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2. Les conséquences d'une gestion paritaire du système scolaire : les décharges syndicales et les autorisations d'absence

a) Le dispositif réglementaire existant : un régime de droit commun amplifié par l'effet de masse

L'exercice du droit syndical dans la fonction publique est régi par les dispositions du décret n° 82-447 du 28 mai 1982, notamment pour les règles relatives aux représentants syndicaux.

Pour permettre à ces représentants d'exercer leur activité au sein de leur organisation ou en tant que délégué syndical pour participer aux réunions paritaires, conseils d'administration et autres organismes où ils ont été désignés, le décret prévoit deux séries de dispositions : les décharges syndicales et les autorisations d'absence.

Les décharges syndicales

Les décharges syndicales sont calculées, selon l'article 16 du décret précité, en fonction des effectifs des ministères. Sont pris en compte les agents titulaires et non titulaires des services centraux et extérieurs des ministères et établissements publics placés sous la tutelle de ces ministères. Ces décharges sont attribuées par ministère selon un barème dégressif :

- une décharge totale de service pour 350 agents pour les effectifs ne dépassant pas le chiffre de 25.000 agents ;

- une décharge totale de service pour 500 agents pour les effectifs compris entre 200.001 et 300.000 agents ;

- une décharge totale de service pour 2.000 agents pour les effectifs dépassant 600.000 agents.

Ainsi, compte tenu des effectifs du ministère de l'éducation nationale, les syndicats ont-ils droit à des décharges calculées sur la base d'une décharge pour 2.000 agents, alors qu'au ministère de la culture, la proportion est d'une décharge pour 350 agents.

En fonction de ce barème, les décharges de service sont attribuées par le ministère qui les répartit entre les organisations syndicales, en tenant compte de leur représentativité.

Les organisations syndicales désignent librement parmi leurs représentants, les bénéficiaires de décharges de service. Elles attribuent le plus souvent des décharges partielles. Les listes de noms doivent être communiquées au ministre lorsque les décharges sont attribuées au niveau national ou au recteur, si elles sont accordées localement.

Selon les chiffres transmis par la direction des affaires financières du ministère, en 1998, les décharges syndicales, y compris celles provenant des autorisations d'absences transformées, représentaient 583 postes ETP dans le premier degré et 935 postes ETP dans le second degré. Dans la réalité, le nombre de bénéficiaires d'une décharge syndicale partielle ou totale est d'environ 7.000 agents.

A titre d'exemple, le SNES a indiqué à la commission qu'il ne disposait d'aucun " déchargé complet ", à trois exceptions près, et que tous les responsables au niveau déconcentré ou national souhaitaient conserver une activité d'enseignement.

La compensation des décharges d'activité des services ne présente pas un caractère systématique ; elle peut, par ailleurs, varier d'un corps à l'autre et suivant les académies.

Pour les personnels administratifs, les décharges sont, a priori, compensées à taux égal dès lors qu'elles sont comprises entre 50 % et 100 % du temps de service complet ; toutefois, compte tenu des contraintes budgétaires, cette compensation n'est satisfaite que dans 80 % des cas.

Pour les personnels enseignants du premier degré, le remplacement des personnels déchargés est assuré au niveau du département en fonction des moyens disponibles dont dispose l'inspecteur d'académie, directeur des services départementaux de l'éducation nationale.

Pour les personnels enseignants du second degré, les décharges d'activité de service sont le plus souvent compensées sous forme d'heures supplémentaires assurées par d'autres enseignants de l'établissement ; les décharges accordées aux chefs d'établissement font en revanche l'objet d'une compensation systématique sous forme de poste ou de demi-poste provisoire occupé par un conseiller principal d'éducation.

En ce qui concerne l'enseignement privé, les maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat et les chefs de ces établissements bénéficient de décharges d'activité de service pour l'exercice d'un mandat syndical, suivant les mêmes règles que celles qui sont définies pour les personnels correspondant de l'enseignement public (par référence aux dispositions de l'article 16 du décret du 28 mai 1982). Aucune compensation en emploi par le ministère n'est prévue.

Pour l'année 1998-1999, les décharges syndicales pour les chefs d'établissements s'élevaient à 8,823 postes ETP et à 127,582 postes ETP pour les maîtres.

Les autorisations d'absence

Le décret du 28 mai 1982 aménage trois régimes distincts pour les autorisations d'absence.

