la parentalité aux points d'accueil écoute jeunes (PAEJ), aux structures telles que les maisons des adolescents et aux associations de prévention spécialisée. Ces missions doivent être mieux valorisées et mieux articulées, notamment en décloisonnant les politiques sociales locales en direction des jeunes.
Enfin, je termine par le dernier volet de notre rapport. Il concerne l'accompagnement des jeunes en grande difficulté d'insertion.
Ces jeunes ni en études, ni en emploi, ni en formation, appelés les NEET, sont au nombre d'un million, selon la stricte définition européenne, sans doute deux millions selon une définition plus large incluant ceux qui suivent des formations courtes ou non formelles. C'est une proportion très élevée des 3,5 millions de jeunes de 16 à 25 ans sortis du système de formation, plus élevée que dans beaucoup d'autres pays européens, avec des territoires plus durement touchés que d'autres : les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les outre-mer. Si certains de ces jeunes ne sont pas momentanément en recherche d'emploi, pour diverses raisons, d'autres s'inscrivent durablement dans une situation de décrochage social.
Depuis plusieurs années, de multiples dispositifs ont été mis en place sans parvenir à entamer significativement cette proportion toujours très importante de jeunes en difficulté. Le plan « 1 jeune, 1 solution » a dégagé des moyens supplémentaires massifs visant, pour l'essentiel, à majorer les capacités d'accueil dans les dispositifs existants. C'est une réponse conjoncturelle à la crise sanitaire dont la pérennité n'est assurée que sur le court terme.
Sur ces dispositifs eux-mêmes, on peut saluer la forte progression du recours à l'apprentissage. C'est le signe que l'image de l'apprentissage évolue et qu'il est aujourd'hui mieux identifié comme une voie efficace d'accès à l'emploi. Une nuance cependant : les entrées en apprentissage ont globalement progressé de plus de 40 % de 2019 à 2020, mais la progression n'est que de 7 % pour les niveaux de formation équivalents au CAP. En d'autres termes, l'apprentissage se développe rapidement dans les formations supérieures, beaucoup moins pour les publics les plus éloignés de l'emploi.
Nous nous sommes également intéressés aux dispositifs de deuxième chance qui s'adressent, précisément, aux jeunes en grande difficulté.
Le fait que plusieurs formules différentes coexistent, notamment les écoles de la deuxième chance et les centres de l'Épide (établissement pour l'insertion dans l'emploi) ne nous a pas paru en soi problématique. Cette diversité peut permettre de mieux répondre à la variété des profils et des besoins des jeunes NEET. Il faudrait en revanche assurer un meilleur maillage territorial. Il n'y a pas d'écoles de la deuxième chance dans tous les départements et il existe seulement 19 centres Épide, dont trois pour toute la moitié sud de la France. De fait, ces formules ne peuvent être proposées qu'à une minorité des jeunes pour lesquelles elles ont été mises en place. Le soutien financier de l'État doit être renforcé pour développer ce réseau. En ce qui concerne l'Épide, la fermeture des centres le week-end est très dissuasive pour les jeunes venant de territoires éloignés des lieux d'implantation. Il faudrait être en mesure d'assurer l'hébergement tous les jours de la semaine.
Le mode le plus courant d'accompagnement des jeunes en difficulté d'insertion par les missions locales passe par deux dispositifs : le Pacea (parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie) et la garantie jeunes, qui en constitue une modalité spécifique. Il y a sans doute un besoin de clarifier l'articulation entre ces deux dispositifs et la garantie jeunes, dont l'intérêt est très largement reconnu, devrait désormais constituer l'outil privilégié d'accompagnement des NEET. Je signale aussi que le Gouvernement a fait adopter par l'Assemblée nationale en juillet dernier un amendement au projet de loi sur la protection de l'enfance prévoyant que la garantie jeunes serait proposée systématiquement à tous les jeunes sortant de l'aide sociale à l'enfance.
