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2. Audition de M. Alain Lamassoure

Le même jour, la délégation a entendu M. Alain Lamassoure, ministre délégué au budget, sur le système commun de TVA en Europe.

M. Alain Lamassoure, ministre délégué au budget, estime tout d'abord que, si la question de la TVA constitue un sujet important et très complexe, il n'y a aucune urgence à décider en ce domaine, ajoutant que le Gouvernement français n'a pas encore arrêté sa position. Le système actuel fonctionne de manière satisfaisante pour les entreprises, mais il a aussi des imperfections ; c'est pourquoi il convient de l'améliorer. La question est sans lien avec l'euro car la mise en oeuvre de la monnaie unique n'implique pas de passer au régime définitif de TVA. En tout état de cause, la TVA doit rester un impôt national et n'a pas vocation à devenir un impôt européen.

En réponse à la première question de M. Denis Badré, rapporteur, portant sur le bilan du système actuel, M. Alain Lamassoure souligne que le régime dit " transitoire " a succédé à des régimes nationaux différents, si bien que les conséquences de ce régime sont variables selon les pays ; si, pour la France, le nouveau régime entraîne des simplifications pour les entreprises, en revanche il n'en est pas de même en Allemagne.

Le système actuel repose sur trois éléments :

- la fin des restrictions à l'achat pour les voyageurs, qui sont imposés à la TVA dans le pays d'origine des biens qu'ils achètent - sauf pour l'achat de véhicules neufs et pour les ventes à distance  ;

- l'abolition des contrôles aux frontières pour les entreprises, qui permet à celles-ci de bénéficier de la suppression des frais liés à l'accomplissement des formalités douanières, tels que la rémunération des commissionnaires en douane, les cautionnements douaniers et les charges administratives ;

- le maintien de la taxation dans le pays de destination pour préserver les recettes de chaque Etat.

La contrepartie de la disparition des formalités aux frontières dans le cadre du marché unique est la déclaration d'échange de biens (DEB) : chaque trimestre, les entreprises doivent communiquer un état récapitulatif de leurs livraisons intracommunautaires par client et fournir une déclaration statistique détaillée de leurs mouvements de marchandises avec les autres pays européens. Cette déclaration unique, collectée par le service des Douanes, sert à l'établissement des statistiques du commerce intra-européen et permet la coopération entre les administrations fiscales nationales dans le cadre d'une base de données européenne de recoupement des déclarations.

M. Alain Lamassoure estime que le système est perfectible, car on constate des anomalies dans les rentrées de TVA, notamment en 1996 ; c'est la raison pour laquelle le Gouvernement est décidé à faire porter le contrôle fiscal en priorité sur la TVA intracommunautaire. Car le régime transitoire modifie sensiblement la manière d'exercer les contrôles. Avant le 1er janvier 1993, les entreprises devaient fournir des preuves simples et directes pour justifier leurs déclarations fiscales en matière d'importation ou d'exportation. En effet, à l'occasion du contrôle des déductions de TVA, le reçu de la recette des Douanes devait être présenté au vérificateur pour établir que l'entreprise avait correctement acquitté le montant de la TVA due sur les importations ; inversement, l'entreprise devait produire le document administratif unique (DAU) visé par le bureau de douane pour prouver la réalité de la sortie d'une marchandise du territoire national et justifier l'exonération de TVA liée à cette transaction.

Le DAU n'existant plus, les contrôles sont devenus plus difficiles, puisque, lorsque les vérificateurs veulent démontrer l'existence d'acquisitions intracommunautaires non déclarées (par exemple contester la réalité d'une prétendue livraison), ils doivent en faire eux-mêmes la preuve. Comme les biens s'échangent hors taxes dans le régime actuel, il n'y a donc plus d'incitation à déclarer les acquisitions, puisqu'aucune taxe n'est versée au vendeur. Il n'y a pas non plus d'intervention administrative à un quelconque moment de la transaction, conformément au principe de libre circulation.

Le ministre indique que trois grands mécanismes potentiels de fraudes ont ainsi été répertoriés.

Dans un premier cas, les entreprises peuvent effectuer des acquisitions intracommunautaires sans les déclarer, ce qui a des conséquences financières pour le Trésor lorsque ces entreprises ont mis en place un circuit de commercialisation occulte alimenté par ces acquisitions non déclarées, ou si elles font des déductions abusives de la TVA sur les marchandises acquises hors taxes auprès d'un fournisseur communautaire.

Dans un second cas, les entreprises peuvent déclarer des livraisons intracommunautaires fictives, ce qui induit un préjudice financier réel en matière de TVA interne.

Enfin, dans un troisième cas, les entreprises peuvent constituer des circuits frauduleux plus sophistiqués comme l'acquisition directe à l'étranger et la réintroduction sur le territoire national sans déclaration (par exemple, les automobiles), ou le remboursement indu de TVA (par exemple, les " carrousels " dont l'originalité réside dans la possibilité de mise en place d'un circuit d'échange de " papier " totalement déconnecté d'un quelconque flux réel de marchandises).

M. Alain Lamassoure indique que, dans le but d'améliorer le régime transitoire, le Gouvernement a l'intention de faire des propositions portant notamment sur la définition de l'établissement stable, la taxation du transport international de personnes, la fixation du régime des opérations commerciales en chaîne, l'harmonisation de la représentation fiscale, l'harmonisation des cas d'exclusion du droit à déduction, la réduction du nombre des cas d'exonération et la détermination d'un certain nombre de régimes particuliers comme la livraison après montage, celui des organismes publics, les ventes par correspondance, le régime des petites entreprises. Il évoque également la nécessité de réécrire la 6ème directive afin de tirer les conséquences de certains grands arrêts rendus récemment par la Cour européenne de justice et de donner un contenu juridique plus précis à la notion d'activités économiques.

