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6 février 1997 : La Nouvelle-Calédonie : vouloir vivre ensemble ( rapport d'information )

 


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II. LE DÉCOLLAGE ÉCONOMIQUE : LA "BELLE AU BOIS DORMANT" DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

L'image de la "Belle au bois dormant" semble convenir à la Nouvelle-Calédonie. Elle figure en titre de la thèse de doctorat que notre collègue Pierre Gascher, député de la Sarthe, a consacré aux premières décennies de la présence française sur le territoire. Elle apparaît également comme intitulé d'une caricature, bien inoffensive au demeurant, parue dans le journal "Les Nouvelles calédoniennes", à la veille du départ de votre rapporteur du territoire.

Celui-ci y est représenté en "prince charmant" venant donner le baiser rédempteur à l'usine du nord, principal projet économique du nord de la Grande Terre, elle-même représentée en "Belle au bois dormant" !

Au-delà de l'anecdote, votre rapporteur a pu constater le caractère unanime de l'ensemble de ses interlocuteurs, toutes tendances confondues : face à un développement remarquable des infrastructures publiques, le développement économique du territoire, hors zone du Grand Nouméa, n'a pas suivi.

Les atouts importants dont jouit la Nouvelle-Calédonie continuent de faire l'objet d'une valorisation insuffisante. Or, sans développement économique, les investissements publics créés depuis 1989 perdent toute signification. Pis : leur entretien présente un coût que des provinces, dépourvues d'assiette fiscale par manque d'activités, ne seront pas capables d'assumer. C'est la portée même des accords de Matignon qui est ainsi mise en péril.

Parallèlement, les blocages structurels dont souffre la société calédonienne n'ont pas disparu et laissent perdurer des déséquilibres spatiaux, communautaires et sociaux.

A. DES ATOUTS CONSIDÉRABLES DONT LA VALORISATION DEMEURE INSUFFISANTE

L'absence de valorisation du potentiel économique de la Nouvelle-Calédonie est frappante dans de nombreux domaines où le territoire dispose pourtant de forts atouts : le nickel, insuffisamment transformé sur place, apparaît comme une richesse "volée" au territoire ; les tentatives de diversification vers le tourisme et l'aquaculture ont suscité d'importants espoirs en partie déçus ; enfin, l'agriculture et la pêche restent des activités essentiellement vivrières en dépit de réelles possibilités à l'exportation.

1. Le nickel : une richesse "volée" au territoire

La Nouvelle-Calédonie posséderait un peu plus de 20 % des réserves mondiales de nickel, ce qui la place au deuxième rang derrière l'Indonésie.

en millions de tonnes de métal contenu

Pays

Réserves

Ressources

Total

Part en % du total

Indonésie

7,80

55,00

62,80

27,56 %

Nouvelle-Calédonie

15,00

31,00

46,00

20,18 %

Républiques de l'ex-URSS

8,10

13,20

21,30

9,35 %

Canada

8,70

12,50

21,20

9,30 %

Cuba

3,40

14,20

17,60

7,72 %

Philippines

5,70

10,60

16,30

7,15 %

Australie

5,60

3,20

8,80

3,86 %

Autres pays

5,50

28,40

33,90

14,87 %

Total

59,80

168,10

227,90

100,00 %

Source : US Bureau of Mines, Minerals Facts and problems.

Si l'Indonésie possède la première place, la teneur en nickel de ses gisements apparaît globalement inférieure à celle des gisements de Nouvelle-Calédonie. Les réserves de minerais oxydés riches en métal (garniérites), estimées à 5 millions de tonnes de métal contenu, sont situées dans le centre et le nord : à proximité de Thio, Kouaoua et de Poro dans le centre-est, de Népoui et de Voh dans le centre-ouest, de Poum et de Koumac dans le nord. Les autres ressources de minerais oxydés à teneur plus faible (latérites), estimées à plus de 40 millions de tonnes de métal contenu, sont situées dans le sud, près de Goro.

