B. UNE POLITIQUE À STRUCTURER DE MANIÈRE PÉRENNE ET SOUTENABLE
1. L'État doit assumer ses responsabilités en matière de régulation de l'entrée et d'accueil des MNA
a) Structurer le pilotage national
Le défaut de pilotage et de coordination interministériels de la politique d'accueil des MNA a été souligné par plusieurs rapports parlementaires ainsi que par les missions d'évaluation du dispositif national de répartition des MNA.
Un comité de suivi , présidé par le ministre de la Justice, a pourtant été mis en place en 2016 48 ( * ) . Ce comité a pour mission de suivre la mise en oeuvre du dispositif, d'assurer la concertation entre les acteurs concernés, d'examiner les évolutions constatées et de proposer toutes actions à développer. Sa composition inclut des représentants des ministères de la justice, de l'intérieur, de la famille, des affaires étrangères et de l'éducation nationale, un tiers au moins de représentants des départements ainsi que des représentants des associations oeuvrant dans l'intérêt de l'enfance et de la jeunesse.
La Cour des comptes, dans son référé d'octobre 2020, a cependant observé que ce défaut de pilotage et de coordination « demeure une réalité » . La Cour a notamment préconisé qu'un responsable du pilotage des actions de l'État dans chaque territoire soit clairement identifiable pour les acteurs locaux.
Le rapport bipartite des inspections générales et de l'ADF de février 2018 avait proposé de confier le sujet des MNA à un délégué interministériel , rattaché aux services du Premier ministre. Cette proposition, qui n'a pas été mise en oeuvre, reste pertinente.
Le comité de suivi a été réformé par décret en 2019 afin qu'il soit co-piloté par les ministères de la justice et de l'enfance 49 ( * ) . Toutefois, l'arrêté relatif à la nouvelle composition et au fonctionnement du comité n'a toujours pas été publié.
En réponse au référé de la Cour des comptes, le Premier ministre a indiqué, le 10 décembre 2020, que le Gouvernement « réfléchit au renforcement du pilotage national et de l'outillage des acteurs, y compris en matière de systèmes d'information ». La coordination et la publication des études ont été confiées à l'Observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE). Le Gouvernement a par ailleurs confié à l'IGAS et à l'Inspection générale de la justice (IGJ) une mission de préfiguration d'un nouvel organe de gouvernance ainsi que d'une nouvelle coordination territoriale de cette politique .
Les rapporteurs estiment que le ministère des affaires étrangères devrait être associé à ces réflexions afin de mieux prendre en compte la dimension internationale du phénomène des MNA et, ainsi, d'être en mesure d'agir en amont sur les flux d'entrée dans le dispositif.
Recommandation n° 2 : Réformer la gouvernance de la politique nationale d'accueil et de gestion des mineurs non accompagnés en associant le ministère des affaires étrangères afin de prendre en compte la dimension internationale du phénomène.
Recommandation n° 3 : Confier le sujet des mineurs non accompagnés à un délégué interministériel.
Le dispositif français d'accueil des MNA
engendre-t-il
un « appel d'air » migratoire
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50
(
*
)
L'accueil et la prise en charge des mineurs non accompagnés s'inscrivent dans un cadre juridique international et européen : la Convention internationale des droits de l'enfant, qui introduit la notion d'intérêt supérieur de l'enfant, la directive 2013/32/UE, qui prévoit des garanties pour les MNA dans le cadre de la procédure de demande d'asile 51 ( * ) , et la directive 2013/33/UE, qui fixe des règles communes relatives à l'accueil et au traitement des MNA 52 ( * ) . Il existe ainsi de fortes similitudes dans les droits accordés aux MNA entre les différents pays européens. Les disparités constatées en France se retrouvent également au sein d'autres états européens.
En matière d'accueil et de prise en charge, deux tendances peuvent cependant être identifiées selon que les garanties mises en oeuvre relèvent principalement, comme en France, de la protection de l'enfance (Allemagne, Espagne, Royaume-Uni) ou du droit des étrangers (Belgique, Italie, Pays-Bas, Suède). Dans le second cas, il existe en effet un lien étroit entre la procédure de demande d'asile et le parcours de prise en charge des MNA.
En Italie, la prise en charge des MNA passe par le système d'accueil des demandeurs d'asile. La loi « Zampa » du 27 avril 2017 énonce clairement le principe selon lequel les MNA sont titulaires des mêmes droits en matière de protection des mineurs que les enfants de nationalité italienne ou d'un État membre de l'Union européenne. Toutefois, les modalités de prise en charge, notamment sanitaires, peuvent varier selon que le mineur détient ou non un permis de séjour. Le MNA peut alternativement présenter une demande d'asile (le statut de réfugié a été octroyé dans 27 % des cas en 2020), de permis de séjour pour raisons familiales ou placement familial, ou de permis de séjour pour mineur. Si le simple fait d'être mineur et ne de pas pouvoir disposer d'un autre type de permis de séjour donne droit aux MNA à un permis de séjour pour mineur, cette exigence complique néanmoins les démarches des jeunes concernés.
En Espagne, les MNA sont intégrés au système général de protection des mineurs dès lors qu'ils sont reconnus comme tels. Ils se voient appliquer le même régime de tutelle et les mêmes mesures de protection que les mineurs espagnols. Le cadre législatif prévoit également un accès automatique aux soins de santé et à l'éducation. Toutefois, les conditions matérielles d'accueil et les politiques menées en matière d'intégration diffèrent de manière significative d'une communauté autonome à l'autre. Il existe ainsi une grande hétérogénéité des centres de protection des mineurs selon les régions.
Sous réserve de divergences d'ordre procédural, l'idée selon laquelle les conditions de la prise en charge des MNA seraient particulièrement favorables en France en comparaison des pays voisins doit donc être relativisée. Les pays d'origine des MNA, qui varient fortement selon les États, suggèrent en revanche que d'autres facteurs, notamment historiques et linguistiques, peuvent avoir une incidence sur l'attractivité de la France ou d'autres pays d'accueil.