Le plan « 1 jeune, 1 solution » procède à une réévaluation de tous les objectifs quantitatifs, notamment le doublement des places en garantie jeunes. C'est un effort important en réponse aux conséquences de la crise sanitaire, mais les actions en direction des NEET méritent de voir leurs financements pérennisés au-delà du plan, car les difficultés propres à ce public ne disparaîtront pas avec le redémarrage économique.
De nombreux interlocuteurs de la mission d'information ont souligné les limites de la coexistence d'un aussi grand nombre de dispositifs, difficiles à appréhender par les jeunes, mais également par les acteurs locaux en charge de l'insertion. Des effets de concurrence ou de cloisonnement peuvent aussi réduire l'efficacité de la prise en charge des bénéficiaires.
Les missions locales me paraissent devoir être confortées en tant qu'acteur central de l'insertion des jeunes. Des améliorations peuvent être apportées, en particulier dans les relations avec Pôle emploi, de manière à mieux articuler les actions et la fluidité des relations, au bénéfice des parcours d'accompagnement des jeunes. Sans remettre en cause l'autonomie des missions locales, leur organisation territoriale pourrait être ajustée. J'ai l'expérience d'une mission locale couvrant l'ensemble d'un département. Sans aller jusque-là, peut-être pourrait-on encourager des regroupements quand une échelle plus fine n'apparaît pas pertinente. J'estime aussi que les missions locales pourraient être compétentes pour l'ensemble des jeunes de leur territoire et constituer l'ébauche d'un service public de l'insertion des jeunes.
En complément, il est nécessaire de gommer les effets de concurrence entre dispositifs, qui existent aujourd'hui pour diverses raisons : des financements fondés sur des évaluations strictement quantitatives, telles que les taux de sorties positives, qui pénalisent les jeunes les plus éloignés de l'emploi et ne valorisent pas le travail d'accompagnement ; des disparités dans les allocations qui conduisent à privilégier certaines formules même si elles ne sont pas les plus adaptées à la situation du jeune.
Enfin, il faut trouver les moyens d'agir plus efficacement auprès des jeunes les plus en difficulté.
J'ai pu mesurer, lors d'une audition du préfet de la région Île-de-France puis lors d'une visite à la mission locale de Sarcelles, l'intérêt de l'organisation mise en place dans plus de 90 quartiers et qui doit être étendue à une centaine d'autres dans les mois à venir.
Ce plan régional d'insertion pour la jeunesse (PRIJ) repose sur la constitution, à l'échelle d'un ou plusieurs quartiers, de groupes opérationnels associant tous les acteurs de l'insertion chargés de repérer les jeunes NEET, de les contacter et de leur proposer un accompagnement personnalisé. Une convention a permis d'obtenir la transmission à ces groupes de la liste des décrocheurs par les services de l'éducation nationale.
Ce plan illustre les difficultés liées à la fragmentation de l'action publique en direction des jeunes décrocheurs, mais également les résultats qui peuvent être obtenus grâce à une coordination volontariste et une démarche d'aller vers. Cette démarche pourrait à mon sens être transposée hors de la région parisienne, y compris dans des territoires ruraux.
Je souhaiterais terminer par la nécessité de renforcer l'accompagnement financier des jeunes vers l'autonomie.
Les jeunes qui ont le plus de difficultés d'insertion sont également en général ceux dont les familles sont le moins à même de les soutenir financièrement.
La création d'un revenu d'engagement, qui constituerait une extension de la garantie jeunes, actuellement contingentée, a été annoncée. Au moment où a été rédigé le rapport, les contours précis de ce revenu d'engagement n'étaient pas connus, si ce n'est qu'il serait, comme la garantie jeunes, subordonné à un parcours d'accompagnement vers l'emploi et qu'il pourrait bénéficier à des jeunes exerçant des emplois occasionnels.
