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III. QUELQUES REMARQUES

A. UN EQUILIBRE DIFFICILE

1. Une souplesse nécessaire

Une certaine différenciation des formes de participation à l'Union est intimement liée au processus d'élargissement de celle-ci. Les négociations qui ont conduit au traité de Maastricht ont montré qu'il n'était plus possible de conserver des règles de fonctionnement complètement uniformes dans une Union à douze. Les coopérations renforcées qui s'étaient auparavant développées en dehors de l'Union dans des domaines tels que la libre circulation des personnes et les mesures de sécurité correspondantes, l'industrie aéronautique et spatiale, la recherche industrielle, la défense, suggéraient déjà que certains progrès de la construction européenne passaient par des formules plus souples que ne le permettait l'" orthodoxie communautaire ".

Depuis la disparition du bloc de l'Est, l'horizon de la construction européenne est celui d'une Union de plus de vingt-cinq Etats d'une grande diversité dans tous les domaines. On conçoit mal comment un tel ensemble pourrait fonctionner sans qu'y soit introduite une certaine dose de flexibilité.

Dès lors, comme l'ont souligné à plusieurs reprises MM. Hervé de Charette et Michel Barnier, la question est de savoir si l'on opte pour une flexibilité organisée, se rattachant au cadre institutionnel de l'Union, ou si l'on accepte que les coopérations renforcées se développent en dehors de ce cadre. Car refuser toute différenciation reviendrait à privilégier l'élargissement au détriment de tout approfondissement.

C'est donc à juste titre que le Gouvernement a fait figurer l'organisation des coopérations renforcées parmi ses priorités pour la Conférence intergouvernementale.

2. Des inquiétudes persistantes

La perspective d'un développement des coopérations renforcées suscite certaines inquiétudes au sein des institutions communautaires et chez certains Etats membres.

Trois types de dangers sont mis en avant :

- le premier est celui d'une " Europe à la carte ", où chaque Etat -en dehors des disciplines du marché unique, nécessairement uniformes- définirait son degré de participation aux politiques communes. Dans cette logique, fait-on valoir, la construction européenne finirait par se ramener au marché unique, les politiques communes ayant toutes les chances de perdre leur substance.

- le deuxième est l'apparition d'un clivage entre deux groupes d'Etats : d'un côté, ceux participant à l'ensemble des activités de l'Union et paraissant les seuls véritables membres à part entière de celle-ci ; de l'autre, ceux restant à l'écart de certains approfondissements de la construction européenne et apparaissant dès lors comme des membres de deuxième catégorie. Un tel clivage, souligne-t-on, menacerait à terme la cohérence de l'Union.

- le troisième est celui d'une moindre solidarité financière. Dès lors que les coopérations renforcées sont financées par des budgets annexes alimentés par les seuls Etats participants, ne risque-t-on pas de voir les pays contributeurs nets au budget communautaire utiliser cette formule pour alléger leur fardeau ?

Même si certaines de ces inquiétudes peuvent paraître exagérées, elles se sont fait entendre très largement au sein de la CIG, ce qui a conduit la présidence néerlandaise à proposer d'encadrer les coopérations renforcées par un dispositif singulièrement contraignant.

3. Une marge étroite

Il apparaît ainsi que la voie est étroite pour trouver une formule susceptible de recueillir un accord : soit l'on accumule les conditions à remplir, de manière à rassurer les Etats les plus réticents, mais alors on risque de rendre pratiquement impossible la mise en oeuvre des coopérations renforcées dans le cadre de l'Union, ce qui peut avoir pour conséquence qu'elles se développent en dehors de ce cadre ; soit au contraire on entend prioritairement éviter que les coopérations renforcées ne se multiplient en dehors de l'Union, ce qui doit conduire à les faciliter au sein de celle-ci, mais alors il devient difficile d'obtenir pour cela le consentement de certains Etats.

Une marge de négociation existe toutefois, dans la mesure où les Etats inquiets, réticents, ont intérêt à ce que les coopérations renforcées soient rattachées aux institutions communautaires, de manière à pouvoir défendre leurs intérêts et à surveiller l'évolution de ces coopérations, ce qu'ils ne peuvent faire si elles se développent en dehors de l'Union, alors que les Etats favorables aux coopérations renforcées peuvent faire valoir que, le cas échéant, ils pourront s'organiser en dehors de l'Union.

L'" addendum " de la présidence néerlandaise correspond-il, dans cette optique, à un équilibre satisfaisant eu égard à l'objectif poursuivi ?