Source : Étude de la division de la législation comparée du Sénat sur les mineurs étrangers non accompagnés, 3 mai 2021
b) Trancher le conflit de compétences relatif à la phase d'évaluation et de mise à l'abri : une charge financière qui ne doit plus peser sur les départements
• La question de la répartition des compétences entre l'État et les départements en ce qui concerne la gestion de l'évaluation et de la mise à l'abri des personnes se présentant comme MNA apparaît comme le noeud gordien des difficultés liées à cette politique. Si le droit actuel rattache cette phase initiale à la politique de protection de l'enfance, sous la responsabilité des départements, il est possible de considérer, compte tenu notamment de la prépondérance de personnes majeures parmi les demandeurs, qu'elle devrait relever de la politique migratoire, qui est l'apanage de l'État.
Dominique Versini, conseillère de Paris et adjointe à la maire de Paris en charge des droits de l'enfant et de la protection de l'enfance, a rappelé devant les rapporteurs que, dans le tout premier dispositif « MIE 53 ( * ) » mis en place sous sa responsabilité en 2002 54 ( * ) , l'État était chargé de l'évaluation. Le volume du phénomène, qui concernait alors principalement des enfants roumains, était certes sans commune mesure avec celui que nous connaissons aujourd'hui.
La centralisation de cette compétence a, depuis lors, été demandée par de nombreux départements. Ce scénario a été envisagé par le rapport bipartite des inspections générales et de l'ADF de février 2018, qui chiffrait alors le coût budgétaire de ce transfert de compétences à l'État à 125 millions d'euros dans l'hypothèse d'une arrivée de 50 000 jeunes par an.
La DGCS a fait part aux rapporteurs de ses réserves concernant ce scénario . En effet, les départements assurent cette compétence depuis les années 2000 et ont ainsi structuré des organisations et des services dédiés à ces missions. À l'inverse, l'État ne dispose pas à l'heure actuelle des ressources internes pour assurer cette compétence, que des services tels que l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) ou l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ne seraient pas en mesure d'exercer. Un transfert à l'État représenterait donc une opération complexe nécessitant de structurer le dispositif au travers de délégations de services.
Toutefois, ce transfert présenterait aux yeux des rapporteurs de nombreux avantages .
Il favoriserait d'abord une harmonisation des pratiques entre les territoires . À cette fin, le rapport bipartite précité de 2018 recommandait de « regrouper les moyens d'évaluation au sein d'un nombre limité de plateformes interdépartementales dotées d'équipes pluridisciplinaires travaillant avec un cahier des charges national et une organisation rationalisée garantissant un traitement fluide et homogène des évaluations sur l'ensemble du territoire ».
Cette organisation encouragerait en outre le retour à une logique de solidarité nationale entre territoires.
Les actes de vérification documentaire et de consultation des fichiers des étrangers pourraient être directement assurés par des agents des préfectures, en lien avec la police aux frontières (PAF). L'évaluation sociale pourrait quant à elle être déléguée, dans le cadre de conventions, aux départements volontaires ou à des associations. Ceci permettrait la mise en cohérence de la politique conduite entre les préfectures et la PAF, mais aussi vis-à-vis du parquet des mineurs voire des juges des enfants .
En rendant l'État comptable de l'hébergement d'urgence des personnes se présentant comme MNA, ce transfert l'obligerait à assumer sa mission de gestion de contrôle des flux migratoires , sur laquelle les départements n'ont aucune prise, en dépit des initiatives prises localement par certaines collectivités ( cf . encadré ci-après).
Il permettrait enfin de renforcer les moyens du futur organe de gouvernance en matière de pilotage du dispositif national MNA. Il en résulterait des prises de décisions plus rapides ainsi qu'une fluidité de traitement améliorée qui auraient, à terme, un impact favorable sur les finances publiques considérées globalement .
L'expérimentation par les Alpes-Maritimes d'un
« poste avancé »
de
pré-évaluation
Le conseil départemental des Alpes-Maritimes expérimente, depuis mai 2021, une action préventive en matière de régulation des flux migratoires sous la forme d'un poste avancé de pré-évaluation sociale . Installé à la police aux frontières (PAF) de Menton, celui-ci emploie trois agents du département.
Selon les informations transmises par le conseil départemental, un tiers des personnes se présentant comme MNA et passant par ce poste ont ainsi été évaluées « manifestement majeures » et ont été renvoyées en Italie sans entrer sur le territoire national.
Le département ambitionne, sous réserve d'un financement par l'État, de mettre en place un fonctionnement « H24 et 7j/7 » de ce poste avancé, supposant l'emploi de 5 ETP supplémentaires. Il a par ailleurs demandé au ministère de l'Intérieur que la PAF puisse utiliser le fichier AEM à la frontière.
Recommandation n° 4 : Transférer à l'État les compétences d'évaluation de la minorité et de mise à l'abri des personnes se présentant comme MNA.
• D'ores et déjà, il paraît possible d'assurer un juste calibrage de la contribution de l'État aux dépenses afférentes à cette phase initiale et de faire progresser sa participation aux opérations d'évaluation.
D'une part, la compensation par l'État doit couvrir l'intégralité des dépenses des départements afférentes à la prise en charge des personnes se présentant comme MNA pendant la durée de l'évaluation . À cette fin, il est indispensable, comme le relève la Cour des comptes, que le calibrage de la contribution de l'État « [repose] sur des éléments indiscutables qui font largement défaut aujourd'hui ».
D'autre part, l'ensemble des départements devraient recourir au dispositif AEM . Bien que la modulation de la contribution financière introduite en 2020 ( cf. supra , A. 2.) ait favorisé le conventionnement entre les préfets et les présidents de conseil départemental, 16 départements ne souhaitent pas organiser la présentation en préfecture des personnes se présentant comme MNA au motif que le dispositif contribue également à la lutte contre l'immigration irrégulière. Paris et la Seine-Saint-Denis ont notamment formé un recours conjoint contre le décret et l'arrêté prévoyant cette modulation.