L'importance de la garniérite, de surcroît facile à exploiter, confère à la Nouvelle-Calédonie un rôle important parmi les producteurs de nickel. Le territoire a ainsi fourni, en 1995, une production voisine de 120.000 tonnes de nickel contenu, soit 15 % environ des besoins occidentaux. En simplifiant, la répartition a été la suivante :

- 70.000 tonnes sous forme de minerai exporté pour un montant de 11,5 milliards de francs CFP, soit un peu plus de 600 millions de francs français (40.000 tonnes vers le Japon, 18.000 tonnes vers l'Australie et 10.000 tonnes vers les Etats-Unis) ;

- 50.000 tonnes sous forme de produits métallurgiques finis ou semi-finis, pour un montant de 35 milliards de francs CFP (plus de 1,9 milliard de francs français).

La valeur ajoutée est clairement liée à l'existence d'une industrie métallurgique dont le développement est cependant insuffisant puisque plus de la moitié du minerai extrait continue d'être exporté sans subir de transformation sur place.

Les caractéristiques du marché mondial du nickel ne sont en outre pas favorables à des entreprises qui limiteraient leur chiffre d'affaires à l'activité d'extraction :

- Sur un marché structurellement en croissance, les prix accusent dans le long terme une tendance à la baisse qui impose une diminution des coûts de production. Alors que ces coûts atteignent en Nouvelle-Calédonie environ 2,5 dollars la livre de garniérite, riche en minerai et facile à extraire, il faudra savoir demain produire à moins de 1,5 dollar la livre, dans un contexte de raréfaction de cette qualité de minerai et de recours accru à la latérite, plus pauvre et exigeant des méthodes de traitement dont nul n'a encore la maîtrise.

- Les prix et les volumes accusent en outre de très fortes fluctuations entraînant un niveau de risque élevé pour les producteurs, ce qui explique la tendance à la diminution de leur nombre : quatre d'entre eux (les canadiens Inco et Falconbridge, l'australien Western Mining corporation et la société Le Nickel-SLN, filiale du groupe français Eramet) couvrent 60 % des besoins du marché occidental, tout en se livrant une concurrence acharnée.

- Enfin, de nombreuses incertitudes demeurent sur l'évolution future de la production de nickel. Deux pays, la Russie et Cuba, peuvent ainsi jouer un rôle perturbateur considérable. Leur production n'est en effet aujourd'hui faible qu'à due proportion des difficultés politiques qui les affectent. Leur arrivée massive serait un important facteur de désorganisation et de mutation du marché.

Dans le même ordre d'idée, la découverte d'un important gisement latéritique, fin 1994, au Labrador (province de Terre-Neuve au Canada) fait aujourd'hui peser des menaces sur la volonté de la compagnie Inco, titulaire des droits sur ce nouveau champ minier, d'exploiter le site de Goro, dans la province Sud de la Nouvelle-Calédonie.

L'extraction du minerai de nickel est assurée sur le territoire par une entreprise multinationale, verticalement intégrée, et par sept sociétés minières de taille plus modeste :

- Le principal opérateur minier du territoire, à hauteur d'environ 40 % de la production, est la société Le Nickel-SLN.

Le capital de la SLN est détenu à 90 % par Eramet et à 10 % par Nisshin Steel Company, un des principaux producteurs japonais d'aciers inoxydables. En juillet 1994, plusieurs investisseurs institutionnels français et internationaux sont devenus actionnaires d'Eramet en acquérant 15 % de son capital. Chacun des trois partenaires financiers du groupe (ERAP, Imétal et Elf Aquitaine, respectivement détenteurs de 70 %, 15 % et 15 % des actions d'Eramet) a pour cela cédé 5 % du capital. Fin septembre, les actions du groupe ont été introduites au second marché de la bourse de Paris, et à cette occasion, une fraction supplémentaire de 15 % du capital (7,5 % provenant de l'ERAP et 3,75 % de chacun des deux autres ex-actionnaires principaux) a été proposée au public. L'ERAP, actionnaire majoritaire d'Eramet, détenait ainsi fin 1995 55,6 % de ses actions, le solde étant détenu par des investisseurs institutionnels ou des investisseurs financiers.

