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... mais elle impose une clarification et une diversification du financement du service public

Péréquation tarifaire maintenue, mais adaptée pour les prestations de service public relevant du service universel

En France, pour résumer, le service public téléphonique rendu à la population, c'est un type de prestation et un prix.

Les prestations englobent les services élémentaires de la téléphonie dite filaire, que permet la souscription d'un abonnement résidentiel auprès de France Télécom ou l'utilisation d'une cabine téléphonique (mise à disposition d'un équipement terminal, accès au réseau et à certains services : annuaire, renseignements, appels d'urgence...). Ces prestations sont soumises à un certain nombre de principes (disponibilité, neutralité et adaptation constante36(*)), dont le plus important est celui de l'égalité de traitement des usagers.

Outre ses effets sur la nature des prestations, l'application de ce dernier principe entraîne que le prix de chacun des services proposés (raccordement, abonnement, communication locale, communication interurbaine...) est le même pour tous (sous la seule réserve d'un abonnement spécifique aux professionnels). Or, le coût de ces services n'est pas le même partout. Le prix de revient d'une communication passée sur une ligne à forte fréquentation est plus faible que celui enregistré sur les autres lignes. Les dépenses engagées pour raccorder une maison isolée dans une zone rurale, où l'habitat est dispersé, sont bien plus importantes que celles consenties pour relier au réseau un appartement dans un immeuble situé au coeur d'une grande agglomération.

L'égalité des prix implique donc une péréquation géographique entre les utilisateurs du service public. Ceux qui sont situés dans des zones à forte densité démographique payent plus que ce que coûtent leurs consommations pour éviter que ceux habitant des territoires isolés se voient facturer des prix prohibitifs. C'est là une des clefs de la politique d'aménagement du territoire.

En France, comme dans beaucoup d'autres pays, le principe d'égalité a aussi donné lieu à une péréquation, sans doute abusivement qualifiée de sociale37(*), qui consiste à maintenir des tarifs assez bas pour les abonnements résidentiels et les communications locales en majorant ceux des communications interurbaines ou internationales.

Quel que soit le type de péréquation, l'irruption de la concurrence impose de l'adapter. En effet, en se focalisant sur les segments les plus rentables du marché et en proposant des prix alignés sur les coûts réels -et donc, par construction, inférieurs à ceux de l'opérateur pratiquant une forte péréquation- les concurrents auraient beau jeu de lui confisquer ses recettes de péréquation et de ne lui laisser que les déficits.

Confrontés à cette nouvelle situation, certains pays ont annoncé qu'ils comptaient abandonner la péréquation géographique des tarifs -qui est, historiquement, une obligation dans la plupart des États de l'Union européenne- pour la remplacer par la fixation de plafonds permettant à l'opérateur d'offrir des tarifs alternatifs.

Ainsi, au Royaume-Uni, BT vient de conclure un accord en ce sens avec l'Office de régulation (Oftel) ; les Pays-Bas et le Danemark s'orientent vers des solutions identiques, sans pour autant les avoir déjà mises en oeuvre.

Par ailleurs, dans les pays scandinaves, les aides apportées, en matière téléphonique, aux handicapés et à certaines catégories défavorisées sont depuis longtemps financées par l'État et non pas par les acteurs du marché. De ce point de vue, la concurrence ne changera rien.

En revanche, dans les pays autres que ceux qui viennent d'être cités, il n'est pas envisagé de renoncer à la péréquation géographique. En outre, on continue à y considérer que les intervenants sur le marché des télécommunications doivent supporter le coût des soutiens dont bénéficient les couches désavantagées de la population.

Votre commission, tout comme d'ailleurs le Gouvernement, est favorable à cette orientation.

Les péréquations géographique et sociale doivent être maintenues quitte à ce que la dernière connaisse une déclinaison plus " ciblée " qu'actuellement. Le principe d'égalité inscrit au frontispice de tous nos monuments publics interdit une autre solution. Les tarifs téléphoniques doivent rester les mêmes en tout point du territoire et tous les acteurs du marché doivent contribuer à ce résultat.

Il est toutefois clair que même avec des mécanismes de compensation, le ou les opérateurs desservant des zones peu rentables seront handicapés par rapport à ceux n'intervenant que sur les portions les plus peuplées du territoire, notamment en ce qui concerne les communications interurbaines où la concurrence sera vraisemblablement la plus vive.