- les articles 12 et 13 accordent, sous réserve des nécessités du service, des autorisations d'absences pour assister à des congrès syndicaux ou des réunions d'organismes directeurs dans la limite, pour un même agent, de dix jours par an, pour des réunions des syndicats nationaux, des fédérations et des confédérations. Cette limite est portée à 20 jours s'il s'agit de congrès syndicaux internationaux, ou d'unions régionales ou départementales de syndicats ;

- pour les congrès, réunions statutaires, comités directeurs non visés à l'article12, il est prévu par l'article 14 du décret des journées d'autorisation spéciales d'absence dans la limite d'un contingent global déterminé, pour chaque ministère, à raison d'une journée d'autorisation d'absence pour 1.000 journées de travail effectuées par les agents du ministère.

A la différence des décharges syndicales, ce barème n'est pas dégressif, ce qui avantage les syndicats de l'éducation nationale compte tenu des effectifs du ministère, mais ce droit à absence n'est accordé que sur justificatif.

Ce contingent de journées est réparti entre les organisations syndicales compte tenu de leur représentativité ;

- Enfin, l'article15 prévoit que les représentants syndicaux siégeant au Conseil supérieur de la fonction publique, au sein des comités techniques et des commissions administratives paritaires, des comités d'hygiène et de sécurité, des groupes de travail convoqués par l'administration, des conseils d'administration, se voient accorder une autorisation d'absence sur présentation de la convocation.

La durée de cette autorisation inclut, outre le temps de réunion, les délais de route ainsi qu'un temps égal à la durée de la réunion pour permettre aux intéressés d'assurer la préparation et le compte rendu des travaux.

b) Un dispositif difficile à contrôler et aux conséquences lourdes pour l'organisation scolaire

Malgré un encadrement juridique strict fixé par le décret du 28 mai 1982, il semble que la pratique en matière de décharges syndicales, se développe au-delà de ce qui est autorisé.

Ces " arrangements " se négocient la plupart du temps au niveau académique, voire même à celui de l'établissement. Ils résultent de la difficulté d'organiser l'emploi du temps de certains délégués syndicaux bénéficiant d'une décharge syndicale partielle. Ceux qui atteignent un certain niveau de responsabilités dans leur syndicat, se trouvent en réalité dans l'impossibilité matérielle d'assurer les quelques heures d'enseignement qu'ils doivent effectuer.

Dans l'intérêt des élèves, et souvent sous la pression des parents, l'inspecteur d'académie ou le chef d'établissement décide parfois de transformer la décharge partielle en décharge totale. Il s'agit donc d'une décharge " clandestine " qui a des incidences financières puisque le représentant syndical doit être remplacé pour le temps de service qu'il n'effectue plus.

Le mécanisme des journées d'autorisation spéciales d'absence est également source de perturbations importantes pour l'organisation scolaire, car elles entraînent des absences courtes, pour lesquelles le remplacement est très difficile à mettre en place.

En 1982, Alain Savary, alors ministre de l'éducation nationale, a tenté, avec les syndicats, de réduire le nombre de ces autorisations. L'accord conclu a porté sur la transformation de 50 % des autorisations spéciales d'absence en décharges de service.

En 1995, de nouvelles négociations engagées par M. François Bayrou, ministre de l'éducation nationale, ont abouti à la transformation de 25 % supplémentaires d'autorisations d'absence en décharges syndicales pour les personnels enseignants. Le solde -soit 25 %- des autorisations spéciales d'absence représente 103.688 journées.

Le représentant de la FEN a ainsi indiqué à la commission, qu'à la rentrée 1998, la Fédération et ses syndicats nationaux, au titre des deux moyens (décharges et transformations en autorisations d'absence) bénéficiaient de 440 décharges de services, dont 88 au titre de la Fédération. S'y ajoutent 12.230 journées d'autorisations d'absence au titre du millième, réparties en 2.447 journées fédérales et 9.783 au niveau des syndicats nationaux.

Devant la commission, les représentants des organisations syndicales ont exprimé la crainte que cette pratique des 75 % ne soit remise en cause par le ministère et ont exprimé le souhait que celle-ci soit officialisée, étant entendu que dans certains ministères, comme celui de la culture ou de la jeunesse et des sports, la totalité des journées d'autorisations spéciales ont été transformées en décharges syndicales.

