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II. LES TRAVAUX DE LA CIG

A. LE RAPPORT DU GROUPE " WESTENDORP "

Le " groupe Westendorp ", chargé de préparer le lancement de la CIG, a achevé ses travaux en décembre 1995. Au sujet des coopérations renforcées, ses principales conclusions étaient les suivantes :

" Le groupe rejette toute formule qui puisse conduire à une " Europe à la carte ". Quant au cadre général dans lequel pourrait s'inscrire la flexibilité, une large marjorité se rallie aux critères suivants :

- " il ne faut accepter la flexibilité que lorsqu'elle sert les objectifs de l'Union et que toutes les autres possibilités sont épuisées, et ce cas par cas ;

- " les différences dans le niveau d'intégration devraient être temporaires ;

- " aucun Etat qui le souhaite et qui remplit des conditions nécessaires, fixées à l'avance par tous, ne peut être empêché de participer pleinement à une action déterminée ou à une politique commune ;

- " il faut prévoir des mesures ad hoc pour aider les Etats qui, tout en le souhaitant, ne peuvent momentanément participer à telle ou telle politique ;

- " en permettant la flexibilité, il faut réaliser les adaptations nécessaires pour préserver l'acquis et maintenir une base commune pour éviter tout recul par rapport aux principes et objectifs communs ;

- " sans préjuger ce que sera la structure du traité, il faut conserver un cadre institutionnel unique.

" Plusieurs membres, tout en marquant leur accord sur l'essentiel de ce qui précède, souligent que des modalités faisant appel à une telle flexibilité au sein de l'Union ne devraient être possibles qu'avec l'accord de tous, comme par le passé. Certains membres pensent que, bien qu'en principe de telles modalités devraient être temporaires, cela ne doit pas être nécessairement toujours le cas, notamment lorsqu'elles ne portent pas sur des domaines essentiels de l'activité communautaire.

" Il convient de faire observer, par ailleurs, que les degrés de flexibilité admissibles sont différents, d'une part, pour chacun des trois " piliers " et, d'autre part, selon qu'il s'agit des Etats membres actuels ou des Etats qui adhéreront lors du prochain élargissement ".

On peut observer que ces conclusions, d'une grande généralité, exprimaient plus les réticences de la majorité des Etats membres que la recherche effective d'une formule institutionnelle permettant la mise en oeuvre des coopérations renforcées.

Néanmoins, ce texte avait l'intérêt de faire apparaître des questions essentielles pour la mise en place des coopérations renforcées :

- la flexibilité doit-elle être conçue uniquement comme un expédient temporaire ?

- la mise en oeuvre d'une coopération renforcée doit-elle être autorisée par le Conseil statuant à l'unanimité ?

- la flexibilité peut-elle s'appliquer de la même manière aux trois piliers de l'Union ?

B. LE DOCUMENT DE LA PRÉSIDENCE IRLANDAISE

Le " cadre général pour un projet de révision des traités " présenté par la présidence irlandaise en vue du Conseil européen de Dublin (décembre 1996) ne proposait pas de texte au sujet des coopérations renforcées ; les commentaires de la présidence permettaient de constater que, au cours des six premiers mois de la CIG, les négociations n'avaient pas sensiblement progressé sur ce point, même si la présidence soulignait " l'esprit constructif " des discussions.

C. LE " DOCUMENT OFFICIEUX " DE LA PRÉSIDENCE NÉERLANDAISE

La présidence néerlandaise a présenté en mars 1997 un " document officieux " sur les coopérations renforcées.

Dans une note liminaire, ce document distinguait trois formes de flexibilité :

- la flexibilité " au cas par cas ", envisagée notamment pour la PESC, qui permet à certains Etats membres de ne pas participer à une action précise qu'ils ne souhaitent cependant pas empêcher (" abstention constructive ") :

- la flexibilité " prédéterminée ", qui consiste à préciser dans le traité la liste des Etats membres qui s'engagent à mettre en oeuvre une politique commune précise, et à définir les modalités de celle-ci ;

- enfin, la flexibilité globale, qui consiste à insérer dans le traité une clause générale permettant la mise en oeuvre de coopérations renforcées, cette mise en oeuvre étant toutefois subordonnée à certaines conditions qui peuvent varier selon les différents piliers.

C'est cette dernière formule qu'examinait principalement le " document officieux ".