- Parmi les sept sociétés minières indépendantes, la plus importante, avec 20 % de la production, est la Société minière du Sud Pacifique (SMSP), entreprise à capitaux publics contrôlée par la province Nord.

Geste hautement symbolique dans le contexte engendré par les accords de Matignon, la SMSP a, en effet, été rachetée à M. Jacques Lafleur, le 5 octobre 1990, par la SOFINOR, la société d'économie mixte propriété de la province Nord.

S'agissant enfin de la métallurgie du nickel, la société Le Nickel-SLN possède à Doniambo, près de Nouméa, une importante fonderie dont la capacité de production, avec trois fours électriques Demag, est aujourd'hui de l'ordre de 54.000 tonnes de nickel contenu. Cette usine produit des ferronickels carburés à 28 % environ de teneur en nickel et des mattes à forte teneur en nickel (72 %) contenant également un peu de cobalt.

Votre rapporteur a pu constater l'aspect hautement symbolique pris aujourd'hui par la question du nickel sur le territoire. L'enjeu de la localisation de la valeur ajoutée issue de l'exploitation du nickel est en effet ressenti comme central et se retrouve dans les discours de la classe politique, toutes tendances confondues, comme chez l'homme de la rue :

Sur un mode mineur : la société Le Nickel-SLN est accusée, non sans excès, de vivre aux dépens du territoire et de lui "voler", en quelque sorte, sa principale ressource naturelle.

Sur un mode majeur : la construction d'une usine de traitement du nickel dans la province Nord apparaît comme l'élément moteur d'un développement économique qui n'a pas encore pris forme. Le sujet, qui figure au premier rang des thèmes qui devront avoir reçu une réponse dans le cadre de la "sortie" des accords de Matignon, est développé ci-après, dans le chapitre III consacré aux propositions de votre commission.

Sur le premier point, il n'appartient évidemment pas à votre rapporteur de prendre partie dans le débat, souvent passionnel, qui oppose la SLN et une partie de l'opinion calédonienne. Il lui a paru utile cependant d'en souligner les composantes pour une meilleure compréhension de la situation sur le territoire :

- En premier lieu, la SLN transfère en France métropolitaine une partie de la valeur ajoutée produite par la métallurgie du nickel.

En effet, les mattes sont raffinées à Sandouville, près du Havre, dans une usine appartenant à Eramet, principal actionnaire de la SLN. D'une capacité de plus de 10.000 tonnes annuelles, l'usine de Sandouville produit, grâce à un procédé hydrométallurgique original, du nickel métal de haute pureté (à 99,99 %), qui est notamment utilisé dans les superalliages nécessaires à l'aéronautique. En outre, les ferronickels, dont la part dans la production de la SLN est prépondérante (environ 80 %) et qui sont utilisés directement par la sidérurgie pour la production des aciers inoxydables, sont également commercialisés sur le marché par Eramet, dont le siège social, et le lieu d'imposition, se trouvent à Paris.

D'après les renseignements fournis sur place à votre rapporteur par les représentants de la SLN, celle-ci vise cependant un objectif de réalisation de produits métallurgiques, en Nouvelle-Calédonie même, supérieur à 60.000 tonnes de nickel contenu par an à partir de l'an 2000, contre environ 50.000 tonnes aujourd'hui. Cette augmentation de 20 % des capacités de traitement du minerai sur place sera rendue possible par la modernisation de l'usine de Doniambo ainsi que par l'ouverture de nouveaux sites miniers.

- En deuxième lieu, la SLN bénéficie de tarifs avantageux pour sa consommation d'électricité, grâce à l'accord passé avec la société néo-calédonienne d'énergie (ENERCAL).

- En troisième lieu, et dans le même ordre d'idées, la SLN bénéficie enfin, à l'instar d'ailleurs de toutes les entreprises minières du territoire, d'une fiscalité avantageuse, votée, il convient tout de même de le rappeler, par le Congrès du Territoire.

D'autre part, et jusqu'à plus ample informé, cette fiscalité ne semble pas devoir être différente de celle appliquée au même type d'activité dans les pays producteurs de nickel, Canada et Indonésie notamment.