On peut observer que les conditions générales posées par ce texte aux coopérations renforcées tendent à limiter sensiblement la portée de leur reconnaissance. Si les coopérations renforcées ne doivent être utilisées qu'" en dernier ressort ", si elles doivent regrouper dès le début une majorité d'Etats et permettre " à tout moment " aux autres de s'y joindre, si elles doivent par ailleurs s'appuyer sur des institutions fonctionnant à l'identique (sauf dans le cas du Conseil), on voit mal comment elles pourraient répondre à l'espoir mis en elles d'être une formule souple permettant à une volonté politique partagée par certains Etats de s'exprimer en contournant les contraintes et l'inévitable inertie d'une Union élargie.

Les conditions supplémentaires posées pour le premier pilier aboutissent au total à un dispositif si rigoureux qu'il pourra difficilement être mis en oeuvre sans l'accord au moins tacite de ceux qui n'y participeront pas.

Les conditions propres au deuxième pilier paraissent ménager plus de souplesse, mais s'appliquent à un domaine où, en tout état de cause, l'unanimité restera à la base des décisions politiques de l'Union.

C'est finalement dans le cas du troisième pilier que l'" addendum " paraît le plus aboutir à un dispositif laissant une certaine marge pour le lancement de coopérations renforcées ; encore le mécanisme d'approbation tacite pour les adhésions ultérieures risque-t-il de freiner les ambitions de certains Etats membres qui pourraient craindre, par exemple, de se lancer dans une coopération policière approfondie avec certains Etats membres dans un tel cadre, dès lors qu'ils serait aisé à d'autres Etats membres, en qui ils auraient moins confiance, de s'y joindre.

Non seulement les propositions de la présidence néerlandaise, par le nombre et la nature des conditions posées aux coopérations renforcées, s'éloignent de l'introduction d'une véritable flexibilité dans le fonctionnement de l'Union, mais encore elles laissent pour l'instant subsister la question de savoir selon quelles modalités le Conseil doit autoriser le lancement de ces coopérations, plusieurs Etats persistant à demander que cette autorisation soit accordée à l'unanimité. Il n'est nullement impossible que cette controverse aboutisse à un compromis prévoyant l'unanimité dans certains cas et la majorité qualifiée dans les autres, ce qui conduirait à ajouter aux diverses conditions posées un élément de complexité et une contrainte supplémentaires.

B. DES CONTOURS INCERTAINS

1. Quel domaine d'application ?

L'idée soutenue par la France et l'Allemagne, et reprise dans les documents de la présidence néerlandaise, est celle d'une clause générale de flexibilité complétée par des dispositions propres à chaque pilier.

On peut toutefois s'interroger sur les domaines où pourront effectivement être mises en oeuvre des coopérations renforcées.

· La flexibilité est assurément indispensable dans le cas du deuxième pilier. Dès lors notamment que certains Etats membres sont encore en principe neutres, et que pour l'instant les non-neutres ne participent pas tous de la même manière à l'UEO et à l'OTAN, on ne peut envisager de faire fonctionner le deuxième pilier -à supposer que ce souhait soit réellement partagé- sans y introduire des éléments de souplesse.

Mais, plus qu'une clause d'habilitation à recourir à des coopérations renforcées, ce sont plutôt des formes variées de flexibilité qui paraissent la meilleure solution pour donner vie au deuxième pilier : c'est d'ailleurs une telle approche que retient l'" addendum " néerlandais en prévoyant un mécanisme d'" abstention constructive " au cas par cas, un schéma de " flexibilité prédéterminée " pour des domaines très spécifiques, et enfin l'" attribution de tâches à un ou plusieurs Etats membres dans le cadre d'une action commune ".

En particulier, la formule de l'" abstention constructive " paraît une solution intéressante pour faciliter le fonctionnement de la PESC.

En effet, si l'on conçoit bien que certains Etats, sans vouloir participer eux-mêmes à une action commune, laissent les autres la mettre en oeuvre " au nom de l'Union européenne ", en revanche, on imagine mal que chaque Etat renonce à son droit de veto à l'égard d'une action qu'il jugerait fondamentalement contraire à ses intérêts. Donc, dans un tel domaine, des coopérations renforcées ne peuvent être autorisées qu'à l'unanimité. Or, la formule de " l'abstention constructive ", qui ne réclame pas de décision positive, paraît la moins embarrassante pour les Etats qui ne souhaitent pas participer à une action sans pour autant vouloir l'empêcher.

Au total, la flexibilité dans le deuxième pilier paraît devoir consister à donner au Conseil les moyens d'une gestion plus souple de la règle de l'unanimité pour ses décisions politiques (des décisions à la majorité qualifiée pouvant être prises dans le cas des mesures d'application).

·  La flexibilité paraît également nécessaire dans le cas des matières relevant du troisième pilier puisque, comme l'ont montré les négociations qui ont précédé les Accords de Schengen, il n'est pas possible d'avancer à quinze dans certaines de ces matières.