Le projet de loi relatif à la protection des enfants en cours d'examen par le Parlement 55 ( * ) prévoit, dans son article 15, de rendre obligatoire le recours à l'AEM, sauf lorsque la minorité de la personne se présentant comme MNA est manifeste. Le préfet communiquerait ainsi systématiquement au président du conseil départemental les informations dont il dispose permettant d'aider à la détermination de l'identité et de la situation de la personne.
Les rapporteurs sont favorables à l'adoption de cette disposition qui représenterait une étape vers la prise en charge de l'évaluation par l'État.
Recommandation n° 5 : Garantir sans attendre une compensation intégrale par l'État des dépenses des départements liées à la phase d'évaluation et rendre obligatoire le recours par les départements au dispositif AEM.
c) Lutter contre les agissements de certaines organisations militantes
Plusieurs représentants de l'État et des départements ont témoigné, lors de leur audition par les rapporteurs, du rôle délétère joué par certaines associations qui, en militant activement pour un accueil inconditionnel quel que soit l'âge des personnes concernées, compromettent le travail des pouvoirs publics en matière de régulation de l'entrée et d'accueil des MNA.
À Marseille, par exemple, des bénévoles organisent actuellement des « maraudes » afin d'entrer en contact avec de jeunes migrants qu'ils accueillent momentanément avant de les orienter vers Addap13, l'association chargée par le conseil départemental des Bouches-du-Rhône de l'évaluation des personnes se présentant comme MNA. D'après les informations fournies par le département, il s'agit en réalité bien souvent de personnes majeures.
Le groupement de gendarmerie départementale de la Gironde a pour sa part fait état de l'aide apportée par des militants à des personnes ayant transité par l'Espagne afin de se déplacer en train vers Bordeaux.
Ces agissements contribuent à désorganiser la politique publique de gestion des MNA . Ils s'inscrivent toutefois dans un contexte juridique dans lequel a notamment été reconnue la valeur constitutionnelle du principe de fraternité d'où découle, en conciliation avec l'objectif à valeur constitutionnelle de lutte contre l'immigration irrégulière, la liberté d'aider autrui dans un but humanitaire 56 ( * ) . Le Conseil constitutionnel a ainsi censuré une disposition du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile réprimant l'aide apportée à la circulation de l'étranger en situation irrégulière y compris si elle est motivée par un but humanitaire.
La Cour de cassation en a déduit « qu'est accordé le bénéfice de l'immunité pénale à toute personne physique ou morale ayant apporté une aide à la circulation ou au séjour irrégulier d'un étranger lorsque l'acte reproché, ne donnant lieu à aucune contrepartie directe ou indirecte, a consisté à fournir une aide apportée dans un but exclusivement humanitaire » 57 ( * ) .
Il paraît souhaitable, tant dans le souci de maintenir l'ordre public que de rationaliser les moyens consacrés à l'accueil des personnes se présentant comme MNA, de revenir sur cette jurisprudence en inscrivant dans la loi des sanctions à l'encontre des actes militants de soutien à la circulation de personnes présentes illégalement sur le territoire, lorsqu'il ne s'agit pas d'actes humanitaires.
Recommandation n° 6 : Inscrire dans la loi des sanctions à l'encontre des actes militants de soutien à la circulation des personnes présentes illégalement sur le territoire, lorsqu'il ne s'agit pas d'actes humanitaires.
2. Harmoniser les conditions de l'accueil des personnes se présentant comme MNA sur l'ensemble du territoire
Quelle que soit la collectivité publique responsable de la phase d'évaluation et de mise à l'abri, une homogénéisation des conditions dans lesquelles celle-ci est mise en oeuvre est indispensable.
a) Mieux contrôler la réalisation des évaluations
Comme le leur permet le cadre national de l'évaluation des personnes se présentant comme MNA, de nombreux départements délèguent la mise en oeuvre de cette compétence à des organismes du secteur associatif.
Face à la qualité inégale des évaluations et de leur suivi par les associations délégataires, certains départements ont ainsi décidé de reprendre en régie la compétence d'évaluation de la minorité et de l'isolement. C'est le cas de la Gironde qui a confié, à compter de 2021, cette mission au Centre départemental de l'enfance et de la famille (CDEF). Pour le conseil départemental, les raisons qui ont motivé ce choix sont la nécessité d'un pilotage renforcé ainsi que d'une communication efficace, transparente et efficiente, la volonté d'améliorer la qualité des évaluations, le besoin de disposer d'outils de reporting, et le souhait que les évaluateurs partagent des « valeurs communes ». Un rapport de la chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine avait en effet pointé une absence de cadre et une défaillance dans le contrôle de l'opérateur historique 58 ( * ) .
Dans d'autres cas, le conseil départemental est parvenu à établir une relation efficace et transparente avec une ou plusieurs associations délégataires. La Ville de Paris fait ainsi état d'un dialogue constant avec la Croix-Rouge française, chargée de l'évaluation.
En tout état de cause, la compétence ne saurait être entièrement déléguée : comme le prévoit la loi, la décision finale relève du président du conseil départemental.
Les rapporteurs considèrent que cette compétence doit, de préférence, être exercée directement par les services départementaux . Dans les cas où elle est déléguée, la personne publique responsable doit imposer à l'association délégataire la présentation de rapports d'activité les plus complets possible et en assurer un suivi rigoureux.
Cette recommandation est valable dans tous les cas, que la responsabilité de l'évaluation soit transférée à l'État ou qu'elle reste dévolue aux départements.
Recommandation n° 7 : Internaliser la compétence d'évaluation de la minorité ou, à tout le moins, assurer un suivi rigoureux des organismes délégataires dans l'exercice de cette mission.
b) Mettre fin au recours aux hôtels pour la mise à l'abri
Il va de soi que la mise à l'abri prévue par la loi doit avant tout être effective, quel que soit le mode d'hébergement retenu.