Maintenir une tarification strictement égalitariste conduirait à favoriser l'émergence de déséquilibres. Cependant, autoriser, à l'instar de ce que pratiquent certains services publics de transport, une tarification variant selon les trajets serait contraire aux objectifs d'aménagement du territoire.

C'est pourquoi, votre commission propose que la tarification soit uniforme, quelle que soit la destination, mais puisse varier en fonction du volume des communications. Un gros consommateur pourrait, par exemple, bénéficier pour ses appels de prix unitaires moins élevés que la norme tarifaire en contrepartie d'abonnements plus chers, comme cela est déjà le cas pour la fourniture d'électricité.

En d'autres termes, la tarification pourrait être modulée en fonction du nombre de communications mais pas en fonction de la ligne empruntée. Ainsi, à taille égale, une entreprise de Rodez ne serait pas pénalisée par rapport à une entreprise de Puteaux.

Autres sources de financement pour les prestations de service public ne relevant pas du service universel

Hors service universel, les acteurs du marché ne pourront pas être contraints à un soutien complet du service public. La législation européenne ne souffre d'aucune ambiguïté en la matière.

Par ailleurs, dans un contexte concurrentiel, il est hors de question de continuer à faire peser le coût des prestations non couvertes par le service universel sur le seul opérateur public. Cela équivaudrait à lui faire supporter des charges auxquelles échapperaient ses concurrents et reviendrait à entraver sa capacité d'adaptation.

La libéralisation des télécommunications porte-t-elle pour autant un coût fatal à la partie du service public à la française qui ne relève pas du service universel ? Nullement ! Les ressources à trouver n'excèdent pas, selon les calculs de votre rapporteur, quelque 800 millions de francs. Ceci constitue, certes, une somme importante -pas loin de 9 % des bénéfices annuels de France Télécom-, mais la collecte n'en apparaît pas hors de portée.

En premier lieu, l'État pourrait, pour équilibrer les conditions de concurrence, imposer à tous les intervenants sur le marché une contribution à la recherche-développement, l'enseignement et à la normalisation.

Déjà, les cahiers des charges auxquels sont soumis la Société française de Télécommunications (SFR)38(*) et Bouygues-Télécom, pour l'exploitation de réseaux de radio-télécommunications mobiles, prévoient que chacune de ces entreprises est tenue de consacrer 7 % des montants hors taxes de ses investissements à des actions en ces domaines, cette obligation pouvant être satisfaite par des prestations en nature ou par le versement d'une contribution financière. Un tel dispositif, déjà accepté par Bruxelles pour la téléphonie mobile, pourrait donc être appliqué à tous les entrants sur le marché de la téléphonie publique entre points fixes.

Il ne sera toutefois pas permis -législation communautaire oblige- d'affecter les sommes ainsi mobilisées par les nouveaux entrants aux missions, parfois fort lourdes, que l'Etat impose à France Télécom. Ils pourront les affecter aux opérations de leur choix pourvu qu'elles répondent aux exigences de leur licence. L'équilibre réalisé ne sera donc que partiel et superficiel.

En ce qui concerne les contributions aux communications gouvernementales, à la défense et à la sécurité publique, à la promotion de l'innovation et de la technologie française à l'étranger, ainsi qu'à la coopération technique internationale et à l'aide au développement, l'arbitrage devrait découler d'un examen détaillé des obligations qui correspondent à ces contributions.

Dans les cas où le service rendu bénéficierait exclusivement à l'État, ce dernier devrait logiquement en supporter le coût sur son budget.

Dans les cas où l'entreprise tirerait avantage du respect de certaines prescriptions (exemples : protection de ses installations et surveillance de leur bon fonctionnement pour être en mesure de contribuer à la défense et à la sécurité publique ; coopération technique internationale...), un partage des charges pourrait être envisagé.

Dans tous les cas, l'État devra assurer une juste compensation du coût des prestations.

S'agissant de la recherche, France Télécom, acteur majeur de l'effort de recherche-développement (R-D) français en télécommunications, a été amenée à consentir des efforts, que son monopole lui permettait de soutenir, sur des programmes auxquels sa seule qualité d'opérateur téléphonique ne l'aurait sans doute pas conduit à s'intéresser.