La fiscalité minière en Nouvelle-Calédonie

La délibération du Congrès du Territoire n° 250 du 18 décembre 1991 a regroupé et harmonisé les fiscalités des entreprises métallurgiques ou minières en les rattachant à l'impôt sur les sociétés.

Pour tenir compte des autres avantages dont elles bénéficient déjà par ailleurs, notamment en matière douanière (exonération de TGI), le taux de l'impôt sur les sociétés réclamé à ces entreprises est cependant de 35 %, contre 30 % seulement pour les autres sociétés.

Pour la SLN, ce différentiel de taux s'avère peu pénalisant, surtout si l'on considère qu'outre les avantages douaniers évoqués plus haut dont elle bénéficie déjà, elle a accès à de nombreux avantages fiscaux spécifiques aux entreprises métallurgiques ou minières (provisions pour reconstitution des gisements miniers, report en arrière des déficits, crédit d'impôt formation professionnelle...).

En outre, la SLN est la seule entreprise du Territoire à bénéficier jusqu'au 31 décembre 2004, d'un régime de stabilisation fiscale.

A. LES AVANTAGES FISCAUX SPECIFIQUES DES ENTREPRISES METALLURGIQUES OU MINIERES


Les entreprises métallurgiques ou minières bénéficient d'avantages fiscaux dont ne jouissent pas les autres entreprises :

 L'exonération du droit proportionnel de la patente (article 227 du CTI)

La contribution des patentes se compose d'un droit fixe et d'un droit proportionnel. Ce dernier s'élève à 1,2 % des opérations en douane, c'est-à-dire toutes les importations ou exportations de marchandises, matériaux, matériels, destinés ou non à la revente.

En sus de l'exonération des exportations concernant toutes les entreprises, l'article 227 du code territorial des impôts (CTI) institue une exonération du droit proportionnel pour toutes les importations réalisées par les entreprises métallurgiques ou minières.

 Les provisions pour reconstitution des gisements miniers (article 29 du CTI)

En vertu de l'article 29 du CTI, les entreprises métallurgiques ou minières peuvent déduire de leur résultat des "provisions pour reconstitution de gisements".

Ces provisions sont soumises à trois types de condition :

Conditions de remploi

Dans un délai de 2 ans à concurrence du tiers, et de 5 ans pour la totalité, la provision doit être utilisée à la recherche de gisements non encore reconnus en Nouvelle-Calédonie, à l'amélioration de la récupération des substances minérales de ces mêmes gisements ou à la prise de participations dans des sociétés ou organismes ayant pour objet l'une ou l'autre de ces activités.

Conditions de montant

La dotation ne peut excéder ni 15 % des ventes de produits marchands extraits (sont exclues les reventes de produits achetés), ni 50 % du bénéfice net imposable de l'exercice provenant de la vente en l'état ou après transformation de ces mêmes produits.

Conditions de forme

La provision doit être inscrite au passif du bilan dans une rubrique spéciale faisant ressortir le détail des dotations de chaque exercice.

En outre, les sociétés doivent fournir aux services fiscaux tous renseignements utiles sur les éléments de calcul de la provision et les conditions de son utilisation.

La direction territoriale des services fiscaux (DTSF) peut, en tant que de besoin, solliciter l'avis du Service des Mines et de l'Energie.

 Le report en arrière des déficits ou "carry-back" (article 45-23 du CTI)

Selon les principes généraux, une société qui réalise un déficit peut l'imputer sur les bénéfices des années suivantes jusqu'à la 5ème année inclusivement.

L'article 45-23 du CTI permet aux seules entreprises métallurgiques ou minières (contrairement à la métropole où cette possibilité est ouverte à toutes les sociétés) d'imputer un déficit subi au cours d'un exercice sur les bénéfices des 3 exercices précédents.

Cette possibilité est avantageuse pour les sociétés dont l'exploitation s'est révélée bénéficiaire en début d'activité et qui n'ont plus de perspective de bénéfice à court terme.

Ouverte sur option, elle est subordonnée au respect de certaines conditions :

- réalisation d'un minimum d'investissements en biens amortissables,

- absence de dettes en matière d'impôt sur les sociétés,

- le report ne peut concerner le déficit d'un exercice au cours duquel est intervenue une cessation, une absorption ou une liquidation de la société.

