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N° 14

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 octobre 1997

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur


le Traité d'Amsterdam,

Par M. Christian de LA MALÈNE,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; Robert Badinter, Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Gérard Delfau, Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Jacques Rocca Serra, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.

Union européenne. - Traité d'Amsterdam - Réforme institutionnelle - Elargissement de la Communauté - Rapports d'information.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le traité d'Amsterdam clôt un cycle de négociations qui, préparé par les travaux du " groupe Westendorp ", s'est poursuivi sous trois présidences successives de l'Union. Ces négociations ont été suivies de près par les Parlements nationaux comme par le Parlement européen. La délégation du Sénat pour l'Union européenne a ainsi consacré, depuis décembre 1994, dix rapports d'information à la Conférence intergouvernementale. Elle a entendu chaque mois à ce sujet le ministre des Affaires européennes.

Le moment est venu de prendre la mesure des résultats des négociations, dans l'optique du débat de ratification qui pourrait se dérouler au printemps 1998.

Le présent rapport s'efforce, dans un premier temps, de présenter de manière synthétique les principaux aspects du traité. Puis il propose des éléments d'appréciation, sans pour autant avancer une conclusion d'ensemble. Enfin, une annexe examine le problème de la conformité de ce texte à la Constitution.

I. LES PRINCIPAUX ASPECTS DU TRAITE

A. LES QUESTIONS INSTITUTIONNELLES

1. Le fonctionnement des institutions

a) Le Parlement européen

· La procédure de codécision entre le Parlement et le Conseil est étendue à de nouvelles matières. Elle couvre désormais la plupart des domaines où le Conseil statue à la majorité qualifiée (à l'exception de la politique agricole commune et de la politique commerciale commune) ; elle a également été retenue pour quelques sujets où le Conseil continue de décider à l'unanimité (libre circulation des citoyens de l'Union, accès aux professions non salariées, sécurité sociale des travailleurs migrants). Les principaux domaines auxquels est étendue la procédure de codécision sont les suivants : la majeure partie des dispositions de la politique sociale et de la politique de l'emploi ; la libre circulation des citoyens de l'Union ; la santé publique ; le droit d'établissement ; la politique des transports ; la formation professionnelle ; certains aspects de la politique régionale ; la recherche ; l'environnement ; les réseaux transeuropéens ; la coopération au développement...(1(*)).



· Par ailleurs, cette procédure est modifiée. Si un accord n'est pas intervenu après deux lectures par chaque institution, un comité de conciliation est convoqué. En cas d'échec de la conciliation ou de rejet par le Conseil ou le Parlement européen de l'accord intervenu, le texte est réputé non adopté. Ainsi, le Parlement et le Conseil sont désormais placés strictement à égalité ; selon les dispositions antérieures, le Conseil avait, en cas de désaccord persistant, la faculté d'adopter le texte en discussion par une ultime lecture : certes, le Parlement européen pouvait alors rejeter à la majorité absolue de ses membres le texte ainsi adopté, mais dans ce cas, il portait seul la responsabilité de l'échec de la procédure.



· La désignation du président de la Commission européenne est désormais soumise, séparément, à l'approbation du Parlement européen (qui, dans un second vote, approuve ensuite la composition du collège des commissaires).

· Le nombre des membres du Parlement européen est plafonné à 700 membres dans la perspective de l'élargissement.



· Le Parlement reçoit le pouvoir de définir, en accord avec le Conseil, " le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions de ses membres ". Un protocole confirme qu'il siège à Strasbourg pour ses douze sessions plénières mensuelles ; les réunions de commission ainsi que les sessions plénières additionnelles continuent à se tenir à Bruxelles et les services du Parlement restent installés à Luxembourg.

b) Le Conseil (2(*))

· La décision à la majorité qualifiée s'applique à de nouveaux domaines : les principales dispositions de la politique sociale ; la politique de l'emploi ; la santé publique ; la lutte anti-fraude ; le programme cadre de recherche...(3(*))



· Le Conseil détermine les cas dans lesquels il doit être considéré comme agissant en sa qualité de législateur ; dans ces cas, les résultats et les explications des votes, ainsi que les déclarations inscrites au procès-verbal, sont rendus publics.

· S'agissant de la pondération des votes au Conseil, il est prévu dans un protocole annexé que, lorsque l'Union comptera de seize à vingt membres, la pondération actuelle devra normalement être modifiée par la mise en place, soit d'une nouvelle pondération, soit d'un système de double majorité. Le protocole ne rend pas obligatoire cette modification, mais il en fait une condition du changement de la composition de la Commission qui, toujours dans l'hypothèse d'une Union de 16 à 20 membres, devrait en principe comprendre un commissaire par Etat membre : en l'absence d'une révision du système de pondération, les " grands " Etats garderaient donc un second commissaire.

c) La Commission

· La question de la composition de la Commission européenne est réglée par le protocole qui vient d'être évoqué.