Ce texte s'efforçait de faire apparaître quelques points d'accord de portée générale :

- les coopérations renforcées doivent préserver le cadre institutionnel unique de l'Union, et respecter l'acquis communautaire ;

- elles ne doivent être mises en oeuvre qu'en dernier recours, c'est-à-dire s'il n'a pas été possible d'avancer dans le cadre des procédures prévues par le traité ;

- les Etats membres qui choisissent de ne pas participer à une coopération renforcée ne doivent pas entraver sa mise en oeuvre par les autres Etats membres ; en contrepartie, ils peuvent à tout moment se joindre à cette coopération, à la seule condition d'accepter les décisions déjà prises ;

- les dépenses doivent être imputées sur des budgets spécifiques, dont les recettes doivent être fournies par les seuls Etats participant aux coopérations renforcées.

En revanche, le document faisait ressortir que, sur un certain nombre de sujets, un accord restait à trouver :

- quel doit être le nombre minimum d'Etats membres pour lancer une coopération renforcée ?

- sur quels domaines doivent pouvoir porter les coopérations renforcées ?

- quelle doit être la procédure budgétaire applicable aux budgets spécifiques des coopérations renforcées ?

- faut-il que, lors des délibérations du Parlement européen liées à la mise en oeuvre des coopérations renforcées, seuls participent les députés européens élus dans les Etats participant à ces coopérations ?

- l'autorisation de recourir à une coopération renforcée doit-elle être accordée par le Conseil à la majorité qualifiée ou bien à l'unanimité ?

D. L' " ADDENDUM " DE LA PRÉSIDENCE NÉERLANDAISE

A la fin du mois de mars, la présidence néerlandaise a présenté, cette fois officiellement, un " addendum " au document ("cadre général pour un projet de révision des traités ") présenté par la présidence irlandaise lors du Conseil européen de Dublin.

Cet " addendum " s'inscrit dans la démarche " d'affinement progressif " qui doit conduire à un projet de traité susceptible de servir de base aux travaux du Conseil européen.

Il aborde donc en priorité les sujets sur lesquels le document de la présidence irlandaise, qu'il est censé compléter, ne contient pas de projet de texte : il traite donc, en particulier, des " coopérations renforcées ".

Lors des sessions ministérielles du 25 mars, puis du 13 mai, il s'est avéré que la partie de " l'addendum " relative aux coopérations renforcées constituait une base de travail acceptable aux yeux de l'ensemble des délégations, quelles que soient par ailleurs les divergences d'appréciation subsistant sur certains aspects des conditions de mise en oeuvre de la flexibilité.

1. Les conditions générales

" L'addendum " propose tout d'abord l'insertion, au sein des dispositions communes du traité sur l'Union européenne, de trois articles de portée générale concernant les coopérations renforcées.

Le premier article pose tout d'abord le principe de la flexibilité : " Les Etats membres qui se proposent d'instaurer entre eux une coopération renforcée peuvent recourir aux institutions, procédures et mécanismes prévus par les traités ".

Puis il énumère les conditions générales à remplir pour qu'une coopération renforcée puisse être autorisée, à savoir que celle-ci :

a) " tende à renforcer l'intégration européenne ainsi qu'à préserver et à servir les intérêts de l'Union ;

b) " respecte les principes des traités et s'inscrive dans le cadre de leurs objectifs ;

c) " ne soit utilisée qu'en dernier ressort, lorsque les objectifs ne pourraient être atteints en appliquant les procédures pertinentes prévues par les traités ;

d) " concerne au moins une majorité d'Etats membres ;

e) " préserve le cadre institutionnel unique de l'Union ;

f) " respecte l'acquis communautaire et toutes les mesures prises au titre des autres dispositions des traités ;

g) " ne porte pas atteinte aux intérêts des Etats membres qui n'y participent pas ;

h) " permette aux Etats membres qui ne participent pas de se joindre à tout moment à une telle coopération sous réserve de respecter les décisions déjà prises dans ce cadre ".

Deux conditions paraissent particulièrement importantes : tout d'abord, l'obligation de concerner une majorité d'Etats membres ; ensuite, la faculté pour les non-participants de se joindre " à tout moment " à la coopération renforcée. Elles suggèrent que la flexibilité reste conçue avant tout comme une formule temporaire, l'horizon restant celui de la participation de tous les Etats membres.