Le recours à l'hébergement hôtelier offre des réponses à des situations d'urgence, notamment pour gérer les flux imprévisibles d'arrivée de personnes se présentant comme MNA.
S'il est généralement admis que ce mode d'hébergement n'est pas approprié pour des mineurs, la position des acteurs concernés quant à une sortie de cette pratique est ambiguë. L'hôtel présente en effet, de l'avis de plusieurs départements auditionnés par les rapporteurs, l'intérêt de pouvoir adapter rapidement le dispositif de mise à l'abri de la collectivité.
S'agissant des MNA reconnus mineurs, cette pratique devrait être en principe exclue . Comme le résume l'IGAS dans son rapport précité 59 ( * ) , « l'hôtel présente (...) pour l'ensemble des MNA des dangers bien identifiés : au faible contrôle de la qualité des lieux d'accueil, s'ajoutent la promiscuité dans les chambres, l'isolement (les personnels éducatifs et les correspondants de l'ASE étant très inégalement présents), la faible surveillance de fait du gérant, la proximité de lieux de trafics, etc. »
L'article 3 du projet de loi relatif à la protection des enfants en cours de navette pose un principe d'interdiction d'hébergement des jeunes de moins de 21 ans dans des structures non autorisées, principalement les hôtels et les structures « sport et jeunesse », tout en ménageant une dérogation en cas d'urgence. Cette disposition exclut toutefois la mise à l'abri des personnes se présentant comme MNA.
Pour cette mise à l'abri , qui devrait relever de la compétence de l'État ( cf. supra ), les rapporteurs estiment également souhaitable de tendre vers la fin de l'hébergement à l'hôtel . Harmoniser les conditions d'accueil de ces personnes passe en effet par la mise en place, sur l'ensemble du territoire national, d'un hébergement d'urgence spécifique, dans des structures adaptées aux enfants garantissant notamment un taux suffisant d'encadrement par des travailleurs sociaux.
Recommandation n° 8 : Mettre fin à l'accueil à l'hôtel des personnes se présentant comme MNA en mettant en place un hébergement d'urgence dans des structures adaptées aux enfants en présence de travailleurs sociaux.
c) Améliorer les conditions de l'évaluation
Quelles que soient les causes et les motivations de leur présence sur le territoire, les jeunes se présentant comme MNA se trouvent généralement marqués par des situations de rupture et un parcours migratoire éprouvant, auxquels peuvent s'ajouter des violences dans leur pays d'origine.
Plusieurs organisations auditionnées par les rapporteurs ont ainsi regretté l'absence d'un temps de répit préalable à l'évaluation, estimant que la vulnérabilité des jeunes évalués n'est pas suffisamment prise en compte dans cette procédure.
Outre qu'elle pose un problème éthique, cette carence nuit à la qualité des évaluations. L'accumulation d'expériences traumatiques et la logique de survie dans laquelle sont plongées les personnes passées par la rue rendent difficile la restitution d'un récit de migration cohérent. D'éventuels troubles psychiques peuvent également entraîner, chez l'individu qui en est atteint, une difficulté à relater les événements. Or, la cohérence du récit est couramment prise en compte pour justifier une décision.
Il est donc souhaitable qu'un temps uniquement dédié à la protection et préalable à l'évaluation soit garanti à toutes les personnes se présentant comme MNA . Ce temps de répit doit être mis à profit pour permettre au jeune de se reposer dans le cadre d'une mise à l'abri effective, d'être mis en confiance et informé. Le bénéfice de ce temps de protection préalable permettrait de rendre plus fiable l'évaluation de sa situation de danger, de sa minorité et de son isolement. Il permettrait de surcroît la mise en place, pour tous les demandeurs, d'un accompagnement psychologique, social et juridique provisoire.
Recommandation n° 9 : Garantir un temps de répit lors de l'évaluation, par une mise à l'abri effective et un accompagnement psychologique, social et juridique.
Suivant l'avis du Haut-Conseil de la santé publique (HCSP) 60 ( * ) , un rendez-vous initial d'évaluation des besoins de santé est recommandé pour la population vulnérable des personnes se présentant comme MNA . En effet, même si ces personnes se disent souvent en bonne santé, le premier contact avec un professionnel de santé fait souvent apparaître des troubles divers, y compris des maladies infectieuses.
Ce rendez-vous ne doit pas avoir pour objet de déterminer l'âge de la personne ; il est donc à dissocier de la procédure d'évaluation sociale et ne devrait pas être réalisé par l'organisme en charge de cette dernière lorsque cette compétence est déléguée.
Le guide de bonnes pratiques en matière d'évaluation de la minorité et de l'isolement indique en conséquence que « l'organisation et le contenu de cette première évaluation des besoins en santé de la personne seront traités dans le cadre d'un guide de bonnes pratiques distinct, en tenant compte de l'avis » du HCSP. Le coût de la réalisation d'une première évaluation des besoins en santé est en revanche inclus dans le forfait de 500 euros versé par l'État aux départements au titre de l'évaluation sociale 61 ( * ) .
Le HCSP considère que ce rendez-vous, « organisé si possible en deux temps, peut être assuré par un personnel infirmier par délégation de compétence d'un médecin référent, avec l'aide d'un interprète professionnel si besoin et l'articulation avec un réseau de soins spécialisé incluant des soins psychiques, lorsque nécessaire ».
Il semble nécessaire, notamment pour des raisons de santé publique, de réaliser effectivement ce rendez-vous de santé dès le stade de l'évaluation .
Il convient de préciser que si les MNA pris en charge par l'ASE ont droit à la protection universelle maladie (PUMA), les personnes qui n'ont pas encore été évaluées mineures peuvent prétendre à l'aide médicale de l'État (AME) 62 ( * ) .