Le "carry-back" fait naître au profit de la société une créance égale au produit du déficit effectivement imputé par le taux de l'impôt sur les sociétés, soit 35 %.

La société le Nickel n'a ainsi payé aucun impôt sur les bénéfices en 1988, puis, à nouveau, au cours de la période de 1992 à 1995 inclus. Elle a bénéficié d'un crédit d'impôt de 112 millions de francs CFP en 1992 et 271 millions de francs CFP en 1993 (respectivement 6,16 millions de francs français et 14,9 millions de francs français).

 Le crédit d'impôt formation professionnelle (article 45-24 du CTI)

Institué en faveur des seules entreprises métallurgiques ou minières, ce crédit d'impôt est égal à 30 % de l'excédent des dépenses de formation exposées dans l'année par rapport au montant de la formation professionnelle continue obligatoire.

Il est plafonné à 100.000.000 de francs CFP par an pour les entreprises métallurgiques, et à 50.000.000 de francs CFP pour les entreprises minières (respectivement 5,5 millions de francs français et 2,75 millions de francs français).

Le crédit d'impôt est soit imputé sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice et des 4 exercices suivants, soit, en l'absence de bénéfice, restitué à l'issue de ces 5 ans.

Le contrôle de ce crédit d'impôt incombe au Service des Mines, en liaison avec la DTSF, le Trésor et la Direction du Travail.

 L'exonération des participations des sociétés-mères (article 45-17 du CTI)

Cette mesure ne concerne que les seules sociétés du secteur métallurgique, donc, à ce jour, la SLN seulement.

Elle permet à ces sociétés de déduire de leur résultat fiscal 95 % (100 % moins une quote-part forfaitaire pour frais de 5 %) des produits de participation au capital de sociétés filiales.

Les participations doivent revêtir la forme nominative et représenter au moins 10 % du capital de la société émettrice.

Les sociétés qui entendent se prévaloir de ce régime doivent faire parvenir aux services fiscaux l'engagement de conserver la pleine propriété des titres pendant au moins 2 ans.

 Les modalités particulières de paiement de l'impôt sur les sociétés (articles 45-26 à 45-33 du CTI)

Ces dispositions permettent aux entreprises métallurgiques ou minières d'obtenir une "ristourne" égale à 10 % de leurs versements d'impôt sur les sociétés, lorsque ceux-ci sont effectués auprès de :

- fonds communaux de l'environnement destinés à la réhabilitation des sites miniers,

- sociétés de participation agréées par l'Exécutif et gérées majoritairement par les provinces,

- sociétés d'économie mixte agréées ayant pour objet la réalisation d'activités économiques sur les communes des sites miniers.

Toutefois, les versements servant au calcul de la réduction d'impôt de 10 % ne peuvent excéder :

- ni 15 % du total dû,

- ni 2 fois la moyenne des versements alloués par l'entreprise aux autres fonds ou sociétés agréés.

En tout état de cause, les versements ne peuvent dépasser 250 millions de francs CFP, soit une réduction d'impôt maximum de 25 millions de francs CFP (1,375 million de francs français).

B. LE REGIME DE STABILISATION FISCALE DE L'ARTICLE 7 DU CTI

Ce régime n'est ouvert qu'aux seules entreprises métallurgiques du territoire spécialement agréées par le Congrès.

Il garantit à la société agréée que ni l'assiette, ni le taux des impôts ou taxes pour lesquels elle deviendrait un contribuable "prépondérant" ne seront augmentés.

Actuellement, seule la SLN bénéficie de ce régime pour la période du 1er janvier 1990 au 31 décembre 2004 (délibération n° 15 du 8 novembre 1989).

Les sociétés candidates à ce régime doivent :

- présenter une importance particulière pour le développement économique du Territoire,

- justifier de l'engagement d'un programme d'investissements,

- avoir la qualité de contribuable "prépondérant", c'est-à-dire être assujetti à une disposition de l'impôt concerné pour lequel il n'existe pas plus de 50 contribuables.

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