De nombreux interlocuteurs de la mission ont souligné que la précarité de nombreux jeunes entravait leur capacité à s'engager dans une démarche d'insertion. Lors de son audition, Louis Schweitzer a mentionné la proposition du comité d'évaluation de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté : expérimenter un revenu de base en faveur des jeunes en étude, en emploi peu rémunéré ou en recherche d'emploi, tenant compte des ressources familiales. Il a également indiqué que les études existantes ne révélaient pas d'effet désincitatif à la recherche d'emploi.
Je ne propose pas à la mission d'information de se prononcer sur cette question aujourd'hui, d'autant qu'une proposition de loi discutée par le Sénat en début d'année a ouvert le débat. Mais je tenais à dire que le travail effectué tout au long de cette mission a renforcé ma conviction personnelle que pour réduire les inégalités dans l'accès des jeunes à l'autonomie, il est nécessaire de garantir à tous, et surtout à ceux qui peuvent le moins compter sur le soutien parental, des ressources suffisantes, assorties d'un suivi leur assurant de meilleures chances d'insertion.
Au terme de cette mission d'information, je retire le sentiment que l'objectif d'égalité des chances inspire de multiples actions, mais que les résultats ne sont pas à la hauteur des moyens importants qui sont engagés. Le cloisonnement des politiques limite leur capacité à répondre aux situations des enfants et des jeunes auxquels elles s'adressent. Certains dispositifs sont ciblés sur un type de public ou de territoire, alors que la réalité des situations justifierait une application sur une échelle plus large, en particulier dans les zones rurales. D'autres, qui donnent de bons résultats, ont été mis en place dans le cadre d'un plan ponctuel, et faute de développement ultérieur ne peuvent toucher tous les jeunes qui mériteraient d'en bénéficier.
Alors que les facteurs obérant les chances d'accéder à ces conditions de vie satisfaisantes sont bien identifiés, de la petite enfance à l'entrée dans l'âge adulte, je suis convaincue que, pour progresser vers l'égalité des chances et l'égalité des droits, une approche beaucoup plus transversale des actions à entreprendre est nécessaire, aux plans national et local. Cet objectif doit être pleinement pris en compte dans manière continue et cohérente dans les politiques publiques concernant les jeunes à chaque stade de leur parcours. C'est ce que nous avons souhaité démontrer avec notre rapport.
Je tiens à vous remercier, monsieur le président, de m'avoir laissé toute liberté pour organiser ce travail. Je remercie également les administrateurs et mes collaborateurs qui ont contribué à ce rapport.
M. Laurent Somon . - Le groupe Les Républicains a pris connaissance du rapport. Nous remercions le président et la rapporteure pour l'ambition qu'ils ont donnée à ce sujet important de l'égalité des chances et de l'émancipation de la jeunesse. Je vous remercie du travail accompli pour essayer, au-delà du constat des difficultés, lesquelles ont des causes multifonctionnelles et complexes, de faire des propositions afin de lutter contre le manque de mobilité sociale lié à l'imprégnation familiale et contre l'absence de dynamisme de l'ascenseur social résultant du déterminisme social et territorial.
Le rapport avance des recommandations prudentes pour lutter contre les ruptures d'égalité subies par la ruralité et contre les déséquilibres entre territoires dans les critères d'affectation budgétaire. La jeunesse rurale est davantage impactée que le rapport ne l'indique. On parle souvent des quartiers prioritaires de la ville, en oubliant les difficultés rencontrées dans les territoires ruraux. Pour ma part, j'ai organisé une expérimentation du dédoublement scolaire dans les classes de grande section de maternelle, CP et CE1 dans mon département, qui est l'un des plus touchés par l'illettrisme.
Si, comme il est indiqué dans le rapport, le travail effectué a permis de « recueillir un matériau très riche », il révèle un constat social et territorial connu que nous partageons, notamment sur l'absence d'une véritable coordination des politiques en faveur de la jeunesse.