Enfin, le même article précise que les coopérations renforcées doivent remplir des conditions additionnelles propres à chaque pilier, qui sont définies dans des textes distincts. Ces textes doivent notamment préciser, pour chaque pilier, les modalités de l'autorisation par le Conseil qui est en tout état de cause nécessaire.

Le deuxième article définit les modalités de fonctionnement des institutions dans le cadre des coopérations renforcées ; il précise que, en règle générale, les dispositions des traités s'appliquent sauf dans le cas du Conseil.

Ainsi, il est prévu que non seulement la Commission européenne, mais aussi le Parlement européen, remplissent leur rôle dans le fonctionnement des coopérations renforcées sans qu'il soit fait de distinction entre leurs membres selon la liste des Etats participants.

Cette optique a toujours été retenue dans le cas de la Commission, qui est, d'après le traité, un collège indépendant ; en revanche, dans le cas du Parlement européen, il avait été longtemps envisagé que seuls les parlementaires élus dans le cadre des Etats participant à la coopération renforcée puissent participer aux votes concernant celle-ci : cette conception a donc été finalement abandonnée, à la demande notamment du Parlement européen lui-même, qui considère que ses membres représentent l'ensemble des peuples de l'Union.

Dans le cas du Conseil, il est prévu que les représentants de tous les Etats membres participent aux délibérations, seuls les représentants des Etats participant à la coopération prennent part aux votes. Pour ces derniers, la majorité qualifiée est fixée aux deux tiers des voix, les règles de pondération n'étant pas modifiées.

Le même article précise que les dépenses résultant des coopérations renforcées sont à la charge des seuls Etats qui y participent, à l'exception des coûts administratifs liés à l'utilisation des institutions de l'Union.

Enfin, le troisième article précise que le Conseil et la Commission informent régulièrement le Parlement européen de l'évolution des coopérations renforcées. On peut s'interroger sur la raison d'être de cet article, le Parlement européen étant de toute manière associé à la mise en oeuvre des coopérations renforcées puisque son rôle est le même que dans la procédure de décision ordinaire, telle qu'elle résulte du traité pour le domaine considéré.

2. Les conditions propres au premier pilier

L'" addendum " enferme les coopérations renforcées concernant le premier pilier dans des conditions rigoureuses.

Tout d'abord, ce texte précise que les coopérations renforcées ne peuvent porter sur des domaines relevant de la compétence exclusive de la Communauté. Il est difficile de définir la portée exacte de cette condition, dans la mesure où la notion de compétence exclusive est entourée de nombreuses incertitudes, que votre rapporteur a déjà eu l'occasion de souligner (voir le rapport n° 46, 1996-1997, sur " l'application du principe de subsidiarité ", pp. 17-20).

Mais les indications apportées ensuite tendent clairement à restreindre le domaine possible des coopérations renforcées. Celle-ci ne doivent porter atteinte ni à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux, ni à la politique commerciale commune, à la politique commune dans les domaines de l'agriculture et de la pêche, à la politique commune dans le domaine des transports, aux règles communes de concurrence ou à la politique relative à la cohésion économique et sociale ; par ailleurs, elles ne doivent constituer ni une discrimination, ni une entrave aux échanges entre les Etats membres et ne doivent provoquer aucune distorsion des conditions de concurrence entre ces derniers.

Outre ces conditions de fond, les coopérations renforcées dans le premier pilier sont soumises à une procédure très contraignante :

- les Etats souhaitant mettre en oeuvre une coopération renforcée doivent adresser une demande à la Commission européenne, qui peut ou non y donner suite ;

- l'autorisation doit ensuite être accordée par le Conseil ;

- la Cour de justice des Communautés peut être saisie pour contrôler que la coopération renforcée envisagée respecte bien l'ensemble des conditions posées.

Par ailleurs, un mécanisme de consentement tacite est prévu pour faciliter la participation à une coopération renforcée d'un Etat membre qui n'aurait pas eu initialement la volonté ou la capacité de s'y joindre. L'Etat non participant doit adresser une demande en ce sens au Conseil et à la Commission : si l'avis de celle-ci est positif, cette demande est réputée approuvée sauf si le Conseil s'y oppose à la majorité qualifiée dans un délai de quatre mois.