Cependant, il convient de distinguer deux domaines au sein des matières relevant du troisième pilier :

- en premier lieu, tout ce qui concerne la libre circulation des personnes : la plupart des Etats membres souhaitent appliquer à ce domaine la " méthode communautaire " avec certaines adaptations, afin notamment de poursuivre la suppression des contrôles aux frontières " intérieures " de l'Union européenne ; toutefois, comme certains Etats ne souhaitent pas supprimer ces contrôles, il paraît indispensable de mettre au point une formule permettant à ces Etats de rester en dehors de ce processus. Il semble que cette situation appelle avant tout le recours à une forme de " flexibilité prédéterminée "; c'est-à-dire à un protocole permettant aux douze ou treize Etats intéressés, nommément cités, d'utiliser les institutions communautaires pour réaliser entre eux la suppression des contrôles aux frontières, sur le modèle du protocole social qui a longtemps concerné quatorze Etats sur quinze ;

- en second lieu, tout ce qui concerne la coopération policière et judiciaire ; ce domaine, qui relève principalement de la méthode intergouvernementale, semble également requérir des formes spécifiques de flexibilité, notamment les conventions entrant en vigueur dès qu'elles sont ratifiées par une majorité d'Etats, mais pour ces seuls Etats.

·  Finalement, on peut penser que l'introduction d'une plus grande flexibilité dans les deuxième et troisième piliers repose avant tout sur la définition de solutions spécifiques. Dès lors, une clause générale de flexibilité ne semble avoir véritablement de justification que si les coopérations renforcées doivent concerner un assez grand nombre de domaines relevant du premier pilier.

Mais quels domaines d'action, au sein du premier pilier, pourraient-ils être concernés par les coopérations renforcées telles qu'elles sont envisagées ?

L'" addendum " de la présidence néerlandaise énumère un certain nombre de domaines qui devraient être exclus du champ des coopérations renforcées : libre circulation des marchandises, des services, des capitaux ; politique commerciale commune ; fonctionnement du marché intérieur ; politique agricole commune ; politique commune de la pêche ; politique de la concurrence ; politique de cohésion économique et sociale (fonds structurels). Le texte considère, en effet, que des coopérations renforcées dans de tels domaines pourraient entraver le bon fonctionnement du marché unique, fondement de la Communauté.

Si l'on élimine ces domaines, quel pourrait être alors le champ d'application des coopérations renforcées dans le premier pilier ? Après une longue controverse, la CIG a renoncé à élaborer une liste positive de domaines possibles.

Un " document officieux " de la présidence néerlandaise, qui portait la trace de cette controverse, mentionnait pour sa part trois domaines :

- la santé et la sécurité des travailleurs : or, dans ce domaine, le traité (article 118 A) permet au Conseil de décider à la majorité qualifiée, ce qui exclut un blocage du processus de décision par un très petit nombre d'Etats ;

- les normes relatives à l'environnement : dans ce domaine également, le Conseil statue dans la plupart des cas à la majorité qualifiée ; c'est dans quelques cas seulement que l'unanimité est requise (dispositions fiscales, mesures concernant l'aménagement du territoire, choix énergétiques des Etats membres) et ces domaines paraissent assez mal se prêter à des coopérations renforcées. En outre, on doit souligner qu'un dispositif de coopération renforcée dans le domaine de l'environnement pourrait introduire des distorsions de concurrence au sein du marché intérieur ;

- les " mesures d'accompagnement de l'Union économique et monétaire, notamment au sujet de la fiscalité indirecte " : ces mesures pourraient être l'harmonisation des taux de la TVA, dans l'optique du passage au " régime définitif " proposé par la Commission européenne. On peut toutefois rappeler à cet égard que, lors de son audition par la Délégation le 26 février dernier, M. Alain Lamassoure avait indiqué qu'il ne considérait pas que l'U.E.M. rendait nécessaire de nouvelles mesures d'harmonisation de la fiscalité indirecte, et que, d'une manière générale, il n'envisageait pas la mise en oeuvre de coopérations renforcées dans le domaine de la fiscalité.

Naturellement, un grand nombre d'autres domaines du premier pilier pourraient être concernés : éducation, formation professionnelle, jeunesse, culture, santé publique, tourisme, énergie, protection civile, réseaux transeuropéens, industrie, recherche et développement technologique, lutte contre l'exclusion sociale ; mais dans ces domaines, l'intervention de la Communauté prend essentiellement la forme d'un cofinancement de diverses actions. Est-il souhaitable que de telles mesures, portant sur de tels domaines, ne concernent pas l'ensemble des Etats membres ? Dans bien des domaines qui viennent d'être cités, une telle hypothèse paraît difficilement envisageable.

Au total, on peut se demander si les coopérations renforcées dans le premier pilier, telles qu'elles sont envisagées par les négociateurs, ne sont pas destinées à concerner en réalité un nombre assez réduit de domaines de nature fiscale et sociale. Dans un souci de transparence et de démocratie, n'eût-il pas été préférable d'en préciser la liste ?

