1.3 Perspectives et limites de la politique d'acquisition foncière
En matière d'acquisition foncière publique 110 ( * ) , on peut établir le constat suivant :
- au travers de l'action de plusieurs organismes, dont le Conservatoire est le seul ayant explicitement mission à acquérir et protéger des terrains littoraux naturels, les pouvoirs publics ont d'ores et déjà obtenu la maîtrise foncière d'une proportion importante du littoral : au total plus de 900 km de côtes, soit près de 20 % du linéaire côtier, et le tiers du linéaire côtier naturel ;
- cette acquisition a permis, à quelques exceptions près, qui ne paraissent pas significatives, le maintien du caractère naturel de ces espaces ;
- de plus, la maîtrise foncière s'est révélée, dans la plupart des cas, compatible avec un usage public et une mise en valeur discrète des sites. Dans de nombreux cas, une mise en valeur touristique a été possible ;
- ces stratégies d'acquisition non coordonnées n'ont pas représenté une dépense excessive.
Trois questions se posent donc :
- quelles sont les perspectives en matière d'acquisition foncière ?
- comment améliorer la coordination des politiques d'acquisition et de gestion des terrains acquis ?
- quelles sont les limites de cette stratégie d'acquisition ?
Perspectives d'acquisition
Parmi les trois sources d'acquisition, seul le Conservatoire dispose d'une stratégie d'agrandissement de son domaine. Son Conseil d'Administration a d'ores et déjà approuvé l'acquisition de 56 000 ha supplémentaires, auxquels s'ajouteront 25 000 ha en Guyane, par affectation de terrains domaniaux.
Dans une perspective à long terme, le Conservatoire a défini ses secteurs d'intervention potentielle. Ce sont des zones d'intérêt écologique et paysager remarquable à propos desquelles des demandes d'intervention du Conservatoire ont été recensées, ou qui ont fait l'objet d'une pré-étude technique, ou dont les caractéristiques correspondent à la typologie d'intervention du Conservatoire.
Ces secteurs représentent une superficie de 67 000 ha, dont 61 300 ha pour la métropole 111 ( * ) .
Les surfaces acquises par le Conservatoire représentent 1 % de son domaine de compétence. Les espaces en cours d'acquisition porteront ce pourcentage à 2,3 %. Les secteurs d'intervention potentielle correspondent à 4 %.
En terme de linéaire côtier, le Conservatoire est propriétaire de 564 km de rivage. Les acquisitions approuvées par le Conseil d'Administration représentent 529 km supplémentaires. Ainsi, plus de 1 000 km de côtes, c'est-à-dire 13,2 % du linéaire côtier total (lacs compris), seront bientôt protégés contre la menace d'urbanisation.
Les secteurs d'intervention potentielle conduiraient le Conservatoire à préserver 8 % supplémentaire du linéaire côtier dans les 50 années à venir, soit 653 km, dont 558 km sur les côtes maritimes métropolitaines. On le voit, cette proportion complémentaire de linéaire côtier est beaucoup plus faible que celle des superficies à acquérir. Cela tient au fait que le Conservatoire a, pour parer au plus pressé, acquis les espaces les plus menacés en bord de mer. Les acquisitions complémentaires sont nécessaires pour constituer avec les sites acquis des ensembles fonctionnels, notamment en terme de gestion écologique et paysagère, ce qui devrait permettre une rationalisation des modes de gestion.
Par ailleurs, lorsque la politique d'acquisition foncière du CELRL sera close (20 % du linéaire côtier sous sa propriété), la question du devenir de cet organisme et sa conversion vers la gestion et le contrôle de son patrimoine foncier se posera avec acuité.
Si l'on ajoute au programme du Conservatoire les acquisitions existantes hors Conservatoire, et en faisant abstraction d'éventuelles acquisitions supplémentaires via la TDENS ou du fait d'autres collectivités, plus de 1 500 km de côte seraient protégés à l'horizon 2050, ce qui démontre que l'objectif du tiers sauvage est réaliste, et a priori susceptible d'être atteint.
C'est l'amélioration de la coordination entre les instruments d'acquisition foncière, et la rationalisation de la gestion des terrains acquis, qui devrait constituer les priorités futures.