Abordant la deuxième question posée par le rapporteur, M. Alain Lamassoure estime que deux conditions doivent être levées pour que le système définitif proposé par la Commission européenne puisse être mis en oeuvre sans risques excessifs pour le budget de l'Etat.

La première condition consiste dans le rapprochement substantiel des taux, faute de quoi on peut craindre des risques importants de détournement de trafic commercial ; or, depuis 1987, et même depuis 1991, l'écart des taux, loin de se restreindre, s'est accru. La seconde condition porte sur le bon fonctionnement du système de compensation entre les Etats membres ; or cela nécessiterait un recensement de la totalité des transactions intracommunautaires - qui obligerait les entreprises à de nombreuses formalités administratives - sauf à s'en remettre à une forfaitisation des recettes de TVA, c'est-à-dire à une négociation politique sur leur montant, qui pourrait se révéler dangereuse dans la mesure où la TVA assure la moitié des recettes fiscales de la France. M. Alain Lamassoure souligne qu'il n'entre pas dans les vues du Gouvernement d'accepter un système commun de TVA qui serait perçue au niveau européen.

En réponse à une question de M. Daniel Millaud sur la fiscalité dans la zone du franc pacifique, M. Alain Lamassoure indique que la question du régime des régions ultra-périphériques de l'Europe - comme les territoires français d'Outre-mer - est actuellement en cours de négociation dans le cadre de la Conférence intergouvernementale. Dans l'hypothèse où ce statut serait entériné par le nouveau traité, les autorités compétentes de ces régions verraient encore confortée la possibilité, dont elles disposent d'ores et déjà, de déterminer elles-mêmes leurs régimes de fiscalité propre.

M. Alain Richard déclare qu'il partage largement le sentiment du ministre au regard du potentiel de fraude contenu dans le système de TVA intracommunautaire. Faisant état de son expérience antérieure comme rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, il insiste sur les difficultés que rencontrent les services fiscaux à évaluer le montant de la fraude et rappelle que l'on constate un certain flou dans la corrélation entre le niveau de la consommation et le montant des rentrées fiscales. Il fait valoir la nécessité et les difficultés de la coopération entre les administrations fiscales des pays partenaires, déterminante pour la mise en place d'un système définitif faisant l'objet d'une compensation des recettes entre Etats sur une base statistique. Il attire enfin l'attention du ministre sur les entreprises à faible durée d'existence et s'interroge sur la fiabilité des statistiques d'échanges commerciaux, support des reversements.

M. Alain Lamassoure confirme que, de son point de vue, des progrès importants restent à faire à l'intérieur de l'Union européenne, et en France même, pour lutter contre la fraude à la TVA. On a ainsi constaté en France, en 1996 une assez forte disparité, à législation constante entre l'évolution des " emplois taxables " et celle des recettes nettes de TVA. Les explications conjoncturelles (notamment les effets de la grève de décembre 1995 et le rattrapage sur janvier 1996, les remboursements aux collectivités locales, la jurisprudence de la Cour de justice, notamment sur les produits financiers en matière de crédits interentreprises) ne permettent pas d'expliquer la totalité des aberrations constatées dans les rentrées de recettes. C'est pourquoi le Gouvernement a décidé de renforcer les contrôles sur cette recette et c'est aussi la raison pour laquelle il émet des réserves sur un système de compensation fonctionnant avec des statistiques qui sont elles-mêmes sujettes à caution.

Répondant à une question de M. Yann Gaillard sur le rapport remis par M. de La Martinière, M. Alain Lamassoure réaffirme que la France met comme principale condition pour le passage au régime définitif un degré de fiabilité suffisant des administrations fiscales nationales. Mais le régime transitoire, dans son fonctionnement actuel, n'est pas, lui non plus totalement satisfaisant, puisqu'il conduit à accorder plus de confiance aux entreprises françaises qu'aux administrations fiscales des autres Etats membres.

Rappelant que, dans le cadre des débats sur l'euro et des débats sur la Conférence intergouvernementale (CIG), l'on a évoqué l'idée de recourir à des " coopérations renforcées " dans le domaine de la fiscalité afin de lever l'obstacle que constitue la règle de l'unanimité en ce domaine, M. Jacques Genton, président, demande au ministre si une telle formule lui paraît praticable et utile.

En réponse, M. Alain Lamassoure indique tout d'abord que, à l'invitation du commissaire Mario Monti, un groupe à haut niveau, dans lequel il représentera la France, se réunira prochainement pour examiner la question de l'évolution de la fiscalité dans l'Union européenne et dans le cadre de la mise en place de l'euro. Il ajoute qu'il a peine à discerner l'avantage que pourrait apporter le recours à des coopérations renforcées en cette matière. En effet, il importe moins de procéder à une harmonisation de la TVA et des droits d'accises en Europe que d'adopter un code de bonne conduite pour éviter le dumping fiscal de la part de certains Etats. Il est en effet anormal que certains de nos partenaires cherchent à attirer les investissements, les talents et l'épargne par la création de zones de basse pression fiscale ; de même qu'il est paradoxal que la Commission intervienne avec des règles très rigoureuses pour les aides - par exemple en matière d'aides nationales pour l'aménagement du territoire -, mais qu'elle n'agisse pas avec la même rigueur sur la compétition fiscale des Etats. Mais un code de bonne conduite ne peut remédier à ce problème que s'il s'applique à l'ensemble des Etats membres, ce que le recours à des coopérations renforcées ne permettrait pas.

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