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N° 351

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 avril 1997.

Enregistré à la Présidence du Sénat le .

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur


Les coopérations renforcées dans l'Union européenne

Par M. Christian de LA MALÈNE,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Denis Badré, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M. Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Alain Richard, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.

 
Union européenne - Conférence intergouvernementale CE - Construction européenne - Coopération européenne - Fonctionnement institutionnel - Rapports d'information.

Mesdames, Messieurs,

Initialement prévue pour aborder un nombre limité de sujets précis, la Conférence intergouvernementale (CIG) a été également chargée par le Conseil européen, en juin 1994, de réexaminer le fonctionnement institutionnel de l'Union européenne, compte tenu de la dynamique de l'élargissement.

·  Le traité sur l'Union européenne avait mis cinq questions à l'ordre du jour de la CIG :

- en premier lieu, la " communautarisation " éventuelle des deuxième et troisième piliers de l'Union (en d'autres termes, l'extension de la procédure communautaire " classique " de décision à la politique étrangère et de sécurité commune et à la coopération dans le domaine des affaires intérieures et de la justice) ;

- en deuxième lieu, le développement de la PESC, et notamment le problème de l'intégration de l'U.E.O. à l'Union européenne ;

- en troisième lieu, l'élargissement éventuel du champ d'application de la procédure dite de codécision (qui accorde un droit de veto au Parlement européen sur certains aspects, limitativement énumérés par le traité, de la législation communautaire) ;

- en quatrième lieu, la mise en place éventuelle d'une hiérarchie entre les différentes catégories d'actes communautaires (cette question de la distinction, au sein du droit communautaire, entre règles générales et mesures d'exécution, met en jeu le partage des compétences entre le Conseil et le Parlement européen, pour la définition des règles générales, ainsi qu'entre le Conseil et la Commission, pour la définition des mesures d'exécution) ;

- en cinquième lieu, l'éventualité de l'extension des compétences de la Communauté à trois nouveaux domaines : l'énergie, la protection civile, le tourisme.

·  Les négociateurs du traité sur l'Union européenne n'avaient pas intégré à leurs travaux la perspective d'un élargissement de l'Union, malgré les bouleversements qui venaient de se produire dans la moitié orientale de l'Europe. Cependant, il est rapidement apparu que cette question ne pouvait être éludée.

La difficulté est apparue au grand jour à partir d'octobre 1993, lorsque le Conseil a dû décider des conséquences à tirer, sur le plan des institutions, de l'adhésion (qui est devenue effective en 1995) de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède.

La longue controverse qui s'est alors développée entre les Etats membres a conduit le Conseil européen, lors de sa réunion de Corfou, en juin 1994, à prévoir que la CIG serait également chargée de revoir le fonctionnement institutionnel de l'Union dans la perspective de l'élargissement, et qu'elle examinerait notamment les questions suivantes : " pondération des voix, seuil pour les décisions prises à la majorité qualifiée, nombre des membres de la Commission et toute autre mesure estimée nécessaire pour faciliter les travaux des institutions et garantir leur efficacité dans la perspective de l'élargissement ".

Lors de cette même réunion, le Conseil européen a précisé que la CIG devrait examiner, afin de tenir compte des critiques qui s'étaient exprimées dans les débats de ratification du Traité de Maastricht, " d'autres améliorations possibles, dans un esprit de démocratie et d'ouverture, sur la base d'une évaluation du fonctionnement du traité ".

·  La question des " coopérations renforcées " - ou, si l'on préfère de l' " intégration différenciée ", ou encore de la " flexibilité " - ne devait donc pas, initialement, figurer à l'ordre du jour de la CIG : elle n'était mentionnée ni par le traité sur l'Union européenne, ni par les conclusions du Conseil européen de Corfou ; si elle est devenue un des principaux thèmes de la CIG, c'est qu'elle s'est en quelque sorte imposée aux négociateurs.

L'enjeu essentiel de la CIG apparaît aujourd'hui de réformer le fonctionnement des institutions pour pouvoir concilier élargissement et approfondissement. Or, comme un consensus pour " avancer " tous ensemble est d'ores et déjà difficile à trouver et risque de le devenir de plus en plus à mesure des nouveaux élargissements, il semble que la seule solution possible pour dépasser le dilemme " approfondissement/élargissement " soit de permettre aux Etats qui en ont la volonté et la capacité de réaliser ensemble certains approfondissements de la construction européenne, dans le respect de l'acquis communautaire, les autres Etats ayant la faculté de les rejoindre ultérieurement.

Ainsi, dès lors qu'il est apparu qu'il serait très difficile de réaliser à quinze - et plus encore, à vingt ou vingt-cinq - les nouveaux développements de l'intégration européenne souhaités par un nombre important d'Etats membres, le thème des " coopérations renforcées " est devenu une des principales préoccupations de la Conférence intergouvernementale.

I. UN DÉBAT RÉCURRENT

La notion de " flexibilité " ou de " coopération renforcée ", dans le débat institutionnel communautaire, signifie la possibilité pour une partie des Etats membres de réaliser ensemble un approfondissement de la construction européenne, dans tel ou tel domaine, en s'appuyant sur le cadre institutionnel de l'Union.