Recommandation n° 10 : Garantir aux personnes se présentant comme MNA l'accès effectif à un bilan de santé en le dissociant de l'évaluation de leur minorité.
d) Respecter le cadre de l'utilisation des tests osseux
Le HCSP a rendu, en 2014, un avis sur l'évaluation de la minorité des jeunes étrangers isolés 63 ( * ) , portant notamment sur le recours aux tests osseux. Il considère que, vu l'imprécision de la méthode de référence basée sur une radiographie de la main et du poignet (méthode de Greulich et Pyle), l'examen médical ne doit intervenir qu'en dernier ressort, après évaluation sociale et examen des documents d'état civil . La détermination d'un âge osseux ne permet pas de déterminer l'âge exact d'un jeune lorsqu'il est proche de la majorité légale : la réponse ne peut être formulée qu'en termes de compatibilité ou non avec l'âge allégué sur la base de l'évaluation sociale et administrative.
Devant le manque de fiabilité de cette méthode, le parquet de Paris a mis en place un partenariat avec les unités médico-judiciaires (UMJ) de Meaux, qui combinent la réalisation d'un panoramique dentaire complet, une radiographie de la main et du poignet ainsi qu'un scanner de la clavicule (suivant une méthode fondée sur une étude effectuée en 2004, testée sur une série de mineurs résidant en France en 2015). Selon le procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris, Rémi Heitz, ce dispositif représente cependant un coût important puisque l'expertise doit être ordonnée dans le cadre d'un renvoi de comparution immédiate, le prévenu devant être par ailleurs écroué dans un établissement pénitentiaire éloigné de Paris.
Les rapporteurs considèrent que le cadre posé par le Conseil constitutionnel au vu des avis scientifiques sur ces examens osseux doit être respecté sur l'ensemble du territoire national ( cf. supra ).
En l'état actuel des connaissances scientifiques, les examens osseux complémentaires ne sont jamais déterminants à eux seuls et le bénéfice du doute doit toujours profiter au demandeur.
L'évaluation médicale de l'âge de la personne se présentant comme MNA est également pratiquée dans d'autres pays européens. Par exemple, en Allemagne, cette évaluation peut faire intervenir plusieurs examens différents. Le cadre dans lequel s'inscrit cette évaluation est toutefois plus souple qu'en France, ce qui ne paraît pas souhaitable (voir encadré ci-dessous).
L'évaluation médicale de l'âge en Allemagne
La réalisation d'examens médicaux pour déterminer l'âge doit être demandée ex officio par l'office de la jeunesse en cas de doutes ou peut aussi être demandée par l'intéressé ou son représentant. Dans ce cas, la personne concernée doit être, au préalable, pleinement informée par l'office de la méthode d'examen, des conséquences possibles de la détermination de l'âge ainsi que des conséquences d'un refus de se soumettre à l'examen médical. L'examen ne peut être mené qu'avec le consentement de l'intéressé et de son représentant 64 ( * ) .
Si le mineur ou son représentant accepte de se soumettre à une expertise médicale, celle-ci doit être réalisée au plus tôt, par un personnel médical qualifié, et recourir à des méthodes aussi fiables que possible. Par exemple, ceci exclut en principe l'examen des parties génitales, même si certains Länder le pratiquent dans les faits 65 ( * ) . Les méthodes considérées comme fiables sont laissées à l'appréciation des médecins et les protocoles en la matière varient selon les Länder . Par exemple, en Bavière, le ministère de la santé, de la famille et des affaires sociales conseille aux évaluateurs de procéder d'abord à un examen physique, puis à un examen dentaire et seulement ensuite, si nécessaire, par ordre successif, à une radiographie de la main, des clavicules et des dents 66 ( * ) .
Les principes reconnus par le groupe de travail sur le diagnostic médico-légal de l'âge de la Société allemande de médecine légale (AGFAD) sont considérés par les tribunaux comme conformes à une évaluation correcte de l'âge. Ainsi, le tribunal régional supérieur de Karlsruhe a affirmé qu'il n'était pas possible de déterminer de manière fiable la majorité d'un individu en se fondant uniquement sur une radiographique de la main 67 ( * ) 68 ( * ) .
La fréquence du recours aux examens médicaux pour déterminer l'âge du supposé mineur varie très fortement selon les Länder . Selon une enquête réalisée en 2019 par l'Association fédérale pour les mineurs isolés auprès des offices de la jeunesse, la conduite d'évaluations médicales de l'âge est courante à Brême, Hambourg, en Rhénanie-du-Nord-Westphalie et en Basse-Saxe. En revanche, cette procédure n'est presque jamais utilisée en Thuringe, en Saxe-Anhalt, au Schleswig-Holstein et au Brandebourg 69 ( * ) .
Sur la base de la fourchette donnée dans les conclusions du rapport médical, la plupart des Länder retiennent l'âge le plus bas.
Si des doutes continuent de subsister après la réalisation de l'expertise médicale, la présomption de minorité s'applique, en accord avec l'article 25 de la directive européenne 2013/32/UE sur l'octroi et le retrait de la protection internationale.
Source : Étude de la division de la législation comparée du Sénat sur les mineurs étrangers non accompagnés, 3 mai 2021
La question de la détermination de l'âge des personnes se présentant comme MNA restant cruciale et les réponses insatisfaisantes, il serait toutefois intéressant de réaliser une nouvelle étude afin de vérifier si des données scientifiques permettent de déterminer avec davantage de précision et de fiabilité l'âge d'un individu.
Recommandation n° 11 : Harmoniser sur l'ensemble du territoire national les pratiques en matière de recours aux tests osseux complémentaires, conformément au cadre posé par le Conseil constitutionnel et aux avis des autorités de santé.