3. Les clauses propres au deuxième pilier

Le problème de la coopération renforcée se pose d'une manière très différente dans le cas du deuxième pilier. Le fonctionnement de celui-ci est caractérisé par le rôle limité qu'y jouent la Commission européenne, le Parlement européen et la Cour de justice des Communautés. Le recours aux institutions de l'Union n'a donc pas la même portée que dans le premier pilier.

Par ailleurs, la flexibilité peut prendre, dans le cas du deuxième pilier, des formes très diverses. L'" addendum " mentionne ainsi :

- l'" abstention constructive ", permettant à un Etat membre de se dissocier d'une décision sans empêcher son adoption ;

- la " flexibilité prédéterminée ", consistant à préciser dans le traité lui-même, sous la forme d'un protocole annexé, le champ d'application et les modalités d'une coopération renforcée, ainsi que la liste des Etats qui y participent au départ. (L'" addendum " précise qu'une telle solution pourrait être adaptée à des questions telle que la coopération en matière d'armement ou la défense mutuelle) ;

- l'" attribution de tâches à un ou plusieurs Etats membres dans le cadre d'une action commune " ;

- la mise en oeuvre d'une clause spécifique de coopération renforcée. La rédaction prévue pour cette dernière par l'" addendum " diffère profondément de celle retenue pour le premier pilier : l'autorisation est accordée sous la seule responsabilité du Conseil, qui peut l'assortir de conditions spécifiques ; la Commission européenne et la Cour de justice n'ont aucun rôle.

4. Les conditions propres au troisième pilier

La situation se présente encore différemment dans le cas du troisième pilier de l'Union ; les formulations retenues par " l'addendum " suggèrent que l'on se tient ici à mi-chemin entre les premier et deuxième piliers, ou plus exactement entre le communautaire et l'intergouvernemental (sous réserve de la communautarisation prévue pour une partie des questions relatives à la libre circulation des personnes) :

- les conditions de fond sont peu restrictives : la coopération renforcée doit respecter les compétences de la Communauté européenne et avoir pour but " de permettre à l'Union de devenir plus rapidement un espace de liberté, de sécurité et de justice " ;

- pour l'autorisation de recourir à la coopération renforcée, la Commission est obligatoirement saisie pour avis (ce qui n'est pas le cas pour le deuxième pilier), mais n'a pas le pouvoir de refuser l'autorisation (contrairement à ce qui est prévu pour le premier pilier) ;

- pour l'élargissement d'une coopération renforcée à des Etats n'ayant voulu ou pu y prendre part initialement, le mécanisme est celui de l'approbation tacite prévue pour le premier pilier.

A côté de la clause de coopération renforcée proprement dite, " l'addendum " suggère d'introduire un autre élément de flexibilité dans le troisième pilier, concernant les conventions conclues dans le cadre de celui-ci. Tout en restant établies à l'unanimité, ces conventions, dès lors qu'elles auraient été ratifiées par au moins la moitié des Etats membres, entreraient en vigueur dans ces mêmes Etats, sauf disposition contraire expresse.

Enfin, " l'addendum " suggère des dispositions particulières pour permettre l'incorporation de " l'acquis de Schengen " dans le troisième pilier de l'Union, tout en préservant les droits des Etats qui ne sont pas parties à l'accord de Schengen. Le dispositif proposé comporterait :

- " une disposition aux termes de laquelle toute la législation pertinente de Schengen serait intégrée telle quelle dès l'entrée en vigueur du traité, et non réadoptée dans le cadre des dispositions correspondantes du nouveau traité (ce qui exclurait donc toute possibilité de renégocier la législation Schengen dans le cadre du nouveau traité) ; il faudrait définir l'acquis de Schengen qui devrait être annexé au traité et constituerait des dispositions de droit de la Communauté de l'Union applicables aux Etats membres parties à Schengen ;

- " une disposition aux termes de laquelle les Etats membres qui ne sont pas parties à l'accord de Schengen peuvent participer à l'acquis Schengen ainsi intégré dans des conditions convenues avec les pays Schengen ; une période transitoire pourrait être envisagée afin que ces Etats puissent arrêter les modalités d'exécution nécessaires ;

- " en ce qui concerne la nouvelle législation à adopter sur la base des dispositions du nouveau traité, une disposition aux termes de laquelle les Etats membres qui ne sont pas parties à l'accord de Schengen seraient explicitement autorisés, eu égard à leur situation particulière, à rester " constructivement " à l'écart, et cela au cas par cas ".

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