Il s'agit d'une problématique ancienne : ainsi, en 1975, le rapport sur l'Union européenne dû au Premier ministre belge Léo Tindemans, envisageait une " différenciation ", conçue cependant avant tout comme la possibilité d'échelonner dans le temps la participation des Etats à une coopération plus approfondie dans un domaine ; de même, le rapport du " Comité Dooge " (1985), chargé de préparer la négociation de l'Acte unique, envisageait l'" utilisation, dans des cas exceptionnels, de la méthode de la différenciation de la règle communautaire, à condition que cette différenciation soit limitée dans le temps, fondée uniquement sur des considérations économiques et sociales, et respecte le principe de l'unité budgétaire ".

En réalité, le thème de la flexibilité réapparaît chaque fois qu'il semble impossible de réaliser l'unanimité pour avancer : pour éviter que " le convoi ne s'aligne sur le vaisseau le plus lent ", l'on envisage alors de laisser se constituer une " avant-garde ", que l'" arrière-garde " pourra en principe rejoindre ultérieurement.

Cependant, jusqu'en 1991, ce thème ne s'est pas traduit dans la réalité institutionnelle de la Communauté. Cela n'a pas empêché le développement de certaines formes de coopérations renforcées, mais celles-ci se sont organisées en dehors du cadre du traité, ce qui a été notamment le cas pour certaines réalisations industrielles (ARIANE, AIRBUS), pour la libre circulation des personnes (accords de Schengen), pour le soutien à la recherche appliquée (EURÊKA)...

C'est le traité de Maastricht qui a véritablement introduit le schéma de la flexibilité dans les bases du droit communautaire. Les traités avaient auparavant prévu des périodes de transition, des dérogations provisoires, quelques dérogations permanentes (commerce entre les deux Etats allemands, résidences secondaires au Danemark) ; le traité de Maastricht, quant à lui, est allé bien plus loin en introduisant une différenciation dans les domaines essentiels et en ne limitant pas dans le temps certaines des différenciations introduites. Il en est ainsi :

- de l'Union économique et monétaire, qui établit une première différenciation entre les Etats membres en fonction du respect des critères de passage à la monnaie unique, et une seconde différenciation en accordant la possibilité d'une dérogation permanente au Royaume-Uni et au Danemark ;

- du protocole social, pour lequel le Royaume-Uni bénéficie sans limite de durée d'une dérogation ;

- de la politique extérieure et de sécurité commune, qui doit notamment respecter " le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains Etats membres ", ce qui a permis au Conseil européen d'Edimbourg d'accorder une dérogation permanente au Danemark pour les questions de défense.

Cependant, si les négociateurs du traité de Maastricht ont franchi un pas important dans le sens de la flexibilité, ils ne l'ont fait qu'à contrecoeur, faute de trouver une autre solution pour contourner une opposition irréductible. Ils ont dû l'accepter une première fois lors de la négociation de la partie monétaire du traité compte tenu de l'opposition britannique. Ils ont dû s'y résoudre in extremis lors du Conseil européen de Maastricht en élaborant hâtivement le " protocole social " à onze, seule solution acceptée par le Royaume-Uni. Lors du Conseil européen d'Edimbourg, la flexibilité a été également une solution de fortune à la suite du referendum négatif au Danemark.

Le thème de la flexibilité a resurgi à un stade très précoce de la préparation de la Conférence intergouvernementale (CIG) en cours. Cette résurgence n'avait rien d'étonnant : alors que de nouvelles avancées étaient envisagées concernant le deuxième et surtout le troisième pilier de l'Union, il paraissait nécessaire de chercher des formules permettant, à défaut d'accord unanime, à certains Etats membres de développer des coopérations renforcées dans ces domaines. Par ailleurs, l'horizon de la CIG étant l'élargissement à l'Est, qui entraînera en principe l'adhésion de dix nouveaux Etats, il semblait indispensable, en tout état de cause, d'adapter par avance l'Union à cette " révolution du nombre et de l'hétérogénéité " selon le mot d'Alain Lamassoure ; en particulier, la question d'une différenciation durable, dans cette perspective, pourrait difficilement être éludée.

Le débat autour de ce thème a été difficile, les différents schémas avancés étant suspectés d'arrière-pensées peu " communautaires ".

L'idée d'un " noyau dur " de l'Union, avancée en septembre 1994 par un document du groupe CDU/CSU du Bundestag, a été interprétée par les pays du Sud de la Communauté comme une manière de les mettre à l'écart ; le système des " cercles concentriques " suggéré au même moment par le Gouvernement français a été soupçonné par les pays de l'Est de définir à leur intention une adhésion au rabais ; le schéma parfois qualifié d'" Europe à la carte " présenté par le Gouvernement britannique a été suspecté de vouloir faire de la Communauté une zone de libre-échange où les politiques communes perdraient leur consistance.

D'une manière générale, les partisans de l'" orthodoxie communautaire " ont eu tendance à considérer avec circonspection les formules de différenciation autres que celles permettant aux Etats membres d'avancer à des rythmes différents vers le même point, l'idée d'une différenciation non limitée dans le temps leur paraissant porter atteinte à la vocation fédérale de l'Union. Les Etats les plus bénéficiaires de l'effort de cohésion économique et sociale craignaient, quant à eux, de ne plus être des membres à part entière d'une Union plus différenciée et de moins pouvoir bénéficier, dans ces conditions, de la solidarité financière communautaire.

C'est donc dans un contexte peu favorable que la CIG a abordé le thème de la flexibilité ou des coopérations renforcées.

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