Recommandation n° 12 : Réévaluer les techniques médico-légales de détermination de l'âge d'un individu existantes afin de confirmer la minorité ou la majorité d'une personne se présentant comme MNA.
e) Assurer la prise en charge des jeunes dont la situation juridique n'est pas stabilisée
Les jeunes évalués majeurs par les services départementaux peuvent former un recours devant le juge des enfants, dont les délais de jugement sont souvent longs. Si ce recours n'est pas suspensif, le juge des enfants peut néanmoins confier provisoirement le jeune à l'ASE en attendant de se prononcer sur sa demande 70 ( * ) . En pratique, ces jeunes se retrouvent souvent en situation de rue et rencontrent des difficultés pour accéder aux dispositifs d'hébergement d'urgence pour adultes du « 115 » en raison de la saturation des centres et de leur situation juridique incertaine. Le tribunal administratif peut alors imposer au département, dans le cadre d'un référé-liberté, d'héberger des personnes qu'il considère comme majeures.
En outre, les MNA considérés comme mineurs à l'issue de l'évaluation ne peuvent être admis à l'ASE qu'après décision de l'autorité judiciaire. Le président du conseil départemental saisit à cette fin le procureur de la République pour qu'il prononce une mesure de protection. Lorsque le parquet ne reconnaît pas la minorité évaluée par le département et classe sans suite les demandes 71 ( * ) , le jeune concerné se retrouvant sans mesure de protection, il lui reste alors à former un référé-liberté devant le juge administratif contre la décision du département refusant son accueil provisoire... Selon le conseil départemental de la Gironde, le juge des référés, se fondant sur l'évaluation qui le déclarait mineur, fait souvent droit à de telles demandes. Dans l'intervalle, le département est contraint de prendre en charge la mise à l'abri pendant la période du recours.
Un accueil inconditionnel effectif par l'État éviterait à ces « mijeurs » de se retrouver en situation de rue. Il revient à l'État de prendre en charge ces jeunes dont la situation juridique n'est pas encore stabilisée , soit dans le cadre du dispositif d'hébergement d'urgence de droit commun, soit dans le cadre d'un dispositif recentralisé de mise à l'abri des personnes se présentant comme MNA.
Recommandation n° 13 : Garantir la prise en charge effective par l'État des personnes non reconnues comme mineures mais dont la situation juridique n'est pas stabilisée.
3. Permettre aux départements de mieux assumer leur mission de protection de l'enfance
a) Répartir équitablement les MNA entre les départements
Ainsi qu'il a été dit précédemment, un mécanisme de péréquation territoriale permet de répartir les MNA reconnus comme tels entre les départements. La clé de répartition des MNA a fait l'objet d'ajustements afin de prendre en compte la population générale du département et l'écart observé au 31 décembre de l'année précédente entre le nombre de MNA effectivement confiés au département et le nombre qui aurait résulté d'une répartition proportionnelle à la population générale du département.
Cette clé ne prend toutefois pas en compte les jeunes devenus majeurs qui continuent de bénéficier d'une prise en charge à l'ASE au titre d'un contrat jeune majeur. La politique du département relative à la poursuite de la prise en charge par cette contractualisation avec le jeune est à la totale discrétion du président du conseil départemental comme le précise l'encadré ci-dessous. Les rapporteurs ont d'ailleurs constaté une grande hétérogénéité des situations 72 ( * ) .
Les contrats jeune majeur
Sur le fondement de l'alinéa 6 de l'article L. 222-5 du CASF, les départements ont la faculté de proposer un accompagnement aux jeunes sortant de l'ASE de moins de 21 ans éprouvant « des difficultés d'insertion sociale faute de ressources ou d'un soutien familial suffisants. »
Ce contrat jeune majeur formalise un engagement à fournir des efforts d'insertion sociale de la part du jeune comme l'inscription et l'assiduité à une formation professionnelle. En cas de manquement à ces obligations, le président du conseil départemental peut mettre fin au contrat.
En contrepartie, le département prolonge son soutien selon des dispositifs qui varient en fonction des territoires. Il peut maintenir le jeune dans les structures d'accueil de l'ASE, lui attribuer une aide financière ou un accompagnement socio-éducatif.
L'accompagnement des anciens MNA, à travers le dispositif des contrats jeune majeur, constitue un effort en termes de moyens humains et financiers pour le département autant qu'il représente une aide bienvenue pour l'autonomie des jeunes majeurs .
Son absence de prise en compte dans la clé de répartition apparaît comme injuste envers les départements aux grands nombres de MNA sous contrats jeune majeur. Le conseil départemental de la Gironde, tout commes d'autres départements et de la Ville de Paris, plaident ainsi en faveur de l'intégration du nombre de ces contrats accordés à des MNA dans le département au sein des critères du mécanisme de répartition.
Il convient de souligner que, dans ces départements, la part des anciens MNA devenus majeurs au sein de leurs structures d'accueil n'est pas négligeable. En Gironde, le ralentissement conjoncturel du flux d'arrivée de MNA et la poursuite obligatoire de la prise en charge pendant la crise sanitaire, a même conduit à ce qu'en 2020, les jeunes majeurs, anciens MNA, accueillis à l'ASE soient supérieurs en nombre aux véritables mineurs.
Répartition des MNA pris en charge en Gironde
entre les ex-MNA
sous contrats jeune majeur et les MNA véritablement
mineurs
Source : Mission d'information, d'après les données du conseil départemental de la Gironde
Les rapporteurs estiment que l'absence de prise en compte des contrats jeune majeur dans la répartition territoriale des MNA n'incite pas les départements à mener cette politique en faveur des jeunes âgés de plus de 18 ans et, au contraire, fait peser une « double peine » sur les départements investissant dans l'accès à l'autonomie des MNA. Il convient donc de modifier la clé de répartition en conséquence.