Quatre points semblent mériter une attention particulière :
- considérant l'intérêt paysager et écologique des massifs forestiers qui subsistent sur le littoral, et les menaces qui pèsent sur eux lorsqu'ils ne sont pas soumis à une protection forte, le Conservatoire du Littoral et l'ONF pourraient développer une stratégie coordonnée de maîtrise des parcelles boisées appartenant à des particuliers ;
- la politique de gestion des terrains du Conservatoire devrait reposer sur un plan de gestion et de développement à court et moyen terme pour chaque terrain lui appartenant 112 ( * ) ;
- les formes de gestion des terrains acquis par le Conservatoire mériteraient d'être simplifiées et rationalisées. Sans remettre en cause le principe de la prise en charge de la gestion par les collectivités locales, il apparaît que le Conservatoire dispose d'un droit de regard et d'une maîtrise insuffisantes sur l'usage qui est fait des terrains qu'il concède ;
- enfin, il est nécessaire d'améliorer la connaissance de l'utilisation qui est faite de la TDENS, et d'essayer de systématiser, dans le cadre des départements littoraux, la coopération avec le Conservatoire du Littoral afin de permettre une plus grande homogénéité et une meilleure continuité de son action.
Quelles sont les limites de la politique d'acquisition foncière ?
Dans le document de présentation de la stratégie d'acquisition foncière du Conservatoire jusqu'en 2050, le bien-fondé de l'acquisition foncière en tant qu'instrument de préservation du littoral est explicité. Trois arguments apparaissent :
- le dispositif réglementaire ne constitue pas une garantie suffisante pour assurer la pérennité de la protection. Il est surtout impuissant lorsqu'il s'agit d'empêcher des évolutions néfastes et insidieuses, conséquences de l'absence d'une gestion active de la part de certains propriétaires : pénétration de véhicules tous-terrains, cabanisation, camping sauvage, absence de nettoyage et d'entretien ;
- de plus, ce dispositif ne permet pas une gestion active des espaces naturels. Il ne permet pas de maintenir l'accès public dans des conditions satisfaisantes. Cette gestion active est également nécessaire si l'on cherche à restaurer ou à accroître la diversité biologique, à créer les conditions d'un accueil du public répondant à ses attentes, à maintenir ou à réinstaller des activités traditionnelles ou nouvelles concourant à ces objectifs. La protection des espaces naturels ne saurait en effet être limitée à une série d'interdictions, et l'on sait combien le règlement est difficile à appliquer lorsqu'il cherche à créer des obligations de faire ;
- les procédures conciliant propriété privée et gestion active (dispositions de l'article L. 135 du Code de l'Urbanisme, qui prévoient l'aide à la gestion d'espaces naturels privés par voie de conventions passées entre les collectivités publiques et les propriétaires privés) n'ont connu qu'un succès très limité. Elles impliquent une adhésion forte de ces propriétaires aux objectifs poursuivis, ce qui est loin d'être général.
Le rapport du Conservatoire conclut ainsi : « Sans méconnaître l'intérêt de ce type de procédure, il faut en revenir à une évidence : on ne gère pas seul le bien d'autrui. Pour gérer véritablement, il faut devenir propriétaire » .
Cette argumentation repose sur le fait, notamment, que les formes d'incitation des propriétaires privés à une implication dans l'entretien de leurs terrains naturels ayant échoué, une intervention des pouvoirs publics par le biais de l'acquisition foncière est fortement justifiée. Mais il est important de noter que cet argumentaire ne peut être valable que pour les espaces naturels.
Tout d'abord parce que ce sont les espaces naturels qui sont, en premier lieu, susceptibles de ne plus être entretenus, et qui supportent les menaces « d'évolutions néfastes et insidieuses » identifiées par le Conservatoire. Les processus de détérioration de l'espace qui justifient l'acquisition foncière affectent les espaces naturels.
Ensuite, parce que la gestion active prônée par le Conservatoire du Littoral n'est de la responsabilité publique que dans le cas d'espaces naturels 113 ( * ) .
Enfin, parce que les formes de valorisation pratiquées par le Conservatoire, ou l'ONF, et décrites dans cette section, ne sont opérationnelles que dans le cadre d'espaces naturels. Une mise en valeur touristique, et à plus forte raison environnementale, qui suppose avant tout l'organisation des flux mais aucunement l'organisation d'une production, est compatible avec des espaces naturels, pour lesquels la conservation et la jouissance passive constituent en elles-mêmes une mise en valeur.