La politique à l'égard de la jeunesse doit être structurelle et pas seulement sectorielle, afin de prendre en compte la jeunesse dans la République, dans la famille, dans la société, à l'école ou dans l'emploi. La lutte contre les inégalités doit intégrer ces interactions.
Le rapport contient peu de choses sur ce que j'appellerai une vision politique citoyenne de la jeunesse, sur le lien étroit entre citoyenneté et émancipation républicaine, sur la définition même de l'émancipation. Nos conclusions ne sauraient se résumer à proposer un empilement de dispositifs ou un accroissement continu des aides distribuées.
Inventorier des dispositifs pour l'émancipation de la jeunesse dont on connaît par coeur les limites n'est pas inutile. Trouver des « moyens nouveaux » pour remédier à des « moyens insuffisants » n'est pas à la hauteur des constats d'inefficacité portés sur les dispositifs actuels.
Malgré tout, le rapport a le mérite d'attirer une nouvelle fois l'attention sur l'empilement des dispositifs en direction de la jeunesse, qui s'est amplifié à la suite de la crise de la covid.
J'attire l'attention sur le manque de stratégie et la défaillance d'impulsion de la part de l'État qui ne peuvent en tout état de cause être compensés par les collectivités territoriales, dont les compétences sont mal définies et enchevêtrées, ou par les acteurs historiques de certains secteurs. La loi 3DS ne réglera sans doute rien. Pour lutter contre les inégalités qui touchent la jeunesse, c'est aussi dans la situation institutionnelle de notre pays qu'il faut aller chercher des solutions, ce que le rapport ne fait pas. Mais ce n'était pas son ambition.
L'Assemblée nationale comme le Sénat se sont interrogés depuis longtemps sur les constats opérés dans ce rapport, sans que des conséquences aient été tirées des dysfonctionnements et insuffisances relevés. C'est la limite de l'inventaire. Des quartiers prioritaires de la politique de la ville au service public de la petite enfance, du service public de l'orientation au parcours scolaire et aux inégalités de langage, de l'information à « l'ouverture des horizons », de l'insertion par le travail au rapport entre l'école et les activités extérieures ou l'animation sociale : rien de réellement nouveau, simplement la répétition prudente de phénomènes connus. Deux exemples significatifs : la nécessaire articulation entre les missions locales et Pôle emploi, et la dévolution de compétences complètes aux collectivités - je pense par exemple à la protection maternelle et infantile (PMI) et à la santé scolaire aux départements.
Le groupe Les Républicains est opposé à une vision parfois très théorique de l'égalité des chances. Nous nous opposons à une recommandation figurant à la page 98 du rapport, celle qui prévoit de « consacrer un nombre de places réservées aux étudiants boursiers dans certaines filières universitaires sélectives ».
Si notre groupe partage entièrement l'objectif d'ouverture sociale des grandes écoles au nom de l'égalité des chances, nous ne pouvons souscrire à une mesure qui impacterait injustement les conditions de sélection des élèves. Nous estimons que l'accès à ces places très demandées doit se faire en fonction des seuls résultats obtenus par l'élève. Introduire d'autres critères que le mérite reviendrait à une imposture et créerait un sentiment d'injustice chez les postulants.
L'État acterait ainsi l'échec total et complet de la possibilité offerte par le système public de l'éducation de permettre à chacun d'atteindre le même niveau et d'être aussi fier de sa réussite que les autres.
C'est en amont qu'il faut agir : sur les 1 000 premiers jours de la vie, avec l'accompagnement à la parentalité, mais aussi sur les bancs de l'école de la République, pour lutter contre la fracture éducative mentionnée dans tous les classements internationaux. Je pense au dispositif « Devoirs faits » ou aux secteurs communs des collèges. En cela, nous rejoignons les conclusions du rapport qui dénoncent un système scolaire ne parvenant toujours pas à résorber les inégalités liées à la naissance ou débouchant sur une impasse à l'université.