Recommandation n° 14 : Revoir la clé de la répartition territoriale des MNA reconnus mineurs pour y intégrer un critère lié au nombre d'anciens MNA bénéficiant d'un contrat jeune majeur dans le département.
b) Assurer une application cohérente de l'évaluation de la minorité sur l'ensemble du territoire
Dans le cadre de la répartition territoriale, les MNA, après avoir été reconnus comme tels par l'évaluation du département, peuvent être orientés par l'autorité judiciaire vers un département différent de celui-ci dans lequel ils ont formulé leur demande de protection initiale. L'alinéa 3 de l'article 375-5 du code civil dispose que, « selon le cas, le procureur de la République ou le juge des enfants demande au ministère de la justice de lui communiquer, pour chaque département, les informations permettant l'orientation du mineur concerné. »
Or, comme il a été dit supra , certains départements contestent la fiabilité de l'évaluation menée par leurs pairs et choisissent de conduire un second examen de la minorité . La Direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) a indiqué aux rapporteurs être alertée par des départements des résistances manifestées par d'autres lorsque des MNA sont orientés vers leur territoire.
Cette pratique s'est développée en dehors de tout cadre légal ou réglementaire et aboutit à remettre en cause des décisions d'orientation des procureurs de la République et des juges des enfants. En outre, elle apparait comme délétère pour la bonne prise en charge des jeunes, puisqu'elle rallonge la phase d'évaluation et de mise à l'abri au détriment de l'accueil en protection de l'enfance 73 ( * ) . Il est ainsi régulièrement porté à la connaissance de la mission MNA de la DPJJ des cas de MNA qui, sachant qu'ils feront l'objet d'une réévaluation, retournent dans le département les ayant reconnus mineurs et saisissent le juge des enfants. Les refus de prise en charge par le département dans lequel le mineur a été orienté font également l'objet de recours devant le juge administratif.
Les rapporteurs sont convaincus que la nécessaire montée en qualité de l'évaluation de la minorité dans tous les départements permettra de dissiper la défiance qui peut encore exister entre les collectivités . Il apparait donc souhaitable d'interdire les réexamens de minorité lorsque celle-ci a été actée par un département ou confirmée par décision de l'autorité judiciaire. À ce titre, les rapporteurs ont pris acte de l'introduction d'un article 14 bis par l'Assemblée nationale, au sein du projet de loi précité relatif à la protection des enfants visant à interdire ces réévaluations.
Recommandation n° 15 : Interdire les réexamens de la minorité des jeunes déjà évalués mineurs dans un département et orientés vers un nouveau département à travers le mécanisme de répartition territoriale.
c) Uniformiser le traitement par les parquets des demandes de placement
Le rôle de filtre qui échoit au procureur pour les décisions de placement devrait conduire le ministre de la justice à s'assurer de la cohérence des politiques suivies par les parquets de la République, afin d'éviter des recours systématiques de la part des départements, voire une absence de coopération. Les rapporteurs souhaitent donc que le Garde des Sceaux adresse une circulaire relative à cette question aux parquets. La définition d'une politique nationale claire devrait s'articuler avec des échanges entre les parquets et les départements destinés à éviter la multiplication de décisions contradictoires.
Recommandation n° 16 : Unifier, par une circulaire du Garde des Sceaux, la politique en matière de traitement par le parquet des demandes de placement à l'ASE.
d) Sécuriser les moyens financiers de l'aide sociale à l'enfance
Comme précédemment indiqué, la contribution « exceptionnelle » de l'État aux dépenses supplémentaires occasionnées par la prise en charge de MNA par l'ASE est loin de compenser la charge supportée par les départements depuis l'émergence du phénomène et que son mode de calcul avait conduit à sa diminution inexorable 74 ( * ) .
S'il paraît indispensable de pérenniser ce soutien de l'État aux départements, la variation des flux entrants de MNA entre l'année N-2 et l'année N-1 ne semble pas être une assiette pertinente pour mesurer le besoin de financement complémentaire d'un département donné : l'effectif de jeunes pris en charge par un département peut augmenter alors même que le nombre d'entrants diminue d'une année sur l'autre. Le montant de la contribution de l'État peut ainsi s'annuler quand bien même le nombre de MNA reste élevé dans un département donné ; c'est le cas de nombreux départements en 2021 du seul fait de la diminution des flux en 2020.
Par ailleurs, le mode de calcul retenu par le Gouvernement (6 000 euros par jeune pour 75 % des jeunes supplémentaires pris en charge par l'ASE d'une année à l'autre) n'est justifié par aucun raisonnement objectif et conduit à un montant trop faible par jeune pris en charge, même en ne prenant en compte que les nouveaux entrants.
Les rapporteurs plaident pour revoir le mode de calcul de cette contribution en se basant sur les principes suivants :
- elle pourrait être assise non sur la variation des flux de MNA entrants mais sur l'effectif de MNA pris en charge par l'ASE ;
- elle pourrait être calculée selon un pourcentage du coût moyen national de la prise en charge d'un MNA ;
- elle pourrait être progressive en fonction de la part de MNA parmi les mineurs pris en charge par l'ASE.
À cette fin, il est indispensable de pouvoir mieux comptabiliser les dépenses liées à la prise en charge des MNA par l'ASE 75 ( * ) .
Recommandation n° 17 : Augmenter et sécuriser, en revoyant son mode de calcul, la participation de l'État aux dépenses supplémentaires occasionnées par la prise en charge de MNA par l'aide sociale à l'enfance.
e) Mieux coordonner les services de l'ASE et ceux de la psychiatrie infanto-juvénile
Le conseil départemental de la Gironde a alerté les rapporteurs sur le défaut de prise en charge en structure pédopsychiatrique de certains MNA dont l'état le nécessite. Dominique Versini a également rappelé, lors de son audition, le cas tragique d'un enfant MNA qui s'est suicidé à Paris après que l'hôpital psychiatrique a mis fin à sa prise en charge médicale contre l'avis de l'ASE. Bien souvent les structures de la protection de l'enfance ne sont pas adaptées pour accueillir des mineurs en détresse psychique et les équipes socio-éducatives se retrouvent démunies pour faire face à ces situations.
Une publication de l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) de 2017 éclairait sur le fait que « les MNA représentent un groupe particulièrement vulnérable sur les plans psychologique et psychiatrique, du fait, pour une partie d'entre eux, d'événements traumatogènes vécus avant ou pendant leur émigration » 76 ( * ) .