Quoi qu'il en soit, on peut se demander si la présence d'une clause générale de flexibilité ne sera pas finalement l'habillage d'objectifs en réalité limités.

2. Quelle légitimité pour le processus de décision ?

Les coopérations renforcées se caractérisant par l'utilisation des institutions de l'Union européenne par une partie de ses Etats membres, les modalités de décision prévues par le traité leur sont normalement applicables en fonction du domaine concerné.

Le Parlement européen dispose donc, dans le cadre d'une coopération renforcée, des mêmes pouvoirs que ceux dont il dispose à l'égard des décisions concernant l'ensemble des Etats membres. Outre ses pouvoirs budgétaires importants, le Parlement européen détient depuis le traité sur l'Union européenne un pouvoir de codécision dans un certain nombre de domaines, dont la liste sera sans doute accrue par le futur traité d'Amsterdam. Le Parlement européen sera donc appelé à jouer un grand rôle dans le fonctionnement des coopérations renforcées.

Or la CIG a finalement repoussé l'idée que, dans la mise en oeuvre d'une coopération renforcée, le Parlement européen devrait être composé des seuls députés européens élus dans les Etats participant à cette coopération. L'Assemblée de Strasbourg, il est vrai, s'est toujours efforcée d'éviter toute forme de groupement de ses membres sur une base nationale ; ses structures internes ont toutes un caractère transnational. Elle aurait donc eu le plus grand mal à s'adapter à un fonctionnement " à géométrie variable " selon les Etats participant à une action, et s'est donc opposée avec succès à cette formule. Ainsi, c'est avec la totalité de ses membres qu'elle jouera son rôle dans les coopérations renforcées.

Mais on est dès lors en présence d'une difficulté manifeste. L'" addendum " de la présidence néerlandaise précise qu'une coopération renforcée doit concerner " au moins une majorité d'Etats membres " : on peut donc concevoir une coopération renforcée concernant huit Etats membres sur quinze. Ces Etats ne feront pas nécessairement partie des plus peuplés de la Communauté. On pourra donc se trouver dans une situation où les députés des pays participant à une coopération renforcée constitueront une minorité au sein du Parlement européen. Compte tenu des pouvoirs importants dont dispose désormais ce dernier, on pourra voir les députés des pays ne participant pas à une coopération renforcée être en mesure d'influencer fortement, voire de bloquer, le fonctionnement de celle-ci.

Même si l'on peut penser qu'en pratique une coopération renforcée ne sera lancée que si elle concerne une large majorité des Etats membres, on n'en est pas moins en présence d'un déficit de légitimité du processus de décision et d'un risque d'incohérence. On voit mal à quel titre interviendront dans ce processus, y compris en matière budgétaire, des représentants de pays ne participant pas à la coopération en cause, et ne contribuant pas à son financement ; et la recherche d'un accord entre le Conseil et le Parlement européen risque de s'avérer plus difficile, dès lors que ces deux institutions ne représenteront pas les mêmes pays.

Une autre interrogation peut résulter de l'absence de tout mécanisme permettant à un Etat de se retirer d'une coopération renforcée. Ces coopérations semblent conçues uniquement à partir du schéma d'une " Europe à plusieurs vitesses ", où l'on peut distinguer une " avant-garde ", décidée à avancer plus rapidement et capable de le faire, et une " arrière-garde " appelée à la rejoindre ultérieurement : dans cette optique, la participation à une coopération renforcée ne paraît pas pouvoir constituer un choix réversible. Une telle vision des choses serait naturelle dans un régime politique fondé sur l'idée qu'existe un " sens de l'histoire " qui s'impose à tous les acteurs ; elle peut déconcerter dans le cas d'une Union qui entend se fonder sur les principes de la démocratie pluraliste.

En effet, si les règles de base du fonctionnement de l'Union forment un bloc qui s'applique nécessairement de manière uniforme à tous les Etats membres, qui ne peuvent s'en dégager qu'en quittant l'Union, il n'en est par définition pas de même des coopérations renforcées, qui interviennent dans des domaines où il n'est pas indispensable que la règle soit la même pour tous. Dans ces conditions, on s'attendrait à ce qu'il soit possible que la participation à une coopération renforcée devienne un enjeu dans un débat politique national, et qu'un changement de majorité puisse conduire au retrait d'un Etat de cette coopération. En l'absence de toute disposition prévoyant et organisant cette possibilité, on peut s'interroger sur les conséquences qu'aurait l'expression d'une volonté de retrait.

Cette lacune est d'autant plus préoccupante qu'elle pourrait conduire certains Etats à renoncer à participer à une coopération renforcée dans la mesure où ils auraient le sentiment de perdre la maîtrise de leur degré de participation à cette coopération.

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