Dès lors qu'il est exclu que son laboratoire de recherche, le Centre national d'études des télécommunications, connaisse une évolution distincte de celle de l'entreprise en devenant par exemple prestataire indépendant39(*), France Télécom doit pouvoir être autorisée à recentrer ses dépenses de R-D vers son métier de base. Ceci ne peut toutefois s'envisager qu'à la double condition de la poursuite de sa contribution aux recherches d'intérêt public à long terme40(*) et d'un maintien de l'emploi des chercheurs.

Or, au regard des quelque 5,5 milliards de francs mobilisés en 1995 par France Télécom au titre de la R-D, les programmes de recherche d'intérêt général qui pourraient être estimés ne plus relever de son champ d'intérêt direct correspondent, d'après les évaluations de votre rapporteur, à une enveloppe globale de l'ordre de 300 millions de francs.

Là encore, l'ajustement à réaliser n'apparaît nullement inaccessible quand on considère l'évolution des crédits de R-D de France Télécom au cours des dernières années. De 1992 à 1995, l'entreprise a -sans doute de manière un peu excessive- recentré ses efforts de R-D vers les services concurrentiels en réduisant de 23 à 17 % la part de recherche amont dans l'ensemble des dépenses. Dans le même temps, elle a diminué de 450 à 100 millions de francs ses dépenses de recherche non contractualisées.

Ainsi, les mesures à envisager pour lui permettre d'adapter son budget de recherche à la réalité concurrentielle (transfert de certains programmes à des laboratoires publics ou privés, accentuation des soutiens industriels ou publics à ceux maintenus en interne sans intérêt particulier, ...) semblent pouvoir être mises en oeuvre, sans porter atteinte à des équilibres sociaux ou territoriaux devant être préservés.

Il s'agit néanmoins, au préalable, d'étudier attentivement les diverses déclinaisons possibles de ces mesures et d'en négocier les différents volets avec tous les acteurs concernés.

En définitive, le dossier financièrement le plus délicat à régler semble bien être celui de l'enseignement supérieur des télécommunications.

France Télécom est, d'après l'article 22 de son cahier des charges, substituée à l'État pour assurer la mission de service public d'enseignement supérieur des télécommunications. A ce titre, elle coiffe les Écoles nationales supérieures de télécommunications (ENST) de Paris-Brest et Evry. Elle est aussi partie prenante dans plusieurs groupements d'intérêt économique gérant des pôles d'enseignement, dont l'École nationale d'ingénieurs en communication (ENIC), à laquelle participent également l'université de Lille et l'Institut Théséus à Sophia Antipolis, ainsi que l'École nationale supérieure des Postes et Télécommunications (ENSPTT) avec la Poste et le ministère de tutelle.

L'opérateur public paie à chacune de ces écoles, dont 85 % des diplômés ne sont pas embauchés par lui, les prestations de formation réalisées pour ses besoins propres et leur verse, en outre, diverses subventions de fonctionnement.

Au total, les subventions attribuées par l'exploitant public pour la formation d'ingénieurs n'intégrant pas ses rangs s'élèvent à quelque 430 millions de francs (hors ENSPTT).

Le cahier des charges de France Télécom avait prévu qu'un décret en Conseil d'Etat fixerait, au plus tard le 1er janvier 1994, l'organisation définitive de ce service qui incombe, sans conteste, à l'État au titre de ses attributions en matière d'éducation nationale. Ce décret n'est pas paru et, en l'état des finances publiques, le budget national absorberait difficilement un tel transfert. La situation actuelle ne peut pas pour autant perdurer car France Télécom se trouverait, de facto, amenée à subventionner ses concurrents en assurant à ses frais la formation de leur encadrement supérieur.

C'est pourquoi, votre commission est amenée à proposer que le produit de l'impôt additionnel à la taxe professionnelle payé par France Télécom et ses concurrents soit entièrement affecté au financement des écoles supérieures de télécommunications.

Actuellement, les sommes versées à ce titre par la SFR et Bouygues-Télécom alimentent les budgets des Chambres de commerce et d'industrie (CCI), qui n'interviennent pas dans l'enseignement supérieur des télécommunications. La contribution fiscale de France Télécom abonde, quant à elle, le budget de l'État sans reversement aux CCI ou aux écoles de télécommunications.

La solution préconisée constituerait donc une réponse équitable au problème posé. Votre commission considère toutefois que si le produit de l'impôt ne couvrait pas la totalité des frais, il conviendrait de prévoir une subvention budgétaire pour le solde.

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