· La Commission est placée plus nettement sous l'autorité de son président ; elle doit remplir sa mission " dans le respect des orientations politiques " définies par ce dernier.

· Le contrôle politique du Parlement européen sur la Commission est renforcé par un mécanisme de " double investiture " : le Parlement investit tout d'abord le président de la Commission, puis il investit la Commission en tant que collège, après audition de chacun des membres pressentis.

d) La Cour de justice

La composition, l'organisation et le fonctionnement de la Cour demeurent inchangés. En revanche, ses attributions sont étendues :

- elle est désormais explicitement compétente pour vérifier que les actes communautaires respectent les droits fondamentaux tels qu'ils sont garantis par la Convention européenne des droits de l'homme et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles des Etats membres.

- sa compétence est par ailleurs étendue, sous réserve de certaines adaptations, aux matières transférées du troisième vers le premier pilier : visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes.

- enfin, la Cour de justice reçoit des compétences accrues à l'égard du troisième pilier " maintenu " : un Etat membre ou la Commission peut lui adresser un recours en annulation d'une " décision-cadre " ou d'une " décision " ; elle peut être appelée à statuer sur les différends entre Etats membres concernant l'interprétation de l'ensemble des actes relevant du troisième pilier, et sur les différends entre un ou plusieurs Etats membres et la Commission concernant spécifiquement l'interprétation des conventions établies dans le cadre de ce même pilier ; enfin, chaque Etat membre peut lui reconnaître une compétence pour statuer à titre préjudiciel sur la validité et l'interprétation des différentes catégories d'actes relevant du troisième pilier.

e) L'application du principe de subsidiarité

La subsidiarité fait l'objet d'un protocole qui confirme, tout en les précisant, les conclusions du Conseil européen d'Edimbourg (décembre 1992) et les dispositions de l'accord interinstitutionnel d'octobre 1993 entre le Parlement européen, la Commission et le Conseil.

f) Les Parlements nationaux

Les Parlements nationaux sont évoqués dans un protocole comprenant deux principaux aspects :

- un délai de six semaines devra être normalement observé entre la présentation officielle d'une proposition législative par la Commission européenne et son inscription à l'ordre du jour du Conseil ;

- la COSAC est officialisée ; elle peut " soumettre toute contribution " à l'attention des institutions de l'Union, particulièrement en ce qui concerne le troisième pilier, la subsidiarité et les questions relatives aux droits fondamentaux.

g) La " comitologie "

Le traité d'Amsterdam ne contient pas de nouvelle disposition dans ce domaine. Toutefois, une déclaration invite la Commission à présenter, avant la fin de 1998, une proposition relative aux modalités de l'exercice des compétences d'exécution qui lui sont conférées.

h) Les coopérations renforcées

Le dispositif retenu prend la forme, d'une part, d'une clause générale, et d'autre part, de clauses spécifiques adaptées respectivement aux premier et troisième piliers (pour le deuxième pilier, c'est la formule de " l'abstention constructive " qui a été retenue).

La clause générale précise notamment qu'une coopération renforcée doit être lancée par au moins une majorité d'Etats membres, ne doit être utilisée qu'en dernier ressort, et rester ouverte à tous les Etats membres.

Les dispositions institutionnelles des traités s'appliquent sous deux réserves :

- au sein du Conseil, seuls les représentants des Etats participant à la coopération renforcée prennent part aux votes ;

- les dépenses sont à la charge des Etats participants.

Le Parlement et la Commission jouent leur rôle avec la totalité de leurs membres.

· La clause propre au premier pilier précise notamment qu'une coopération renforcée concernant ce pilier ne peut être lancée qu'avec l'accord de la Commission européenne. L'autorisation est en principe accordée par le Conseil à la majorité qualifiée, mais si un Etat membre s'y oppose " pour des raisons de politique nationale importantes ", il n'est pas procédé au vote (la question peut alors être renvoyée au Conseil européen en vue d'une décision à l'unanimité). Lorsqu'un Etat souhaite se joindre à une coopération renforcée déjà engagée, c'est la Commission qui décide des suites à donner à sa demande.



· La clause propre au troisième pilier précise que, dans le cas de ce pilier, l'autorisation de lancer une coopération renforcée est accordée par le Conseil après avis de la Commission. La décision est prise à la majorité qualifiée, mais, comme dans le cas du premier pilier, un Etat membre peut s'y opposer en invoquant " des raisons de politique nationale importantes ". Lorsqu'un Etat souhaite se joindre à une coopération renforcée, sa demande est réputée approuvée à l'expiration d'un délai de quatre mois sauf si, dans ce délai, les Etats participants ont décidé à la majorité qualifiée de la " tenir en suspens ".



· La Cour de Justice est compétente, dans tous les cas, pour vérifier si les coopérations renforcées respectent les compétences et les objectifs de la Communauté et de l'Union ; elle est également compétente pour contrôler le respect des conditions de lancement des coopérations renforcées et des procédures permettant aux autres Etats membres de s'y joindre ultérieurement.

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