La Nouvelle-Calédonie : vouloir vivre ensemble

CHAPITRE II

LA MISE EN OEUVRE DU VOLET ECONOMIQUE ET FINANCIER DES ACCORDS DE MATIGNON : L'ESSOUFFLEMENT

Deux semaines entières passées sur le territoire ont permis à votre rapporteur de constater cette évidence : l'effort public a été considérable depuis la signature des accords de Matignon. En témoignent tant la forte progression des masses financières en jeu que les réalisations physiques, nombreuses et remarquables, réparties dans l'ensemble de la Nouvelle-Calédonie.

Pourtant très vite un autre constat s'impose : le secteur privé tarde à prendre le relais de l'investissement public. Certes, le territoire dispose d'atouts économiques importants, grâce notamment, mais pas seulement, au nickel. Il continue cependant à faire face à d'importants blocages structurels qui pouvaient, il est vrai, difficilement être surmontés en moins d'une décennie.

A l'expérience, en outre, les institutions issues des accords de 1988 ont présenté certaines fragilités et les mécanismes décrits dans la première partie de cet ouvrage sont apparus partiellement inadaptés, voire lacunaires, en dépit des espoirs mis en eux.

Pour tous les interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur, la mise en oeuvre du volet économique et financier des accords de Matignon souffre aujourd'hui d'un phénomène certain d'essoufflement.

I. UN DEVELOPPEMENT REMARQUABLE DES INFRAS-TRUCTURES PUBLIQUES

A. LA MESURE DE L'EFFORT À TRAVERS LES MASSES FINANCIÈRES

Depuis 1990, la Nouvelle-Calédonie bénéficie d'une progression soutenue de la dépense publique, tirée par l' intervention accrue de l'Etat.

Analyse des flux financiers publics (1990-1994)

	1990	1991	1992	1993	1994	Variation 1990/94
Total des dépenses publiques (milliards de francs français)	10,47	11,03	11,93	12,46	12,74	+ 22 %
dont Etat (milliards de francs français)	2,90	3,08	3,34	3,99	4,06	+ 40 %
Part de l'Etat dans les dépenses	28 %	28 %	28 %	32 %	32 %

Source :  Trésorerie-paierie générale de Nouvelle-Calédonie

Entre 1990 et 1994, les dépenses de l'Etat sur le territoire ont augmenté de 40 %, passant de 2,9 à 4,06 milliards de francs français, tandis que les dépenses des autres collectivités publiques progressaient de 15 %, soit une moyenne de + 22 % sur la période. Rapportée au total des dépenses publiques, la part de l'Etat est passé de 28 % à 32 % entre 1992 et 1994.

Cette progression correspond à la traduction financière des engagements pris après les accords de Matignon, et notamment la mise en oeuvre du premier contrat de développement. En 1995, les dernières données collectées par la Trésorerie générale font état d'une nouvelle augmentation des dépenses en provenance de métropole, de l'ordre de 5,7 %. Les transferts financiers de l'Etat en Nouvelle-Calédonie auraient atteint 4,3 milliards de francs, à cette date, soit 78 milliards de francs CFP et une progression de près de 50 % par rapport à 1990.

Transferts financiers de l'Etat en Nouvelle-Calédonie

en millions de francs CFP

	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Ressources du Budget de l'Etat	52 674	55 917	60 771	72 510	73 899	78 091
Emplois :
Ménages (1)	28.392	29.771	31.219	34.099	36.988	39.722
Biens et Services	6.245	7.508	7.445	15.919	13.638	10.806
Equipements	4.183	2.792	3.560	5.372	4.589	5.693
Budget du Territoire	5.106	6.540	9.945	5.680	5.973	6.319
Provinces	2.360	2.666	3.899	5.107	6.429	6.046
Communes	5.120	5.333	3.341	5.283	5.377	5.301
Etab. publics Nationaux	1.165	1.187	1.314	799	862	1.839
Etablissements publics Territoriaux	103	68	48	251	43	99
Etab. publics locaux et autres organismes publics		52				2.266
Total des emplois	52.674	55.917	60.771	72.510	73.899	78.091

(1) Hors soldes et avantages des militaires.

Source : Trésorerie-paierie générale de Nouvelle-Calédonie

Une autre source d'information, nettement moins fiable que les flux constatés a posteriori par la Trésorerie-paierie générale, est constituée par l'annexe annuelle au projet de loi de finances initiale (le "jaune budgétaire") consacrée aux flux de l'Etat vers les territoires d'Outre-mer. Les chiffres qu'elle contient ne correspondent en effet qu'aux dotations inscrites et ne reflètent pas l'état réel des consommations.

Néanmoins, les dernières données fournies attestent d'une stabilisation de l'effort de l'Etat à un niveau élevé avec 4.574,2 millions de francs français votés en 1996 par le Parlement et 4.471,8 millions de francs demandés pour 1997.

La lecture du tableau ci-dessus laisse en particulier apparaître la multiplication par un coefficient de 2,5 des versements de l'Etat aux provinces ainsi que la progression de près de 25 % des dotations au budget du Territoire.

Le premier contrat de développement (1990-1992) peut désormais être considéré comme exécuté en presque totalité.

Le second contrat de développement (1993-1997) ainsi que le contrat de ville de Nouméa ne présentaient, quant à eux, qu'un taux d'engagement inférieur à 40 % à la date du déplacement de votre rapporteur sur le territoire.

Bilan financier des contrats de développement 1993-1997
(art. 84 de la loi référendaire du 9 novembre 1988)
et du contrat de ville 1993-1997

en francs français

Montant		Participation de l'Etat
contractualisé (A)	Collectivités	Engagements (B)	% (B/A)	Paiements (C)	% (C/B)
670 939 450	Province Nord	184.727.275	27,53 %	96.495.108	52,24 %
420 546 000	Province Sud	156.057.026	37,11 %	105.331.047	67,50 %
313 908 100	Province Iles Loyauté	159.805.117	50,91 %	115.287.951	72,14 %
223 979 950	Territoire	117.088.313	52,28 %	81.832.589	69,89 %
15 539 855	Opérations Inter-Provinciales	5.274.440	33,94 %	3.672.375	69,63 %
1 644.913.355	Total Contrats Développement	622.952.171	37,87 %	402.619.070	64,63 %
376 409 587	Contrat de ville Nouméa	146.158.466	38,83 %	95.466.134	65,32 %

A la différence des procédures contractuelles passées entre l'Etat et les autres collectivités d'outre-mer, les contrats de développement, la convention Etat/Territoire de Nouvelle-Calédonie et le contrat de ville de Nouméa ne subissent pas, en 1997 , le principe d'un étalement sur un exercice complémentaire des engagements de la métropole. Du reste, l'alignement de la Nouvelle-Calédonie aurait constitué une faute dans le contexte créé par la préparation des modalités de sortie des accords de Matignon.

Le budget de l'Outre-mer pour cette année comporte ainsi 237,63 millions de francs français au titre du financement des contrats de développement et 41,17 millions de francs au titre du contrat de ville de Nouméa.

Le ralentissement observable en fin de période ne peut donc être imputé à la volonté, sans faille, de l'Etat. La relative faiblesse du montant de ses engagements dans le cadre de la seconde génération des procédures contractuelles reflète en réalité l'apparition de difficultés financières de la part de collectivités locales qui "n'arrivent plus à suivre" (lire le III du présent chapitre). Il ne remet pas en cause l'importance de l'oeuvre réalisée sur place.