Pour mon groupe, la solution n'est ni dans le
déblocage de moyens nouveaux ni dans le simple rappel d'un besoin accru
de bonne volonté des acteurs
- car ils en ont ! -,
mais dans l'évaluation des politiques publiques mises en oeuvre, dont le
rapport ne fait pas état.
L'audition de M. Schweitzer m'a laissé dubitatif. Il a indiqué qu'il n'avait pas de remontées concernant l'impact du plan pauvreté en termes sur la jeunesse. Faire l'évaluation d'une politique pour laquelle il n'existe pas de données paraît extrêmement difficile...
La crise de la covid a remis en lumière l'existence d'inégalités via les questions de travail à distance, d'illectronisme, de parentalité, de violence interfamiliale, de mal-être psychologique des étudiants. Ce rapport vient donc à point nommé, mais la proximité des élections présidentielles nous faire craindre que cette question de société qu'est l'égalité des chances ne soit traitée qu'au travers du prisme de surenchères financières.
Dernier point : le Président de la République a annoncé en juillet dernier l'extension du dispositif garantie jeunes à un million de bénéficiaires, contre 200 000 aujourd'hui, assortie d'une enveloppe de deux milliards d'euros. Cet effet d'annonce ne s'accompagnait d'aucun regard global ni de prospective audacieuse sur l'évolution de l'ensemble des politiques aujourd'hui conduites. Le président du Haut Conseil des finances publiques Pierre Moscovici vient de dénoncer un projet de budget pour 2022 « incomplet » : celui-ci n'intègre en effet pas dans les comptes les dépenses du revenu d'engagement pour les jeunes ainsi que celles du plan d'investissement « France 2030 »... Le rapport du Haut Conseil consacre quatre petites pages finales à la question de l'accompagnement financier vers l'autonomie. Tout un symbole !
Pour toutes ces raisons, mon groupe souhaite s'abstenir. Nous vous transmettons notre contribution sur ce sujet. Notre mission d'information a remis en lumière un sujet dont la crise de la covid a montré combien il était d'importance.
Mme Monique Lubin , rapporteure . - Je prends acte de vos remarques. Je ne partage pas tous vos propos, mais je suis d'accord sur le fait que l'on ne peut pas se contenter d'empiler des mesures et demander des moyens supplémentaires. La réponse réside dans notre capacité de mesurer l'efficacité des actions menées et de réorganiser l'ensemble des dispositifs.
Le rapport n'apporte aucune recette miracle, mais s'il y en avait une elle serait appliquée depuis longtemps ! Il a le mérite de présenter les choses de manière quelque peu inhabituelle, au travers du parcours de vie. Nous nous sommes volontairement arrêtés à la période de l'entrée dans l'âge adulte pour ne pas empiéter sur d'autres travaux du Sénat.
Je ne partage pas du tout votre avis au sujet de la possibilité de réserver des places aux boursiers. On peut être extrêmement méritant et ne pas réussir à atteindre certains objectifs parce que l'on se met soi-même des barrières...
La contribution de votre groupe sera annexée au rapport.
M. Jean Hingray , président . - La proposition relative aux quotas réservés aux étudiants boursiers dans certaines filières universitaires sélectives appelle aussi des réserves de ma part, car je crois profondément au mérite.
Madame la rapporteure, peut-être pourriez-vous accepter de la retirer du rapport ?
Mme Monique Lubin , rapporteure . - J'accepte de retirer ce point s'il doit constituer un point d'achoppement. Ce débat sur le mérite soulève néanmoins de vraies questions.
M. Laurent Somon . - Je remercie la rapporteure pour son effort.
M. Jean Hingray , président . - Nous allons donc retirer cette recommandation. La rapporteure a travaillé en pleine autonomie, mais j'ai également pu apporter ma contribution personnelle, sur certaines auditions ou recommandations auxquelles je tenais. Chacun a donc fait des efforts.
M. Laurent Somon . - C'est toute la grandeur du Sénat...
Le rapport est adopté et la mission d'information en autorise la publication.