Sur le principe de la transformation des autorisations d'absence en décharges de service, la commission reconnaît bien volontiers que ceci présente des avantages d'un point de vue de l'organisation des emplois du temps des enseignants puisque la répartition de ces décharges est notifiée pour la rentrée scolaire.

Néanmoins, il faut souligner qu'à travers cette opération les organisations syndicales obtiennent un volant supplémentaire de personnes disponibles pour faire fonctionner la structure syndicale, alors qu'initialement le système des autorisations spéciales d'absence était prévu pour permettre aux enseignants, représentants syndicaux, d'assister à des congrès ou des réunions, dans la limite d'un plafond annuel de journées qui n'était sans doute pas toujours atteint.

Le volant supplémentaire ainsi accordé est d'autant plus généreux à l'éducation nationale, que les autorisations d'absence transformées sont calculées, sans barème dégressif, au prorata du nombre de journées travaillées dans chaque ministère.

Le tableau ci-après donne, pour les organisations syndicales, la répartition des décharges de service selon qu'elles proviennent des décharges syndicales proprement dites, ou de la transformation des autorisations d'absence.

DOTATIONS EN POSTE ETP AU TITRE DES DÉCHARGES SYNDICALES ET DES AUTORISATIONS D'ABSENCES TRANSFORMÉES

(ANNÉE 1998-1999)

Fédérations syndicales

Décharges

Art. 16

Autorisations absences (75 %) Art. 14

TOTAL

(ETP)

Fédération des syndicats autonomes

42,273

28,700

70,973

Confédération syndicale de l'éducation nationale

50,104

25,700

75,804

Confédération française démocratique du travail

141,163

89,283

230,446

Fédération de l'éducation nationale

260,566

179,819

440,385

Fédération autonome de l'éducation nationale

28,272

19,850

48,122

Fédération syndicale unitaire

486,515

325,649

812,164

Confédération générale du travail - Force ouvrière

91,636

58,313

149,949

Confédération générale des cadres

19,196

12,674

31,870

Confédération générale du travail

78,316

46,972

125,288

Confédération française des travailleurs chrétiens

8,998

5,615

14,613

NB : Les décharges sont calculées en fonction des critères de représentativité de chacune des organisations syndicales qui composent ces fédérations. Elles intègrent également les organisations syndicales spécifiques à l'enseignement supérieur.

c) Les conséquences négatives de la gestion paritaire sur l'organisation scolaire

Outre les décharges syndicales et les autorisations d'absence au titre du millième, les enseignants participant aux organismes paritaires de gestion ont droit automatiquement, au titre de l'article 15 du décret du 28 mai 1982, à une autorisation d'absence pour assister aux réunions. Celle-ci vaut également pour la participation au conseil supérieur de la fonction publique, aux comités d'hygiène et de sécurité, aux groupes de travail convoqués par l'administration... L'autorisation d'absence est de droit, puisque l'enseignant concerné est tenu d'y assister. Aucune limitation n'est fixée et le calcul du temps est, on l'a vu, très généreux puisqu'il inclut le temps de trajet, de préparation et de compte rendu des travaux !

La multiplicité des instances paritaires au sein de l'éducation nationale mobilise un nombre considérable d'enseignants, avec des incidences lourdes en matière de gestion scolaire, compte tenu de la difficulté qu'il y a à remplacer ces journées ou ces demi-journées d'absence.

D'après les indications fournies à la commission, la tenue des commissions paritaires (une par corps) et des formations paritaires, à la direction des personnels enseignants, chargées de la gestion des personnels, représenterait un mois et demi à deux mois de présence et mobiliserait 222 professeurs.

La commission ne peut que s'inquiéter des incidences de la déconcentration du mouvement et de la participation nécessairement accrue des représentants syndicaux à cette gestion déconcentrée.

Dans chacune des trente académies, les commissions paritaires de chacun des corps et les formations paritaires devront se réunir comme celles qui siégeaient à l'échelon national, étant entendu que ces dernières continueront à se réunir à l'occasion du mouvement intra académique.

Aucun calcul n'a été fait pour évaluer le nombre d'heures passées par les représentants des personnels enseignants dans ces réunions paritaires et pour chiffrer l'augmentation qui résultera de la gestion déconcentrée du mouvement.

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