C'est pourquoi, le repérage de situations de stress post-traumatique doit avoir lieu lors du bilan de santé menée à l'arrivée des jeunes (voir supra ) mais également tout le long de la prise en charge. L'ANESM avertissait que la récidive ou l'apparition de troubles psychiatriques pouvaient être retardées de plusieurs mois, voire années, et survenir à un moment particulièrement stressant comme le passage à la majorité.
En 2017, la mission d'information du Sénat sur la situation de la psychiatrie des mineurs en France faisait le constat d'une coordination insuffisante entre les services de l'ASE et les services de pédopsychiatrie 77 ( * ) . De manière plus générale, les MNA comme les autres enfants relevant de la protection de l'enfance souffrent de la pénurie de places en établissements spécialisés que connaissent beaucoup de territoires.
Afin de repérer le plus précocement possible les troubles chez les MNA et de faciliter leur accès à une prise en charge psychiatrique, les rapporteurs estiment indispensable de développer la coordination entre l'ASE et les services de la psychiatrie infanto-juvénile et de renforcer les moyens alloués à la pédopsychiatrie en France .
Dans le cadre des dérogations de l'article 51 la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 78 ( * ) , certains territoires se sont dotés de protocoles d'expérimentation afin de mettre en place un parcours de soins coordonnés dont un des objectifs est de mieux orienter les mineurs en protection de l'enfance vers les services de la santé mentale 79 ( * ) . Ces expérimentations d'une durée de quatre ans (2019-2022) devront être évaluées afin de pouvoir en tirer toutes les conclusions pratiques.
Recommandation n° 18 : Renforcer les moyens des services pédopsychiatriques et la coordination avec les services de l'ASE afin de réorienter les MNA pour lesquels l'accueil dans les structures de la protection de l'enfance n'est pas adapté.
* 48 Art. R. 221-15 du code de l'action sociale et des familles.
* 49 Décret n° 2019-670 du 27 juin 2019 relatif à la participation forfaitaire de l'État à la phase de mise à l'abri et d'évaluation des personnes se déclarant mineures et privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et au comité prévu à l'article R. 221-15 du code de l'action sociale et des familles.
* 50 Mme Charlotte Caubel, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse au ministère de la Justice, a notamment soutenu cette idée lors d'une audition à l'Assemblée nationale, le 8 septembre 2021.
* 51 Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale.
* 52 Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.
* 53 Mineurs isolés étrangers.
* 54 Mme Versini était alors secrétaire d'État chargée de la lutte contre la précarité et l'exclusion.
* 55 Ce texte a été adopté le 8 juillet 2021 en première lecture par l'Assemblée nationale.
* 56 Décision n° 2018-717/718 QPC du 6 juillet 2018.
* 57 C. cass., chambre criminelle, arrêt n° 33 du 26 février 2020 (19-81.561).
* 58 Chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine, Département de la Gironde, exercices 2013 et suivants, rapport d'observations définitive s, 10 novembre 2020.
* 59 L'accueil de mineurs protégés dans des structures non autorisées ou habilitées au titre de l'aide sociale à l'enfance , rapport IGAS, novembre 2020.
* 60 Haut-Conseil de la santé publique, Avis relatif au bilan de santé des enfants étrangers isolés , 7 novembre 2019.
* 61 Ce coût a été estimé à 90 euros par la mission bipartite ADF-inspections générales.
* 62 Circulaire n° DSS/2A/2011/351 du 8 septembre 2011 relative à des points particuliers de la réglementation de l'aide médicale de l'État, notamment la situation familiale et la composition du foyer (statut des mineurs).
* 63 Haut-Conseil de la santé publique, Avis relatif à l'évaluation de la minorité d'un jeune étranger isolé , 23 janvier 2014.
* 64 Le refus de l'intéressé de se soumettre à un examen médical ne conduit pas automatiquement à le considérer comme majeur et à mettre fin à sa prise en charge. La décision discrétionnaire revient à l'office de la jeunesse d'arrivée.
* 65 Bundestag, Drucksache 18-6392. http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/18/063/1806392.pdf
* 66 https://www.stmas.bayern.de/imperia/md/content/stmas/stmas_inet/uma/3.7.8_grundsaetze_fuer_die_altersbegutachtung.pdf
* 67 Oberlandesgericht Karlsruhe, décision du 26 août 2015.
* 68 En 2018, dans un contexte de hausse de la criminalité imputée aux mineurs étrangers isolés, un débat s'est tenu sur une proposition législative visant à renforcer l'évaluation médicale de l'âge par un recours aux tests ADN et à un scanner de la main de type PRISMA. Celle-ci ne s'est toutefois pas concrétisée.
* 69 https://b-umf.de/material/umfrage-2019/
* 70 Art. 375-5 du code civil.
* 71 Cf. supra I. A. 4.
* 72 La partie III . A. 2. aborde la question du recours insuffisant aux contrats jeune majeur dans certains départements.
* 73 Ce retard de prise en charge est susceptible d'emporter des conséquences sur la scolarisation que le présent rapport aborde plus longuement dans la troisième partie.
* 74 Cf. supra , I. A.
* 75 Cf. proposition n° 1.
* 76 Anesm, Recommandations de bonnes pratiques professionnelles, L'accompagnement des mineurs non accompagnés dits « mineurs isolés étrangers » , septembre 2017.
* 77 Rapport d'information n° 494 (2016-2017) fait au nom de la mission d'information sur la situation de la psychiatrie des mineurs en France, par M. Alain Milon, président, et M. Michel Amiel, rapporteur, déposé le 4 avril 2017.
* 78 L'article 51 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018 prévoit un dispositif permettant d'expérimenter de nouvelles organisations en santé en dérogeant à des dispositions législatives.
* 79 Arrêté du 28 novembre 2019 modifiant l'arrêté du 3 juin 2019 relatif à l'expérimentation pour un parcours de soins coordonné des enfants et adolescents protégé.