Au cours d'un atelier du Conservatoire, un responsable public se félicitait de ce que, sur les terrains du Conservatoire, il y a désormais plus d'agriculteurs que lorsque ces terrains ont été achetés par le Conservatoire, ce qui va effectivement à contre-courant de l'évolution du secteur dans le reste de la France, et notamment sur le littoral. Faut-il pour autant en déduire que l'action du Conservatoire est adaptée à la protection de l'activité agricole ?
L'apparition d'agriculteurs sur les terrains du Conservatoire s'explique par le fait que le Conservatoire du littoral prend à sa charge une partie des charges fiscales fixes de ses terrains, notamment la taxe sur le foncier non bâti.
Or, on observe un débat théorique pour savoir si, en matière de politique publique de l'environnement, les instruments réglementaires, dont on a beaucoup usé jusqu'à présent en France, sont plus efficaces que les mécanismes de l'économie de marché et que les instruments fiscaux.
La seconde thèse est davantage en vogue. Le Conservatoire du Littoral est un exemple intéressant, parce qu'apparemment, il va à l'inverse de cette seconde thèse. Pourquoi ? Parce que, même si on utilise les instruments de l'économie de marché et les instruments fiscaux, la pression foncière sur le littoral est tellement forte que ces instruments sont probablement inefficaces, et que la maîtrise foncière est sans doute un outil indispensable. Mais, même lorsqu'il a cette maîtrise foncière, le Conservatoire est obligé de réaménager les règles fiscales pour que l'exploitation de ces terrains, devienne possible. Il faut donc bien une alliance des deux instruments qui sont trop souvent opposés : les politiques réglementaires et les politiques incitatives.
Selon le Conservatoire lui-même, 6 % seulement de son domaine de compétence justifient une acquisition foncière. Ce qui ne signifie aucunement que les 94 autres pour cent ne méritent aucune protection et doivent être abandonnés à l'urbanisation, mais que seuls ces 6 % nécessitent la protection maximale qu'octroie la maîtrise foncière.
L'acquisition foncière publique, en tant qu'outil de protection absolue, doit donc être utilisée pour les espaces qui justifient une protection absolue (le Conservatoire s'en tient d'ailleurs à cette stricte interprétation), et elle devait pouvoir être utilisée dans le cadre d'une planification d'ensemble, le Conservatoire s'efforçant, par ailleurs, d'engager avec les collectivités locales, une stratégie coordonnée conciliant développement et protection. Mais elle ne peut en aucun cas être élargie aux autres espaces, parce que les modes productifs des espaces autres que les espaces naturels (qui précisément échappent à cette logique productivité 114 ( * ) ) ne sont pas compatibles avec la maîtrise foncière publique 115 ( * ) .
L'acquisition foncière publique est donc adaptée pour 6 % de la superficie des cantons littoraux identifiés par le Conservatoire, et les instruments existants semblent satisfaisants pour assurer à long terme la préservation de ces espaces. Pour le reste des espaces littoraux, le seul outil d'aménagement et de mise en valeur envisageable est la régulation et la planification du droit des sols, sous toutes leurs formes.
Pour répondre à la question initiale, l'acquisition foncière publique est un outil d'aménagement intégré performant, sur le littoral, pour, et seulement pour, les espaces naturels dont la qualité environnementale justifie la préservation.
* 110 En Grande-Bretagne, cette action peut-être prolongée par des conventions de gestion des terres sans appropriation.
* 111 Auxquels s'ajoutent 3 700 ha pour les lacs et 2 000 ha dans les départements d'outre-Mer (hors Guyane : 11 200 ha).
* 112 Le Conservatoire est d'ailleurs en train d'expérimenter cette méthode de planification systématique.
* 113 Et , plus précisément, elle est du ressort de l'État.
* 114 Comme en apportent d'ailleurs l'illustration les programmes de l'ONF, qui consentent explicitement à réduire les objectifs de production dans le cas des secteurs forestiers qui participent à l'accueil des touristes.
* 115 À moins de transformer radicalement notre mode d'organisation économique et politique.